论我国治安志愿服务存在的问题与治理对策

陈益佳

（中国人民公安大学，北京 100038）

据2017年7月首都综治办的统计，北京市实名注册的治安志愿者人数高达85万。[1]截至2017年底，实名在册的“朝阳群众”已达14万余人，月均向朝阳警方提供线索近2万条。[2]充分发挥群众参与治安志愿服务的价值，并使治安志愿者成为维护社会治安的重要力量，不仅需要治安志愿者严格自律，同时，需要政府相关部门的有效管理以及治安志愿组织多方面加强合作配合，从而使得治安志愿者更积极更有效地参与治安治理，治安志愿服务更加有序健康发展，共同维护社会安全稳定，构建和谐社会。

一、我国治安志愿服务及治安志愿者的概念界定

随着群众法治意识的不断增强，越来越多的人加入到志愿者队伍中。在城市的每个角落，几乎到处都能看到志愿者的身影，比如，大型活动的安保志愿者、消防检查志愿者等。群众参与社会治安治理成为构建社会主义和谐社会的重要组成部分。与普通的志愿者相比，治安志愿者渴望参与社会治安治理，热心参与维护治安秩序的活动，并为构建和谐的社会治安环境积极献言献策。党的十九大报告指出，要打造共建共治共享的社会治理格局，加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。治安志愿服务是群众参与社会治安治理，维护社会秩序最直接便捷的途径。

在我国，治安志愿者与治安志愿服务尚无法律上的界定。2002年初，公安部、团中央发布了《关于在全国实施“维护社会治安志愿者筑城行动”的方案》的通知，要求招募维护社会治安志愿者，发展志愿服务事业。但是，该通知没有对治安志愿者和治安支援服务明确界定。2009年江苏省宿迁市施行的《宿迁市治安志愿者积分考核奖励管理办法》中指出治安志愿服务具有志愿性和公益性，并且对治安志愿者做出了明确定义，即为志愿贡献个人的时间和精力，为维护社会治安而向公安机关和社会公众提供服务的公民。治安志愿者包括红袖标义务巡防人员、群防群治志愿者、小区（单位）保卫人员、出租车治安志愿者等为社会治安作出贡献的公民。2017年6月7日，由国务院通过的《志愿服务条例》明确规定了志愿服务与志愿者的定义，其中志愿服务是指志愿者、志愿服务组织和其他组织自愿、无偿向社会或者他人提供的公益服务。

国内学者对治安志愿服务的主体——治安志愿者的概念研究较多，大多从治安志愿者与普通志愿者从事的工作内容不同来进行，如浙江警察学院邱煜教授将治安志愿者定义为自愿贡献个人的时间和精力，不谋求任何物质、金钱及相关利益回报的前提下，用业余时间投入维护社会治安秩序活动的社会成员；学者程亮从其承担的志愿服务的内容和风险角度区分普通志愿者与治安志愿者；[3]学者左袖阳从治安志愿者与国家的关系进行区分，指出大多数情况下治安志愿者与国家不是合同法律关系而是行政指导关系。[4]治安志愿服务内容有着不同于其他志愿服务的特殊性，主要内容包括维护社会治安秩序，参与社会治安治理的活动等。根据《志愿服务条例》的规定与相关学者的研究，笔者在此将治安志愿者定义为：为维护社会治安，志愿贡献个人的时间和精力向公安机关和社会公众提供服务的公民。同时将治安志愿服务定义为：由治安志愿者、治安志愿服务组织和其他组织自愿、无偿向社会或者他人提供的公益服务。

二、我国治安志愿服务发展存在的问题

治安志愿服务密切了公安机关与人民群众的联系，促进了和谐的警民关系，在一定程度上还缓解了公安机关警力不足的现状。要使参与行为有效且发挥作用，公民参与就必须是在法律保障之下的理性行为，必须是有序行为。[5]但受多种因素的影响，治安志愿服务存在着不少问题，限制了其有序发展，长此以往必将给治安志愿服务发展带来不利影响。

（一）志愿公益行为被“商业化”

我国治安志愿者采用志愿时间时长累计的方法，没有实质性的报酬，但这一无偿行为却可能被有偿利用。比如，在首都治安志愿者网站，可以选择的志愿服务有明显分类，包括治安巡逻、矛盾化解、法制宣传等，有十九大期间地铁志愿者招募和2017年“十一”执勤等维护社会治安的志愿项目，但也出现某些打着志愿者招募名号，实际上是为了“免费或者低价劳动力”的工作。例如，戏剧《我，XXXX》北京站制作志愿者招募（目前已经招募结束），涉及的工作内容则是表演时字幕和音效的播放以及演出前后的相关准备工作及收尾工作，服务对象为青少年、儿童、孤寡老人。据笔者在某票务网站搜索到，此戏剧表演分别是在售100元～880元不同档次票价的商业演出活动，并非志愿行为、公益活动。又如治安志愿者网站上显示的志愿项目，中国电影博物馆招募一名检票员志愿者负责检票、发票、巡展等工作，[6]这本是有偿的工作内容却披上了志愿服务的外衣。诸如此类利用志愿项目招募志愿者，消费志愿者的无偿或者低价服务的行为，不仅与治安志愿服务毫无关联，同时更是一种利用志愿者热情、消费志愿者爱心的行为，有规避《劳动法》，侵犯公民劳动权益之嫌，是一种消费志愿服务，为其带来负面影响的行为。

（二）治安志愿行为缺乏法律依据

公安机关属于国家权力机器，是人民民主专政的重要工具。《中华人民共和国人民警察法》第六条明确规定，公安机关具有预防、制止和侦查违法犯罪活动，维护社会治安秩序，制止危害社会治安秩序的行为等职责。法律赋予了公安机关明确的专属权力，却没有赋予治安志愿者此种权力。然而，治安志愿者参与治安志愿服务的行为，如调解纠纷、义务巡防等，在某种程度上却行使着公安机关维护治安的职能。治安志愿者的行为可能不被理解也无法使人信服，同时对赋予其有限的治安权利缺乏约束管理，当发生了超越个人的职责和权力范围而侵犯他人隐私权等权力的行为时，又或者在治安志愿者无法衡量某行为是否为违法行为时，无法及时对违法犯罪分子进行及时控制。

（三）志愿者个体素质参差不齐

目前，有意参与治安志愿服务的群众可以通过多种方式成为治安志愿者，如通过志愿者网站注册、邮件、书信、电话等，通过志愿活动招募及协调，承担一定的任务包括提供违法行为线索，甚至巡逻、街头协防等公安工作，直接参与到社会治安综合治理工作之中。然而，实际情况中，由于治安志愿者个人素质良莠不齐，缺乏对专门法律法规的掌握与了解以及必要的安全防护意识等，治安志愿服务本可以减轻公安机关的负担，现实中却需要公安机关动用人力物力对其进行相关法律知识、安全意识和法律程序的培训与管理，未免本末倒置，增加公安机关工作负担，同时也不利于治安志愿服务的长效发展。

（四）治安志愿工作缺乏长效吸引的激励机制

我国志愿服务多采用志愿时间累计的方式，公益自愿是主要特征。治安志愿服务相比普通志愿服务要求更高、标准更严，更加具有挑战性和危险性。长远来看，两者采取同样的方法不利于群众保持参与的热情和积极性。[7]各地关于治安志愿服务的相关法律与政策中，缺乏长效吸引志愿者参与志愿活动的激励机制，在治安志愿者进行志愿服务的过程中，因志愿行为而产生的后果，尤其是意外伤害方面，缺少明确的支持和保护，长此以往，必然会挫伤志愿者参与治安志愿服务的积极性，最终影响治安志愿服务的长效发展。

（五）治安志愿者的权益保障欠缺

与公安机关的专职警察不同，治安志愿者大多是在工作之外的空余时间进行治安志愿服务。比如，2015年4月19日，珠海市香洲区借鉴英国志愿警察模式成立的“志愿警察大队”，这支队伍由来自各行各业的普通市民组成，他们穿上警方颁发的警服同时配发警衔，参与香洲公安巡逻安保、值班备勤、审讯抓捕、接出警、业务培训等工作，从事举报违法犯罪线索、参与调解巡防等专业的警务活动，但其本身并非真正意义上的警察。[8]与这支志愿警察队伍明显不同的是，英国志愿警察是在法律有明显授权的情形下进行的专业警务活动，而我国治安志愿者，在进行志愿警务活动过程中，由于欠缺必要的法律保障，不排除被违法分子、受处罚人员报复的可能，人身财产安全受到威胁甚至遭遇伤亡，这未免对治安志愿者增加了心理压力和人身安全的威胁。

三、影响治安志愿服务有序发展的原因探析

公民参与治安治理实际上就是对自身权利的运用。公民对权利意识的重视程度越高说明公民自身素质越高。但无序地参与仍在一些地方或某个时候发生，虽然是局部的，但影响是非常恶劣的，[9]这些局部现象看似不经意的小问题，但实际是对治安志愿服务的一种潜在的消耗，只有深入分析其中的原因，才能构建良好的社会治安志愿服务环境。

（一）治安志愿服务相关法律、规定不完善

社会的发展间接培养了公民的参与需求和参与热情，但对治安志愿服务工作来说，治安志愿者的参与似乎缺乏合法通畅的形式。学者贾飞曾指出治安志愿服务成本低效益高，以社会需求为主，自主性强，从群众中产生，接近群众，易于被群众接受等，[10]治安志愿服务的有序健康发展无疑为社会与公民急切需要与倡导。治安志愿服务与普通的志愿服务是个性与共性、特殊性与普遍性的关系，《志愿服务条例》对相关内容的明确规定有助于治安志愿服务的发展，但是治安志愿者直接参与到治安管理活动中，考虑到治安志愿工作的特殊性，治安志愿工作不能完全按照《志愿服务条例》的规定进行。欠缺法律的保障不管对志愿者自身还是其他公民的保护都存在着潜在的问题。

（二）我国公民志愿文化意识薄弱

不同于欧美国家成熟的志愿服务意识与完善的志愿服务体系，我国公民的志愿文化意识较薄弱，还有极大的提升空间。在特别注重诚信及信誉度的西方国家，如美国，政府鼓励公民从小就参与志愿服务，其完善丰富的志愿文化不仅与日常生活的培养相关，同时热心参与志愿活动对工作、学业等方面都带来极大的益处。

（三）治安志愿组织建设与服务机制不完善

志愿者组织要向社会提供优质高效的志愿服务，须首先将自身建设成一个强有力并富有效率和活力的组织。[11]高度发达的网络时代，人们通过网络获取消息的程度更加明显，作为治安志愿者的官方网站，例如首都治安志愿者网站，代表着官方声音与权威力量，未经严格筛选和审核的治安志愿活动，一旦在网站公布，提供志愿活动链接，这对想要参与活动的治安志愿者发挥着几乎毫无怀疑的信服力。官方网站管理应该有更加严格的筛选制度，组织规定的各项章程也需要细化，要具有可操作性。在中国，很多以个人的身份参与志愿活动的志愿者并不属于某个志愿组织，他们参与志愿服务活动纯粹是处于个人对社会责任和对弱者关怀的道义行为。[12]我国治安志愿服务的内容无专门规定且没有形成完整机制，如欠缺奖惩的规定，即不仅要有奖励，对不按要求进行志愿工作的治安志愿者同样需要惩罚措施的完善。组织吸引力与管理力相对较弱的情况下，志愿组织的作用不能完全地得到发挥，长此以往，志愿组织对于志愿者的吸引力将会越来越弱，不利于志愿服务的发展。

（四）治安志愿者的资质要求低

在我国，公民申请成为治安志愿者的要求很低。以首都治安志愿者网注册志愿者为例，申请者只需通过网站注册，填写身份证号码、电话号码及一些实名认证等基本信息待系统审核通过即可。志愿者通过审核后即可申请参与志愿活动，但由于其自身教育程度，社会价值观念等差异以及发散式的个体行为，治安志愿者参与治安管理的方式也可能是多样的，个体视角的局限性决定了其参与效果的差异性，并且在参与志愿活动之前，治安志愿者普遍缺乏统一相关知识的培训与有针对性的课程学习。如果考虑到每个人个体视角的差异，适当对治安志愿者进行专门培训，不仅会强化志愿者服务的效果且有助于提升志愿者继续进行志愿服务的信心，减少已有志愿者的流失。但是，很多志愿者组织要么忽视对志愿者的培训，要么由于资金缺乏、工作繁重、人力不足等原因，不能提供进行训练的机会。[13]

四、完善治安志愿服务的治理对策

以治安志愿服务发展中存在的问题为出发点，探究促进其健康长远发展的途径。治安志愿服务需要通过法治化、组织化、专业化以及健全的服务激励机制以及充分发挥社会资源等途径，才能使更多的群众更加有序地参与到治安志愿服务中，使我国治安志愿服务的发展更加完善。

（一）治安志愿服务发展的法治化

首先，明确治安志愿服务的法律界限。治安志愿服务法律体系的完善不仅鼓励治安志愿者依法进行志愿活动，及时制止其超越法律权限的行为，也能充分保障治安志愿者的切实权益。对此，公安机关可以根据所在辖区的经济水平、现实治安状况等因素，制作相关治安志愿者管理规定或者办法，明确志愿工作的奖惩要求，积极鼓励治安志愿者与公安机关进行互动。其次，明确监管责任。《志愿服务条例》中明确规定由县级以上民政部门负责志愿服务行政管理工作，由工商、民政等部门引导并进行严格监管。治安志愿服务的有序发展要求赋予治安志愿者一定的权力，主管部门依据《志愿服务条例》，针对治安志愿工作的危险性、独特性等特征，制定法律权力相适应的可行的志愿行为规范。例如：给予参加义务巡防的治安志愿者以红袖章、小红帽，一旦戴上这些象征性的标志就意味着其治安志愿者的身份，同时也要求他们不仅需要注意自身言行也要担任一定的职责。这需要责任部门利用法律法规或者政策规定保障其行为充分自主性，同时对其行为进行严格的监管，以防其突破法律界限、触碰法律底线。

（二）治安志愿服务发展的组织化

党的十九大报告指出，要打造共建共享的社会治理格局，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。在我国，治安志愿者个体参与居多，素质良莠不齐的主要原因是缺乏足够的正式的治安志愿组织。将个体的志愿者纳入组织，通过加强和完善组织建设，尤其是通过完善的组织章程来明确志愿者参与志愿活动的前提、行为标准与步骤，使得治安志愿者的技能培训、素质教育等更加有针对性，使得治安志愿组织提供的志愿服务更加标准化与规范化，同时也能培养组织的自治性，提升组织的自我管理能力，高度发展组织的凝聚力和向心力，吸引更多志愿者的积极参与。

（三）治安志愿服务的专业化

创造合理的志愿服务项目是鼓励和促进治安志愿服务专业化的有效途径。《志愿服务条例》第三十条指出，各级人民政府及其有关部门可以依法通过购买服务等方式，支持志愿服务运营管理。公安机关为了减轻工作压力，可以将公安机关非执法活动，由治安志愿者分担，减轻工作压力，参照此条例分解任务、设立志愿项目，将志愿服务纳入社会竞争机制促进志愿组织的有序发展，更能促使志愿组织或者志愿团体加强对服务能力、人员素质等各方面培训，强化治安志愿者自身能力素质的培养与责任意识的提高。另外，还可将通过项目购买的合作所得资金用于治安志愿服务的相关培训与完善发展上，形成志愿服务发展的良性循环。

（四）健全治安志愿服务激励机制

为了保持群众长效参与的积极性，鼓励和弘扬志愿精神，治安志愿服务需要健全其激励机制，如完善社会记忆机制或社会表彰机制等。例如，江苏省宿迁市2009年实施的《治安志愿者积分考核奖励管理办法》，在缓解宿迁市警力不足现状的同时激发了人民群众参与治安志愿服务的热情。通过动态性、过程性的考核，针对治安志愿者查证属实的协助行为，公安机关为其进行档次不等、分数不同的加分，并实行分数的累积管理；对保护国家、集体和他人生命财产等见义勇为行动的，公安机关替其申报见义勇为奖励。《志愿服务条例》也彰显了对激励措施的重视，如"享受税收优惠、纳入公务员考察内容、公共服务时给予适当优待、进行奖励表彰、媒体积极开展宣传活动"等促进措施。

对治安志愿者的激励措施可参考《志愿服务条例》和已有的管理办法进行设定与完善。随着社会发展与人们生活水平不断提高，建议更加突出精神层面的奖励，对优秀治安志愿者的工作进行表彰，不仅符合治安志愿者无偿志愿的初衷，在给予志愿者巨大的精神支持的同时还传递给社会先进榜样的力量。另外，在我国不断普及实名制、建立社会诚信体系的过程中，将志愿服务时间与个人信用指数相结合，从各方面完善治安志愿者激励机制，有助于更多群众参与到治安志愿服务中。

（五）充分挖掘与治安志愿服务相关的社会资源

治安志愿组织要做好志愿者与群众交流经验与心得的桥梁，以促使更多的社会资源包括人、物、财等投入到治安志愿服务中。人民群众是最丰富的人力资源，治安志愿组织要注意挖掘社会资源，盘活已有的志愿组织资源，培育公民公益精神，鼓励更多社会力量的主动参与。政府要有计划地鼓励志愿服务，以良好的制度化建设，有效整合服务资源，更好地展现志愿服务的精神，更多地得到广大社会的认可。[14]治安志愿者来源于群众，治安志愿服务扎根于群众。政府部门应该注意对治安志愿服务舆论的正面引导，利用优秀治安志愿者的事例与经验进行宣传。积极探索与创新治安志愿者管理与招募的方法，以吸引更多有意愿、有专业技能的公民加入到治安志愿者的队伍。如昆明市呈贡警方与昆明医科大学以设立专项资金，将志愿知识考核计入学分等方式，建立大学生治安志愿者队伍，为治安志愿者队伍注入新生力量。[15]

在共享共建的格局中，群众的力量显得愈发明显与重要。治安志愿者在治安志愿服务中以秩序维护者的视角参与相关治安管理等工作，在转换角色的同时想必也有心态上的转变，使其感受着治安管理工作不一样的心路历程。完善我国治安志愿服务，不仅有利于加深群众对治安管理的了解，融洽警民关系，使得群众支持公安机关相关工作的开展，也有利于提升治安志愿者的内心满足感和参与治安管理的荣誉感，在某种程度上激励他们积极参与到政治生活中，为构建和谐的社会环境添砖加瓦。

[1]黄洁.北京实名注册治安志愿者超85万[N].法制日报，2017-07-13.

[2]王天淇.14万“朝阳群众”协助警方保平安[N].北京日报，2018-01-30.

[3]程亮.我国治安志愿者制度的立法研究[J].辽宁公安司法管理干部学院学报，2015，（1）.

[4]左袖阳.治安志愿者法律关系模式研究[J].中国人民公安大学学报（社会科学版），2009，（3）.

[5][9]许玉镇.公民参与政府治理的法治保障[M].北京：社会科学文献出版，2015.

[6]中国电影博物馆招募中[EB/OL].http：//zyz.sdzz.org/app/opp/view.phpid=1271410.

[7][10]贾飞.志愿者作为社会治安防控主体的可行性分析[J].辽宁警专学报，2012，（5）.

[8]珠海香洲志愿警察一周岁了[EB/OL].http：//www.gdga.gov.cn/jwzx/gdjx/zhsj/201604/t20160429_763845.html.

[11][13]徐柳.我国志愿者组织发展的现状、问题与对策[J].学术研究，2008，（5）.

[12]孙鲁毅.公众参与志愿服务提升路径，基于”三圈理论”的分析[J].广西民族大学学报（哲学社会科学版），2016，（5）.

[14]田玉荣、杨荣.非政府组织与社区发展[M].北京：社会科学文献出版社，2008.

[15]杨之辉.昆明呈贡警方高校共建治安志愿者队伍，首支“大学治安志愿者”队伍今日成立[EB/OL].云南网，2016-10-25.