增量配电改革：矛盾与问题交织

● 中国电力企业联合会 刘 亮

在改革开放的大时代里，没有哪个行业的境遇会像电力行业这样百般纠结。

20世纪80年代初，国家为缓解电力短缺，每度电征收“两分钱”建设基金，以增加电力建设投入。1985年，开始实行多家办电，准许外商投资电力项目，打破了独家办电的垄断局面。

40年来，以改革促发展，我国电力工业砥砺前行，已从相对落后的电力生产国跨越式发展成为世界电力工业强国，无论是发电装机、发电量、电网电压等级、电网运行安全技术水平、供电可靠性等方面均位居世界前列，为国民经济高速发展提供了坚强可靠的能源动力保障。

与此同时，虽然历经多轮电力改革，我国传统垂直垄断一体化的计划管理体制被打破，但现代新型的市场化管理体制并没有完全建立，由此衍生出一系列的矛盾和问题。工商业高电价、煤电全行业亏损、西南弃水、三北弃风弃光、从大缺电到产能过剩，诸如此类质疑直指电力发展，“电网垄断”“电改失败”“煤电致霾”等论调甚至成了某个时期的主导舆论。

发展中不断产生新的矛盾，在矛盾的解决中推动新的发展，本是事物发展的客观规律，电力发展亦应如此！

从这个维度来考量正在推进的增量配电改革，深入分析增量配电改革的动力和阻力，及时总结成功经验，直面改革新生问题，不断纠偏改革航向，这才是推进增量配电改革正确的方法论。

1 增量配电改革激发多重效应

有序向社会资本开放配售电业务，启动增量配电业务改革试点，被称为新电改的最大亮点。

2016年11 月，国家发改委、国家能源局制定了《有序放开配电网业务管理办法》，并公布了105家第一批国家增量配电业务改革试点项目名单，增量配电业务改革正式启动。

随后，国家发改委、国家能源局制定了相关具体办法，《关于非电网企业存量配电项目电力业务许可有关问题的复函》《关于制定地方电网和增量配电网配电价格的指导意见》《增量配电业务区域划分实施办法 （试行）》——“三个办法”先后出台。

自此，电网企业独家经营配电业务的局面随着多元投资主体的进入，终成历史。增量配电业务的窗口被打开，暂且不论实现地级以上城市全覆盖需要多长时间，也不管增量配电市场体量在整个电力市场中是否举足轻重，但其不可逆转的趋势在我国电力市场化体制建设中具有标志性意义。

打破垄断，引入竞争，继在发电侧、售电侧之后，在配电侧也终于落地。截至2018年7月底，国家发改委、国家能源局共批复了320个增量配电业务改革试点，国网运营区域里已有67个试点项目确定业主单位，其中电网企业参与项目运营的有38个。

根据改革试点项目的实施反馈经验,增量配电改革首先促使地方政府主动作为，积极主导电力规划与发展。过去，地方电力发展规划虽然法定授权是地方政府相关职能部门，但在具体的实施过程中，专业人才队伍、成果评审以及建设运营往往都是由电网企业来承担，造成了地方政府缺位的事实。在增量配电改革试点中，各工业园区（经济开发区）管委会通过公开招投标的方式组织制定配电网规划。当然，我们不能否定之前电网制定的规划，更不能仓促下结论认定地方政府组织制定的电网规划就一定优于电网公司制定的规划。但是，之前地方政府对电力规划与发展实施缺少监管的局面必将得到改观。

其次，通过招标等市场化机制公开、公平、公正优选增量配电项目业主，并鼓励电网企业与社会资本通过股权合作等方式成立产权多元化公司经营配电网。这给社会资本进入配网经营领域提供了制度性保障，不仅拓宽了配电网的投资渠道，更重要的是随着多元投资主体的进入，配电网运营信息透明度提高，同时又给配电网运营的经营水平和服务水平提供了多元参照体系，有利于配电网运营企业之间进行同业对标，也便于政府行业主管部门进行考核和监管。

再者，增量配电业务改革充分体现了中央政府“放管服”的改革思路，将增量配网的管理授权于地方政府，促使电力发展与地方经济发展将更紧密地融为一体。一年多的改革实践也证明，在地方政府的主导和积极推动下，电与水、气、热等其他公用事业之间的横向融合发展速度加快，也加快了与通信、交通运输等其他基础设施建设的协同发展，提高了电力运行的效率，并且进一步放大了电力服务民生和经济发展的效应。增量配电业务多是工业负荷集中的区域，是未来电力市场的主要增长点，这并不对电网企业原有经营格局构成冲击，反而会激励电网企业进一步优化经营机制，以更好地参与增量配电业务改革。

2018 年3月8日，全国政协委员、国家电网公司董事长舒印彪在全国两会期间提出：2018年，国家电网将有大的混改举措，将和民营企业以及当地国资进行大量的地方电网建设。表明了电网企业参与增量配电改革的积极态度,正面回应了电网企业抵制增量配电改革的议论。

积极推进增量配电改革,是实现政府、社会、企业和用户各方共赢的有效途径。抓好增量配电改革试点项目建设，是释放电改红利、惠及民生的改革举措。

2 矛盾与问题交织，导致改革试点推进受阻

2018 年国家能源工作会议把增量配电业务改革作为推进电力改革的重点任务。国家第三批增量配电业务改革试点项目已批复，改革试点范围不断扩大，成为新电改中一道亮丽的风景。

此前，国家发改委在2017年底组织召开了电力体制改革专题会议，提出增量配电业务改革试点项目要实现全国地级以上城市全覆盖，每个地级市至少要有一个试点，条件较好的地方可以多一些试点。

增量配电业务改革试点项目进展如何？笔者3月初专程赴郑州航空港兴港电力有限公司调研，兴港电力有限公司常务副总经理贾豫全面深入地介绍了郑州航空港增量配电改革试点项目进展的现状与问题。

兴港电力公司成立了1周年，正在推进一批输变电线路建设，前期已投入近6亿元，2018年总投资体量将达到15.16亿元。在特许经营区域里，因存量资产处置问题与电网公司一直没有协商出结果，也多次向所属区域的能源管理部门反映和报送材料，得到的答复是要求双方先行协商并达成一致后再报送材料。如果不及时扫清这个障碍，就没法获得电力业务许可证，该公司许多工作目前处于停滞状态。

据了解，陕西某增量配电改革试点业务项目也处于停摆状态，遭遇类似情况的还不止一两家。国内首个增量配电网领域混合所有制供电企业——深圳前海蛇口自贸区供电有限公司虽然早在2016年7月11日获得了南方能源监管局核发的供电业务许可证，但目前该公司运营主要是承接原前海蛇口供电公司的业务。其他几家股东也还没有真正进驻新公司，新增配电网设施建设也还没有开展。

实事求是地讲，如果把增量配电业务改革称作一场裸奔式行动，是不客观的。从中发9号文开始，国家密集制定并发布了一系列规则和办法，包括顶层设计、管理制度以及具体办法在内，已基本形成较为完整的体系，决心和力度是空前的。

国家发改委、国家能源局在2018年3月13日发布了《增量配电业务区域划分实施办法（试行）》，进一步明确了征求意见稿中提出的通过“入股、出售、产权置换、租赁”等方式将原有的存量资产转让给试点项目业主单位。参照配电区域划分申请，对于存量资产的处置也应通过地方相关主管部门裁定。办法进一步明确了监管部门并规定了办理时限，但是对于处置结果的落实与执行却没有作进一步细化。这也是项目业主单位的顾虑，即使能源主管部门作出了决定，怎么才能执行到位仍是一个问题。比如，以出售的方式转让原有存量资产，用什么方式给存量资产估价就是一个急需明确的问题。此前，业内资深专家展曙光认为新办法的 “救济途径不明”，“无救济即无权利”。如果当事人对资产处置不满意乃至对处置结果不服，应该通过什么途径救济呢？当然，从理论上说，应该可以选择行政复议、行政诉讼，那么，如果选择行政复议，受理机关又是谁呢？这些问题都需要深入探讨。

当前影响增量配电业务改革进展的主要因素还有配电价格机制问题。目前已经发布的配电价格指导意见虽然有许多积极的方面，但是在增量配电价格上仍有欠缺，一是如果按现有价格政策执行，增量配电部分是没有价格空间的，因为现有的输配电价并没有剔除交叉补贴部分；二是结算方法不具备实际操作性，其中分类结算法实行起来太复杂；如果按综合结算法结算，对试点区域内有居民用户或者其他公益性用户的，“卖一度电赔一度电”，这对配电网企业来说不公平。此外，公共电网公平开放的问题，不仅仅局限于规则如何制定，还涉及到电网的安全稳定运行。

3 协同推进增量配电市场、监管体系和监管能力建设

对于电力体制改革的目标，业内有着不同的观点。有人认为，改革的主要目标是促进电力工业发展，这种观点实际上主张改革要稳妥进行。有人认为，改革的主要目标是建立统一、开放、竞争、有序的电力市场，让市场在资源配置中起决定性作用，这种观点实际上认为市场才是配置资源最高效的手段。还有人认为，改革的主要目标是不断提高电力系统能效和提高电力服务能力，这种观点并不排斥市场之外有效配置资源的其他手段。

笔者认为，上述3种观点没有谁对谁错。电力体制改革的目标有阶段性，在不同时期，在电力发展不同的历史阶段，改革目标有所侧重。上世纪80年代，我国电力工业处于相对落后阶段，因电力紧缺而形成的电力供需矛盾是当时电力发展的最主要矛盾，推进电力改革的主要目标就是促进电力工业快速发展。当前，我国电力发展规模和电网技术装备等处于世界领先水平，电力正从高速发展向高质量发展转型，进一步提高电力系统能效和电力服务能力已是现阶段的主要目标。

中发9号文提出有序向社会资本开放配售电业务，《有序放开配网业务管理办法》正式启动增量配电业务试点改革，鼓励社会资本投资、建设、运营增量配电网，引入竞争，打破垄断，最终目标应该是不断提高配电服务能力和提升电力系统能效，这也是开展增量配电业务改革的初心。

在推进增量配电改革过程中，各方都在不自觉地偏离改革的初心。作为增量配电改革顶层设计者急于配电市场化运行机制建设，但在制定相关政策和办法的过程中，没有广泛听取和吸收一线的声音与建议，以理论代替实践，导致规则在实践中不能落地。作为增量配电改革具体组织者的地方政府，急于加快地方经济发展,把降低电价作为改革的主要目标，重项目推进，轻电力产业链的统筹发展。而作为增量配电改革参与者的各市场主体，急于在配电市场中获取经营效益，而不是着力于企业运营能力和服务能力的提升。

由于各自推进增量配电改革的目标不统一，导致了各方工作重点不协同。电力行政主管部门重政策制定,轻政策评估与执行；各市场主体重盈利模式设计，轻自身能力建设；鼓励社会资本进入配电市场，积极发展混合所有制，只是经营主体资本构成的一种方式，并非配电市场化改革的标志。配电市场化应该促进市场主体核心竞争力的提升，而非单纯地市场主体资本构成多元化；评估改革成效的标准不应只是降低用电成本，而应是资源配置效率的更加高效，市场监管效率的更加高效，电力运行效率的更加高效。

新电改3年来，我们在“三放开、一独立”上做了大量的工作，以放开新增配售电市场和公益性调节性以外的发电计划为重点，以国家、省级电力交易中心的组建完成和省级输配电价核定的完成为标志，我国电力市场体系基本框架初步形成，目的在于充分发挥市场在配置电力资源中的决定性作用，进而促进电力系统能效的提高。可是，电力运行能效的提高并不等同于电力服务能力的提升。而促进电力服务能力的提升，进一步延伸到电力发展质量的提升，最有效的手段是强化政府监管。新电改3年来，电力市场建设突飞猛进，但是对电力市场的监管并没有同步跟进。

笔者在调研中，听到最多的抱怨是对改革中遇到的问题和争议诉求无门。增量配电业务改革实质就是监管者与被监管者的博弈和行业监管格局重构的过程。我们不能只聚焦于增量配电业务技术层面的问题，诸如供电区域划分、价格核定、存量资产处理等等。技术问题掩盖了背后的行业管理如监管体系建设问题，也就涉及不到产权关系和电网产业组织结构，更谈不上从体制上推动改革。而是要站在行业治理的高度，在根源问题上作出方向性选择，增量配电业务改革技术层面问题处理得再好，也是缘木求鱼。

当前，增量配电改革试点过程中产生的各种问题和矛盾，归根到底是增量配电市场监管体系的不健全和市场监管能力的不足。在增量配电业务改革中“强化政府监管”，必须协同推进增量配电市场监管体系和监管能力建设。既要进一步明确国家能源主管部门和地方能源主管部门的职责划分，进一步明晰二者之间的工作界面，也要进一步创新监管方式方法，建立健全激励性监管新体系和信息化监管新平台，还要着力加强监管队伍自身能力建设，及时补充专业监管人才，不断提升专业监管素质。

增量配电业务改革是一项全新的事物，没有国际先例可循，需要我们在实践中不断纠偏和完善。随着增量配电改革的进一步深入，势必会出现新的矛盾和问题，甚至还会遇到一时难以克服的困难，但是只要我们不忘初心，通过实践逐步形成更多的共识，一定能实现改革的愿景。