论建立监狱教育改造工作成效第三方评估机制

我国《监狱法》第3条规定“监狱对罪犯实行惩罚与改造相结合、教育和劳动相结合的原则，将罪犯改造成为守法公民”。我国改造罪犯的基本手段是管理、教育和劳动，其中教育改造起着十分重要的作用。罪犯经过一定时间的改造能否成为守法公民，是衡量监狱工作成效的重要标准和内容。教育改造工作成效如何，需要建立一整套的考核评价指标。本文对此作一初步的探讨。

一、监狱教育改造工作成效评价的历史回顾

对教育改造工作成效进行评价是我国新时期监狱工作的重要内容。改革开放以来，我国监狱在创办特殊学校、创建现代化文明监狱等不同时期，均对教育改造工作成效考核有具体要求。

（一）创办特殊学校时期

20 世纪80年代初期，中央提出要把劳改、劳教场所办成改造人的特殊学校。1989年12月，司法部印发《劳改场所特殊学校开展上等级活动的实施意见（试行）》，提出特殊学校分成部级特殊学校和省级特殊学校，考核指标分成否决性指标和一般性考核指标。否决性指标一共4 项，其中教育改造2项：其一，顽固犯、危险犯年转化率，部级校达60%以上，省级校达50%以上；统考及格率：政治教育达90%以上，文化技术教育，部级校分别达到85%和70%以上，省级校分别达到80%和65%以上。其二，犯人刑满时，文化、技术获证率平均达到应入学人数的比例，部级校工业单位为80%以上，农业单位为70%以上，省级校工业单位为75%以上，农业单位为65%以上。一般性考核指标为10 项，其中教育改造指标5 项：其一，政治、文化、技术教育入学率应分别达到应入学人数的100%、95%和90%；三课教育总课时，工业单位每年不少于550 课时，农业单位不少于450 课时。其二，建立以干警为主体的师资队伍，政治教师按押犯的1%配备，文化、技术教师配备占押犯的3%以上，其中干警教师不少于二分之一，干警教师中90%以上必须具有高中（中专）以上学历。同时，必须有完善的教学管理制度。其三，犯人刑满时，改好率达95%以上。其四，直接管理犯人的干警，对分管的犯人做到“四知道”，对犯人进行个别谈话教育每人每季不少于1次，对其中的顽危犯谈话教育每月不少于2次；大队、支队领导与顽危犯谈话教育每月分别不少于5 人次和2 人次，谈话教育均需有记录。其五，刑满释放后的3年内没有发生因改造质量差而造成的重大恶性案件。

（二）创建现代化文明监狱时期

在1995年全国司法厅局长会议上，司法部提出了建设现代化文明监狱的目标。1995年9月司法部印发了《关于创建现代化文明监狱的标准和实施意见》，对教育改造工作提出了7 项考核指标，其中“监狱教育、劳动改造质量综合指标”应达到：罪犯服法遵纪率达到90%以上；顽固、危险犯的年转化率达到50%以上；刑期届满时获得文化、职业技术证书的罪犯分别达到应入学人数的70%以上；刑期三年以上的罪犯，刑满时掌握一门实用技术，其中三分之一的罪犯掌握两门以上实用技术；刑满释放人员三年内重新犯罪率，重刑犯监狱低于3%，一般监狱低于6%。

（三）新世纪以来对教育改造工作考核的要求

2003年6月，司法部发布《监狱教育改造工作规定》（司法部第79 号令），对教育改造工作做了具体要求，其中第58条规定“监狱应当根据罪犯在服刑期间的考核情况、奖惩情况、心理测验情况，对其改造效果进行综合评估，具体评价指标、评估方法、另行规定”；第59条规定“监狱应当在罪犯刑满前一个月，将其在监狱服刑改造的评估意见、刑满释放的时间，本人职业技能特长和回归社会后的择业意向，以及对地方做好安置帮教工作的建议，填入《刑满释放人员通知书》，寄送服刑人员原户籍所在地的县级公安机关和司法行政机关”；第60条规定“监狱应当对刑满释放人员回归社会后的情况进行了解，评估教育改造工作的质量和效果，总结推广教育改造工作的成功经验，不断提高监狱教育改造工作的质量”。2007年7月，司法部印发的《教育改造罪犯纲要》对司法部第79 号令进行了细化，提出了教育改造各项业务工作具体的考核标准，并提出“要建立工作责任制，把改造罪犯工作的各项任务分解落实到有关部门和人员，纳入年终目标考核体系，把教育改造质量作为衡量监狱工作成效和考核领导干部任期目标责任制的主要内容。”2008年12月，司法部印发《监狱教育改造罪犯工作目标考评办法》，该办法包括总则、考评标准、考核评价、附则。其中考评标准分为罪犯守法守规率、法制教育合格率、道德教育合格率、文化教育合格率、职业技术教育合格率、心理健康教育普及率、新入监罪犯心理测试率、顽固犯转化率和危险犯的撤销率、出监罪犯评估率、教育改造罪犯工作保障。实行百分制考核，90 分以上为优秀，80-89 分为良好，60-79 分为合格，60 分以下为不合格。

从上述教育改造工作成效考核演变的历史进程来看，考核以定量考核为主，并赋予监狱领导机关对基层监狱的考核权，与监狱的工作绩效甚至监狱领导班子的政绩挂钩，促进了教育改造工作发展。

二、当前监狱教育改造工作成效评估存在的主要问题

（一）不能准确客观地反映教育改造成效

尽管目前教育改造工作目标考核规定得很细、很全面，但是很难客观准确地考核教育改造成效。目前考核均为定量考核，罪犯的守法守规率、法制教育合格率、道德教育合格率以及文化教育合格率等指标可以反映一所监狱的教育改造工作任务完成情况，但这些指标往往是通过监狱职能部门编制试卷，由罪犯考试，最终得出成绩。对罪犯而言，如果成绩考得很好，是否表明其接受教育的效果好；对监狱而言，是否各项指标都达到考核要求教育改造工作就做的好，改造质量就一定高，答案显然是否定的。罪犯的考试成绩或者民警完成的工作量，不能决定教育改造工作的成效。

（二）缺少科学的考核评价指标

监狱教育改造工作成效的考核评价体系，应该包括监狱系统内部的评价体系和社会对监狱教育改造的评价体系两部分。目前监狱系统内部尚没有建立科学的改造质量评估体系①2005年开始，司法部决定在湖南省和江苏省开展罪犯改造质量评估试点，待取得经验后向全国推广，到目前仍然没有全面推开。，仅仅通过教育改造目标考核作为评价一所监狱教育改造工作的好坏。社会对监狱教育改造工作的评价往往只注重罪犯刑满释放后的重新犯罪率。公安机关的调查表明，目前重大特大恶性暴力犯罪、重大盗窃犯罪和团伙犯罪，尤其是黑恶势力犯罪这几类案件多是刑释人员所为，因而监狱教育改造工作效果往往为社会诟病，认为监狱没有尽责尽职。刑释人员重新犯罪的原因很复杂，既有社会管理的原因，也有监狱教育改造效果差的原因。如果把刑释人员重新犯罪全部归结为社会原因，显然也是错误的。因而有必要制定科学的教育改造工作考核评价指标，要在充分调查研究的基础上，建立重新犯罪原因的数学模型，确定监狱在重新犯罪原因上的权重，并将其列为评价监狱教育改造工作成效的考核指标。

（三）缺少社会参与教育改造效果的评价

监狱是国家刑罚执行机关，监狱的经费由国家给予全额保障，用的是纳税人的钱。因此，教育改造的成效如何应该向社会公开，社会公众对监狱的教育改造工作拥有知情权、参与权。尽管目前的狱务公开制度相对完善，但公开的仅限于监狱的执法标准以及工作流程，工作效果还没有向社会公开。监狱对外宣传尽管做了大量的工作，但社会公众往往因为一些个案（如监管安全事故、刑满释放人员制造大要案、民警违法犯罪被判刑等）而否定监狱的教育改造工作。监狱也建立了执法监督员制度，但仅监督监狱执法工作，不过问监狱教育改造成效。监狱机关召开的新闻发布会通报罪犯改好率均在95%以上，但社会公众并不认可。

（四）教育改造成效的考核方法不科学

《监狱教育改造罪犯工作目标考评办法》明确“对监狱教育改造罪犯目标考评，由监狱的上一级管理机关定期组织进行。考评结果作为评判监狱工作成效和考核监狱领导班子、监狱警察业绩的重要依据，定期予以通报”。在具体考评方法上，主要采取由省级监狱管理部门组织有关人员按照年度（或者半年）到基层监狱查看监狱教育改造档案资料、询问民警和罪犯等方法进行。由于一个省份监狱数量较多，考核组成员较少，需要花费的时间较长。受考核组成员业务能力和水平的限制，对基层监狱可能存在的数字造假、材料造假现象很难发现，考核容易流于形式。由于考核结果与民警和领导班子的政绩挂钩，考核组很难做到“严格”。尽管司法部要求每年的考核结果要按照得分（百分制）进行排序，并上报部局备查，但考核结果与领导干部的任用并无实质联系，实践中并没有个别监狱因为教育改造工作指标没有完成监狱领导而被免职或者诫勉谈话。与狱政管理的硬指标（脱逃、狱内发案、自杀等）相比，教育改造考核的指标相对较软。

三、构建监狱教育改造工作成效第三方评估机制的思考

针对当前教育改造成效评价完全是系统内评价、社会参与度不高、评价标准缺少科学性等存在的不足和问题，需要建立由社会第三方机构对监狱教育改造成效进行评价的机制。在这一机制建立过程中需要把握以下几个问题。

（一）提高建立第三方评估机制重要性的认识

建立第三方评估机制在我国政府行政管理中已经有多年的实践，在教育系统、财政系统、审计系统等均建立了第三方评估机制，收到了比较好的效果，得到了社会公众的好评。国务院总理李克强认为“政府既要自觉接受人大、人民政协和社会舆论的监督，也要建立第三方评估的常规机制，推动建立决策、执行、监督既相对分开又相互制约的现代行政运行机制，推进职能转变，打造现代政府”①《国务院督查引入第三方评估，被问能否解决饮水安全问题》，http://www.gov.cn/xinwen/2014-09/01/content_2743388.htm。监狱作为国家的刑罚执行机关，其经费由国家全额保障，其工作质量如何，应该向社会公开，应该由第三方进行评估，而不能自己说了算。在西方国家的监狱管理中，有许多国家引入第三方评价机制，如美国联邦监狱局聘请第三方独立机构对本系统的内部管理和矫正项目进行专业评估。该独立机构根据美国矫正协会的标准和相关的政策法规对监狱局所属每一个监狱的管理及矫正工作进行考核评估。2010年的评估结果是：在全部456 项考评中获评优等或优良级别的比例达78.9%。②宋烈、叶刚等编译：《美国联邦监狱局工作透视》，法律出版社2013年第1 版，第334页。各级监狱机关的领导要提高思想认识，把引入第三方评价机制作为提高监狱管理水平、提高改造质量的重要抓手，改进工作，提高社会公信力。

（二）委托有资质的第三方评估机构开展评估

从目前政府部门组织开展的第三方评价工作实践来看，第三方评价机构大多为政府部门之外的调查研究机构或者智库。2015年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强中国特色新型智库建设的意见》，提出“到2020年，统筹推进党政部门、社科院、党校行政学院、高校、军队、科研院所和企业、社会智库协调发展，形成定位明晰、特色鲜明、规模适度、布局合理的中国特色新型智库体系，重点建设一批具有较大影响力和国际知名度的高端智库，造就一支坚持正确政治方向、德才兼备、富于创新精神的公共政策研究和决策咨询队伍，建立一套治理完善、充满活力、监管有力的智库管理体制和运行机制，充分发挥中国特色新型智库咨政建言、理论创新、舆论引导、社会服务、公共外交等重要功能”。目前能够承担监狱教育改造工作成效评估的第三方机构还很少。监狱教育改造工作与其他工作性质不同，评估工作具有专业性。笔者认为，目前可以组建此类评估机构的部门是省级社会科学院和大专院校的犯罪研究所。从社科院系统来看，大部分社科院有法学研究所、社会学研究所等专业研究机构，拥有一批学术造诣深、专业知识精、评估水平高的专家队伍。同时，大专院校组建的犯罪研究所也具备这样的条件。作为从事教育改造成效评估的第三方评估机构应该具有独立的民事责任、稳定的评估人才队伍、规范的内部管理和良好的社会信誉度。有条件的省份可以率先探索开展教育改造成效第三方评估工作。

（三）建立科学的评估体系和标准

第三方评估机构对监狱教育改造工作成效进行评估，主要是依据监狱法律法规对监狱教育改造工作的经费投入、教育内容、教育方法、教育改造民警队伍建设以及教育改造效果所作的综合性评估。在评估前必须建立科学的、能够反映教育改造成效的评估体系和标准。目前对教育改造成效的评估还是监狱系统内部的考核评估标准，用目前内部的评估标准给第三方评估机构开展评估显然不行，亟待开发新的评估体系和标准。开发工作可以由省级监狱管理部门和第三方评估机构联合开发，或者委托第三方评估机构单独开发，开发出的评估体系和标准要经过评审通过后才能实施。评估体系主要有评估主体（监狱警察、罪犯、罪犯亲属、政府相关部门、企事业单位等）、评估对象（包括教育改造的目标、内容和教育效果等）、评估行为（包括评估模式、评估内容、评估指标、评估标准和评估技术等）、评估结果的运用等。评估标准是对监狱教育改造工作某方面的具体要求，是把抽象的、原则的评估目标具体化。在评估过程中，科学、系统、有序地收集相关信息，从而有效地对教育改造成效进行价值判断。建立教育改造工作成效评估体系和标准需要加强调查研究，不断完善。前期可以采用试行的办法先行试点，待取得经验后再行推开。

（四）确保充足的评估工作经费

教育改造工作成效第三方评估是一个全新的工作，需要一定的经费保障。特别是前期开发评估体系和标准需要投入一定的经费投入。如果是监狱管理部门和第三方评价机构联合开发，需要采取签订合同的方式进行，并明确费用的承担方式。如果是委托第三方开发，开发费用达到一定数额的，需要通过招投标的方式进行。在具体开展评估的工作中，可以将第三方评估项目纳入政府采购项目。目前监狱财务管理尚没有此项预算，在试点阶段，可以申请专项经费列支，全面推开后，应纳入年度财务预算，确保第三方评估工作顺利进行。

（五）重视评估结果的运用

由第三方评估机构对监狱教育改造工作成效进行评估，目的是科学评估教育改造质量，为监狱管理和社会管理提供参考。由于第三方评估能科学客观地评价教育改造成效，监狱机关要高度重视评估结果的运用。评估结果一般分为优秀、好、较好、差四个等次，并对教育改造工作中存在的问题提出建议措施。第三方评估结果应该向社会公开。对评为“优秀”和“好”等次的，监狱机关可以主动对外开展宣传工作，对监狱的主分管领导给予表彰或者奖励；对评估为“差”等次的，要认真落实整改措施，并将整改情况向上一级监狱管理机关报告。第三方评估机制建立以后，在全国范围内，部监狱管理局每年可以组织100 所左右（每省3-4 所）的监狱开展评估，评估报告以“蓝皮书”的形式正式出版，供监狱系统各级领导参考，并接受社会监督。