分权体制下地方政府财政支出的环境效应研究

马景 施淑蓉

摘 要 运用2000～2015年31个省级行政单位的数据，构建固定效应面板模型，实证研究分权体制下地方政府支出的环境效应.以“工业三废”作为环境质量衡量指标，考虑到中国式财政分权对地方财政支出的影响，引入财政分权度与财政支出规模的交叉项进行研究.研究结果显示：财政支出对环境质量的影响具有不确定性，财政分权与“工业三废”存在正相关关系，且通过财政支出规模间接的对“工业三废”产生负向影响.分权体制下政府财政支出规模对环境质量的影响存在区域差异，财政分权通过财政支出规模对高污染区域的“工业三废”减排作用最大，中度污染区域次之，轻度污染区域最小.

关键词 分权体制;地方财政支出;固定效应模型;环境质量

中图分类号 F205文献标识码 A

Abstract Based on the panel data of 31 provinces industry of China from 2000 to 2015，this paper constructed  a model of fixed effect panel and empirically studied  the environmental effects of local government expenditure under the decentralization system. This paper took  the industrial "three wastes" as an index of environmental quality， considered  the influence of Chinese fiscal decentralization on local fiscal expenditure  and introduced  the cross items of fiscal decentralization and fiscal expenditure scale. The results show that the influence of  fiscal expenditure on environmental quality is uncertain. There is a positive correlation between fiscal decentralization and industrial wastes， and the scale of fiscal expenditure indirectly has a negative impact on industrial "three wastes". The influence of the scale of fiscal expenditure on environmental quality varies in different regions in decentralization， which matters most in emission reduction of highly polluted area， then that of moderately polluted area and finally that of lightly polluted area.

Key words decentralization; local fiscal expenditure; fixed effect model; environmental quality

1 引 言

改革开放以来，中国经济发展取得了举世瞩目的成绩，为此也付出了沉重的环境代价.能源消费与碳排放取代美国成为世界第一，能源环境早已成为中国发展的阻碍.这在一定程度上与中国典型的基于“政府主导型”的粗放式发展模式存在关系.而这种发展模式来源于中国特色的“中央集权和财政分权”的治理体制，基于自上而下的垂直考核体系和以GDP增长为核心的政绩考核制度严重影响地方政府的财政支出行为.分权体制下将经济发展放在首位的政府更偏好于经济服务支出，这种行为使得社会公共服务支出尤其是环境保护支出短缺，公共服务不到位，影响环境质量.另一方面，为了吸引外部资源，政府甚至放松对高污染企业的监管，进一步加重了地方环境污染.那么在分权体制下究竟如何约束地方财政支出，使之朝着有利于环境保护和资源友好的方向发展，是一个值得深入探讨的问题.

2 文献综述

19世纪90年代，马歇尔[1]《经济学原理》“外部经济”概念的提出，引发了诸多学者从分权管理和财政政策来解决环境问题的思考.基于福利经济学，庇古[2]针对环境污染的外部性提出了“庇古税”，他认为可以通过对企业征税将污染的外部成本内部化.在此基础上，国内外出现了大量从政府分权管理角度研究环境问题的理论研究和实证模型，其中最为典型的就是基于财政联邦主义的环境联邦主义.按照研究角度和层次的不同，可将其分为两类，一类是直接基于财政分权理论研究财政分权对环境质量的影响;另一类则是关于财政支出与环境质量之间关系的研究.

“环境联邦主义”引发了学者关于政府在治理环境问题是应当采用集权还是分权的思考 .Tibout[3]“用脚投票”理论中提出较高的的财政分权可以激励当地政府制定便民政策，进而满足居民的公共服务需求，以此为基础的第一代财政分权理论认为分权管理有利于保护环境.Garcia和Maria[4]对西班牙1996～2001年各地区资源治理的调查数据分析得出，在偏好具有强异质性的前提下，分权治理是最优选择.然而部分学者则认为分权管理是不利于环境质量的，cumberland[5，6]提出地方政府间的不良竞争会带来“竞次”现象，进而加剧环境污染.钱颖一[7]认为，基于中国自上而下的考核体系，地方官员可能从自身利益出发，在分权管理过程中作出违背居民公共服务需求的决策.为了满足“GDP”绩效考核要求，忽视环境需求，放松对高污染企业的监管，加重环境负担.与此同时，大量学者通过实证模型对财政分权与环境质量之间的关系进行研究.陈刚[8]基于1994～2006年省级面板数据指出地方政府为了吸引更多的FDI流入而放松了环境管制，进而导致中国成为跨国污染企业的“污染避难所”，这种“竞争到底”的行为来源于中国特有的分權模式.薛刚，潘孝珍[9]采用支出分权度指标和收入分权度指标作为解释变量，探讨了财政分权对中国环境污染的影响程度.谭志雄，张阳阳[10]基于熵值法计算所得环境污染综合指数，运用投入产出模型对中国财政分权与环境之间的的关系进行实证研究.研究表明，财政分权与环境污染排放之间存在负相关性.此外还有一些学者认为财政分权与环境质量之间并非单纯的线性关系，刘建明[11]基于2003～2012年272个地级市面板数据，运用PSTR模型对财政分权与环境污染之间的关系进行研究，得出财政分权与环境污染之间存在着平滑转换机制.

另一方面财政支出作为政府有效的政策工具，为政府宏观调控，把控经济结构起到了重要的作用.早在1999年就有学者从财政支出角度研究环境质量问题，近几年更是成为众多学者关注的研究热点.冯海波、方元子[12]运用增长方程和环境方程组成的动态面板模型对地方财政支出的环境效应进行研究，得出财政支出通过公共服务和经济发展两种途径对环境质量产生影响，净环境效应取决于两种影响的方向和大小.胡宗义、朱丽、唐李伟[13]以碳排放为视角也进行了相似的研究，对政府支出和碳排放的双向作用机制进行了探讨.另外，还有一些学者对财政支出结构的环境效应进行了研究，王艺明[14]等研究表明保持政府支出总规模不变，增加生产性公共品支出比重会加重环境污染.余长林、杨惠珍[15]通过构建三部门一般均衡模型对地方财政支出规模和结构的环境效应分别进行了研究，指出地方财政支出通过结构效应和替代效应降低了环境污染，通过增长效应加重了环境污染，同时提高社会性服务财政支出占比有利于改善环境.

综上所述，财政分权和财政支出都对环境质量有着不可忽视的影响，虽然目前已经对财政分权和财政支出的环境效应研究从理论到实证取了一系列成果.但是鲜有学者将地方财政支出放在中国式分权体制下对其环境效应进行分析.本文拟对财政分权体制下地方财政支出的环境效应进行深入探讨，挖掘地方财政支出规模对环境的影响机制，以及地方财政支出结构对环境的影响效应.以期为政府从财政支出角度改善地方环境提供理论支持和决策参考.

3 机理分析

3.1 财政支出对环境质量的影响分析

从经济学角度而言，环境问题的实质就是环境资源的最优化配置，即是否在经济活动中实现帕累托最优化.环境污染最根本的原因是其负的外部性特征，这意味着排放污染物的私人边际成本小于社会边际成本，因此企业会在生产过程中排放出超过最优水平的污染物，造成环境污染.为进一步探究中国式分权体制下财政支出的环境效应，需要厘清财政分权、财政支出以及环境质量三者之间的关系，分析其内在影响机制.

中国式分权体制改革的核心目标之一就是调动地方积极性，增加地方经济发展活性进而促进地方经济发展.因此，在缺乏制度保障的情况下，为追求经济利益，环境质量成为了牺牲品.财政分权对环境的影响主要通过经济利益刺激、以“GDP”为核心的政治晋升激励发挥作用.一方面，财政分权改革划分了中央及地方财政收入的范围，地方财政收入越高，留存就越多.这种经济上的利益激励了地方政府吸引投资、发展经济，而在这个过程中往往环境成了地方政府忽视的目标.另一方面，中央对地方政府的政绩考核制度决定了政府的目标函数和行为方式.以“GDP”为核心的政绩考核制度决定了地方政府官员的政治晋升与地方经济发展之间的必然联系.这两个影响路径是通过地方政府财政支出来实现的，具体而言就是财政分权通过影响地方政府财政支出及其结构进而对环境造成影响.

财政支出对环境质量主要通过以下两种渠道产生影响.第一，直接影响路径，环境质量作为公共物品，地方财政支出直接对其有调控职责;其次，政府对技术创新直接投资，通过杠杆效应对环境质量发挥作用.第二，间接影响路径，依据EKC曲线可知，财政支出影响经济增长进而对环境质量产生影响.

3.2 财政支出结构对环境质量的影响分析

财政支出结构是地方政府引导地方发展的重要工具，政府对财政支出结构的调整对地方发展起着重要作用.根据联合国对财政支出职能的划分，财政支出可分为政府服务、社会服务、经济服务及政府间转移支付.参照杨宝剑（2012）对财政支出的分类，本文将财政支出分为政府服务支出、经济建设支出、社会服务支出和其他支出四类.不同类型财政支出对环境质量产生不同影响，其中经济建设和社会服务支出对其影响最为明显.经济建设支出对经济增长产生影响，从EKC曲线可以发现目前我国经济增长对环境质量有负面影响.而社会服务支出中环境保护支出直接对环境质量产生影响，教育支出及科技创新支出则通过杠杆效应对环境质量产生影响.中国式分权体制下地方政府拥有经济分权的同时接受政治集权监督.高度政治集权下的经济分权通过单一目标的强烈激励极大地刺激了地方政府发展地区经济的积极性.单一的基于“GDP”政绩考核体制促使地方政府为完成政绩考核，将会在地区经济发展上投入更多，争取在短时间内作出更大政绩以获得晋升机会.在此情况下，地方政府在行使财政支出的经济权力时会偏向经济建设性支出，忽略其他支出尤其是社会服务支出.这种偏向性的财政支出结构对环境质量的影响是不可忽略的.

4 模型构建和指标选取

4.1 模型构建

为了对分权体制下地方财政支出的环境效应进行验证，本文对2000～2015年31个省市相关指标构建以下计量模型进行实证分析.

模型中下标i代表省市地区，t代表年份，εit代表随机扰动项.本文采用“工业三废”废水（water）、废气（gas）和废弃固体（solid）排放量以及基于三者生成的综合评价得分作为环境指标即EQ;fiscal表示地方政府财政支出规模，财政支出对环境的影响存在滞后效应，故本文将滞后一期的变量引入模型;为验证财政分权是否通过地方财政支出对环境质量产生影响，本文将财政分权度和地方财政支出规模的交互项引入模型;Control表示对环境质量造成影响的控制变量，本文包括人均实际GDP（GDP）、产業结构（sect）、人口密度（destiny）、经济开放度（open）、城市化率（urban）和居民受教育程度（educal）.

同时，为了对地方财政支出结构的环境效应进行验证，本文构建计量模型：

模型中，PE表地方财政支出中经济建设性支出占比，SE则为地方财政支出中社会服务性支出占比.其他均与模型（1）中设定相同.

4.2 指标选取

4.2.1 环境质量指标（EQ）

关于环境质量的评价指标，本文采取各省市层面生产性污染物的排放来度量，以“工业三废”为基础指标，将工业废水（water）、工业废气（gas）以及工业废弃固体（solid）排放量纳入综合评价体系，通过CRITIC评价方法得到各省市环境质量的综合得分，以此来衡量地方环境质量.

4.2.2 核心解释变量

政府支出规模（fiscal）采用各地方人均财政支出来表示地方财政支出规模.其中分子以2000年为基期，用相应的CPI进行平减.按照联合国《政府职能分类》中的表述，政府财政支出职能有一般政府服务、社会服务、经济建设和政府间转移支付，结合我国实际情况，保证统计口径一致，数据有效，本文了参照杨宝剑[16]（2012）研究中对地方财政支出的分类，将地方财政支出分为政府服务支出、经济建设支出、社会服务支出和其他支出四个类别.本文是基于中国式分权体制展开的，所以财政分权度（dec）的衡量尤为重要.财政分权度代表着地方财政的独立性，财政分权程度越大，地方政府对财政支出的支配权力就越大.中国式分权体制下，基于GDP增长的政绩考核制度决定了地方政府为发展经济而忽视环境的行为特征，地方政府财政支配权力越大可能会带来更多的环境污染.目前为止财政分权对环境质量的影响渠道并不明确，但可以确定的是财政分权会对政府财政支出产生影响，故在模型中引入财政分权度与财政支出规模的交叉乘积项进行分析.本文以财政支出角度进行研究，故采用支出角度测算的财政分权度，即地方财政支出规模占地方财政支出规模与中央财政支出规模的和的比重.

4.2.3 控制变量

结合大多数学者研究中所采用的控制变量，且考虑数据的可得性，本文采用以下指标作为控制变量：人均实际GDP，地区GDP总量以2000年的CPI进行平减，然后除以地区年末人口总数得到，用以衡量地区经济发展水平.产业结构（sect），不同产业对环境质量的影响各不相同，三大产业中第二产业对环境质量的影响最为明显，依赖于要素投入的工业增长导致的是高污染、高耗能和低产出的局面，因此在本文中采用各省市第二产业占GDP的比重来表示各地区产业结构.人口密度（density），一般而言人口的密集代表着人类活动的频繁，因此，人口密度越大，相应的资源的消耗也会较大，排放的环境污染物也会更多.本文采用各省市年末人口数除以各省市土地面积来测算该指标.本文采用各省市FDI占GDP的比值作为经济开放度（open）衡量指标.经济开放度对地方环境质量的影响是双面的，一方面正如“污染避难所”假设所述，发展中国家为了经济发展吸引投资而降低地方环保标准，以此来吸引发达国家污染密集型企业入驻，从而导致加重了发展中国家的环境污染;另一方面引入外资，有利于吸引发达国家先进的生产技术和污染清洁技术，进而改善地方环境质量.城镇化率（urban）在一定程度上代表着国家经济发展进程，本文采用城镇人口数占比年末总人口数作为指标对其进行衡量.居民受教育程度（educal）也是影响环境质量的辅助指标，一方面居民受教育程度越高，素质越高，环境保护意识也相应越强，从而自觉加入保护环境的行列中;另一方面，居民受教育程度越高，我国技术水平相对更先进，处理环境污染的手段也更强.本文采用人均受教育年限来衡量居民受教育程度.

5 实证分析

本文选取2000-2015年31个省级行政单位数据作为样本数据.本文中所有涉及价值形态的数据均以2000年为基期进行調整.本文数据来源于《中国统计年鉴》《中国环境统计年鉴》《中国教育统计年鉴》以及《中国能源统计年鉴》.本文建立的3个模型都是静态面板模型，为判断选择固定效应模型还是随机效应模型，首先对模型进行Hausman检验，检验结果显示，固定效应模型（FE）估计方法比随机效应固定模型（RE）更加有效.为了对各个模型进行比较，本文对FE模型、RE模型以及混合最小二乘法（OLS）三种模型均进行了估计.

5.1 地方财政支出规模的环境效应分析

表1为模型1采用固定效应模型估计所得结果，从回归结果可以看出，财政支出规模与工业废水之间的相关关系不显著，而与工业废弃固体和工业废气分别在1%，10%的显著性水平下显著，且回归结果中财政支出规模的系数均为正.这说明到目前为止，地方财政支出规模的增加在一定程度上增加了“工业三废”的排放.这是因为在中国式分权体制下，地方政府为追求以经济为核心的政绩考核，利用手上可支配的财政支出发展经济，忽视地区环境的保护，放松企业环境管制，取得短期经济绩效的同时也加剧了环境污染.近几年随着对环境保护的重视，地方政府在逐步改  地区经济发展结构并加大对环境保护的支出规模，但短期内效果并不显著.与此同时，分权度对“工业三废”的影响分别在10%、5%、5%显著水平下显著为正，地方财政支出和分权度的交叉项对“工业三废”排放的影响是显著为负的.这说明财政分权通过财政支出对“工业三废”的排放具有减缓作用.

为解释这个问题，可求得财政分权对环境质量的影响公式即：ln EQln dec=β2+β3fiscal，公式代表的是财政分权对“工业三废”的直接影响和间接影响的和.由此可分析得出随着财政支出规模的增加，财政分权对“工业三废”排放的正向作用会减弱.也就是说在分权体制下基于财政分权地方财政支出规模的增加有利于降低“工业三废”的排放，进而改善地区环境.

此外，表1中的估计结果还显示经济开放度的估计系数分别在10%、5%、5%的显著性水平下为正，表明各地区引入FDI仍处于劣势地位，依旧是“污染避难所”的存在.人均GDP的估计系数显著为正，这说明GDP的增长会加重“工业三废”的排放，我国目前GDP的增长仍然以高耗能、高污染为代价.

人口密度的估计系数也是显著为正的，符合前文描述，人口密度越大人口经济活动越频繁进而加重环境污染.第二产业占比对“工业三废”排放的影响系数显著为正，目前第二产业占据我国经济的主导地位，也是“工业三废”的排放主力.此外人均受教育年限的估计系数显著为负，人均受教育年限代表着我国居民受教育程度，随着人均受教育年限的提高，居民素质显著增强，环保意识加强，人们自觉保护环境，积极使用绿色产品，进而对“工业三废”的排放起到抑制作用.

5.2 地方财政支出结构的环境效应分析

表2中估计结果显示，社会服务支出占比SE对“工业三废”影响的估计系数在1%的显著性水平下显著为负，表明社会服务支出规模的增加对“工业三废”的排放有显著的抑制效应.

社会服务支出中主要包括教育支出、文化体育与传媒支出、科学技术支出、医疗卫生支出和环保支出，其中专项环境保护支出直接作用于环境，改善环境质量;教育支出有利于提高民众受教育程度，提高居民素质，进而自觉自发保护环境;而科学技术支出则有利于技术水平进步和环境保护手段提高，技术水平进步推动产业结构调整进而对环境起到保护作用.经济性服务支出占比（PE）对“工业三废”的估计系数分别在5%，5%和1%显著性水平下为正，“为增长而竞争”的地方政府更倾向于投资可获得更大利润而不是较少污染的领域，高利润的企业通常具有高耗能、高排放的特点，进而“工业三废”随之增加.

5.3 地区差异性分析

我国各区域环境污染程度差异较大，污染较严重的省市多为人口丰富、经济发达地区.本文在“工业三废”的基础上运用critic综合评价方法建立地方环境综合评价指标.并通过该指标对31个省市重新划分区域，分为重度污染区域、中度污染区域以及轻度污染区域，分类结果如表3所示.对3个区域分别建立模型，运用固定效应模型估计结果如表4所示.

从表4的回归结果来看，分权体制下地方财政支出规模在不同污染程度区域的影响存在着显著地差异.首先地方财政支出在3个模型中分别在10%，5%和5%显著性水平下为正，其系数分别为0.685，0.079 2和0.091 0;其次财政分权度的估计系数按照重度、中度、轻度的顺序分别在显著性水平为10%，5%和1%下显著，且均为正值;最后，分权度和财政支出的交叉乘积项的估计系数均在1%的显著性水平下为负，且重度污染区域的系数绝对值最大，即分权度和财政支出的交叉乘积项对“工业三废”排放的抑制作用最强.3个方面均与模型1估计结果一致.

6 结 论

本文基于2000～2015年31个省市面板数据，建立固定效应模型，对分权体制下地方财政支出的环境效应进行研究，主要结论和启示如下：

第一，目前我国地方财政支出规模对“工业三废”排放的直接影响结果并不完全显著，且估计系数为正，这源于长期以来我国不合理的政绩考核制度和粗放型经济发展模式.从这个角度而言地方政府财政支出规模的增加加重了环境负担.然而从财政分权度和财政支出规模交叉乘积项而言，其估计系数均在1%显著性水平下为负，即基于财政分权，地方政府支出规模的增加对“工业三废”排放具有抑制作用，这是财政分权对环境质量的间接影响.当地方财政支出高于临界值时，分权度的增加将减少“工业三废”的排放.因此，为了实现环境保护，不能单纯的增加分权度或者加大地方财政支出，而是需要将两者结合起来考虑.中央政府应改变基于“GDP增长”的政绩考核制度，改变现在基于分权体制而出现的“恶性竞争”，优化分权体制，合理把控地方财政支出规模;

第二，增加社会服务支出占比有利于抑制“工业三废”排放.而经济建设支出则会增加“工业三废”排放.为改善地区环境质量，地方政府应当转变地方财政支出结构，加快产业结构升级.

第三，地方财政支出规模对“工业三废”的影响存在区域差异性.地方财政支出规模和分权度及其交叉乘积项都在高污染区域的影响程度最大，中度污染区域次之，轻度污染区域最小.基于此，应当在不同污染程度区域实行不同的财政分权考核制度和财政支出政策，因地制宜才能更有效地保护环境.

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