政府购买服务与社会组织发展

文　徐家良

政府购买公共服务的价值

政府购买服务的价值体系反映出从“管理”到“治理”的概念改变，以前是国家管理、政府管理、社会管理，现在是国家治理、政府治理和社会治理。另一个变化是从单中心到多中心：原来是政府单一中心，政府拥有无限权力；现在则是政府、社会和企业三个中心，政府职能被分解。在服务供给方式上也是有所区别，原来是政府全部主导，现在则是政府部分主导，多方合作共享。传统的企业和社会组织在政府职能的管辖下，具有很强的依附性，但现在有了很大改变。1978年12月我国实行改革开放政策，政府、企业以及社会组织的职能开始有了重叠的部分，这实际上就是共享。三者在解决社会问题上共同发挥作用，而各自所占的比重则根据具体问题各有不同。

2011年我在《广州日报》发了一篇文章，主要探讨政府职能转变和社会组织之间的关系。传统的看法是，政府的职能是不能转让的，不能让社会组织来承担本应由政府行使的职能。在计划经济的背景下，政府把控了所有的职能，而当计划经济向市场经济过渡，就要将部分职能还给社会，与社会分享。

政府购买公共服务的特点及问题

当前政府向社会组织购买服务的特点体现在以下五点。

第一是从地方到中央。上海从1995年就开始推行政府购买公共服务，广东和北京在相继开展政府购买服务活动。

第二个特点就是从预算外到预算内。起初是通过福利彩票公益金来购买；后来各地将每年用多少金额去购买公共服务列入政府预算；现在财政部也每年向民政部购买社会组织服务。

第三个特点是存量和增量结合。起初是增量，逐渐发展到存量，当然，现有也有增量与存量混合进行的。

第四个特点是法律法规的完善。如1999年《中华人民共和国合同法》，1995年制定、2014修正的《中华人民共和国预算法》，2002年《中华人民共和国政府采购法》，2007年国务院办公厅出台《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》首次在国务院文件中出现政府向社会组织购买服务的提法，2010年财政部《政府采购代理机构资格认定办法》，2012年1月民政部和财政部发布《关于政府购买社会工作服务的指导意见》，2013年9月国务院办公厅发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，2013年12月财政部《关于做好政府购买服务工作有关问题的通知》，2014年11月财政部《关于支持和规范社会组织承接政府购买服务》的通知，2014年《政府采购法实施办法》，2014年12月财政部、民政部《政府购买服务管理办法（暂行）》，2016年12月财政部、民政部《关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》，2017年9月文化部《2017年度文化部政府购买服务指导性目录》等。

第五个特点是差别性。差别体现在采购、委托和承包等不同方式中。如上海在市一级层面，增量职能的购买较多，但是街道层面存量的购买较多。浙江温州也是如此。东、中、西部的政府购买呈现出不同的特点。

政府购买公共服务的问题体现在以下几个方面：

一是政府购买公共服务的统一平台缺失。没有平台，就难以购买。2011年我在与上海市财政局合作做课题的过程中，对方曾经问我上海市政府购买的数量是多少。由此可见上海市财政局自己的数据还不完整。各个部门都在购买，但是部门之间的数据难以共享。而且政府购买公共服务分为纯购买和补贴、奖励等，不同购买类型的信息相互间缺乏沟通。

二是定价混乱。政府购买公共服务的价格没有统一的衡量标准，甚至也没有相关的大体规定。

三是缺少评估人员，科学性弱。政府向社会购买公共服务，服务项目完成得好不好要怎么去评估？当前评估的问题，首先是专业评估机构数量少；其次是评估参与性低，审核只看纸质材料，没有实地考察；最后是过程性评估少，结果性评估多。

四是增量的购买多，存量的购买少。当前政府转移职能、共享职能做得还很少，这对“大政府”的改革是不利的。表面上看起来政府购买公共服务为社会提供了很多的公共产品，但是这些公共产品跟政府职能转变本身没有必然的关系。广东在这方面做得不错，如2012年印发的《政府向社会转移职能工作方案》中明确规定了政府职能转移的内容。

政府购买公共服务制度化建设

第一是制订相关法律法规。到目前为止，国务院只有《中华人民共和国政府采购法实施条例》，还没有专门针对政府购买公共服务的专门条例。

第二是建立统一领导小组和平台。2016年6月27日，为加快推进政府购买服务改革，加强对有关工作的组织领导和政策协调，国务院办公厅成立政府购买服务改革工作领导小组，领导小组办公室设在财政部，承担领导小组日常工作。各地也已经纷纷建立起政府购买服务改革工作领导小组。通过统一的政府购买公共服务平台，汇集公共服务的数量和购买方式，让各个部门根据需求去购买。

第三是细化购买服务目录。将传统的“一意见三目录”升级为“一条例五目录”，即政府购买公共服务条例、政府职能转变目录、购买公共服务目录、社会组织承接服务资质目录、第三方评估机构承接评估服务资质目录和购买公共服务价格目录。

第四是增加政府购买公共服务的中介机构。中介性社会组织，主要负责项目推荐会、信息共享、公益园托管等事务，通过中介性社会组织接受政府的委托购买服务，拓展购买服务的渠道和方式。

第五是购买过程的规范化。政府购买公共服务过程规范化包括项目招标、合同管理、指导评估等。我们发现政府在购买服务时往往先支付项目经费50%，到项目完成、第三方评估以后再付50%，这样社会组织要垫付大量的资金。

第六是完善购买价格定价机制。要将公共产品的成本价格、管理费用、税费、结余或利润落实到制度规范上，在政策上加以明确。

第七是建立科学的评估指标体系。按照项目合同完成情况、服务满意度、财务绩效与社会影响四个维度进行研究设计，构成项目评估指标体系。

第八是建立健全第三方评估制度。由第三方评估机构对项目的完成情况进行评估，比较规范与公正。

综而言之，政府购买公共服务的关键还是体制机制建设，包括法律制度以及制度的安排运行。要加快政府体制改革，包括转变政府职能、培育社会组织、实行税收优惠等。当前，政府和事业单位提供公共服务不交税，但是社会组织提供公共服务却要交相关的税收。同样是提供公共服务，就应该减免社会组织相关的税收，包括所得税。社会组织在承接公共服务的时候，要提升自我能力，学会营销，拥有社会资本。政府对社会组织建立了信任，之后的购买服务就会更加顺利。