农村土地承包及促进农民持续增收

内蒙古农牧业厅机关事务服务中心 010010

由于二轮土地承包政策的落实，农村建立了良好的土地承包管理机制，有效地调动和保护了农民的积极性，促进了农村经济的发展和稳定。完善农村土地承包经营权流转制度，事关农村土地承包关系的长期稳定，土地流转和适度规模经营是一项复杂的系统工程，涉及面广，政策性强，必须稳妥地推进。做好农村土地流转和适度规模经营工作，必须充分尊重农民的主体地位，以市场为导向，深化认识，加强服务，力求创新，积极引导农村土地承包经营权流转的健康发展。

1 农村土地承包经营权流转现状

近年来，巴彦淖尔市认真贯彻落实中央和自治区关于加快发展现代农牧业的政策精神，把促进农村牧区土地规模化经营作为发展现代农业、建设新农村的一项重要举措，土地流转和规模化经营呈现出蓬勃发展的势头。2004年后农村各项税费全部免除，开始从补贴转包全部转变为有偿转包，每年的转包费在200～500元/1330km，期限是3～5年。据调查，全市农村土地流转面积从2008年的39.2万亩、2009年的78.6万亩、2010年的103.8万亩到2015年的275.7万亩，流转面积占耕地面积的比重由3.6%、7.5%、9.8%提高到26.4%，千亩以上的规模经营面积从2009年的8.46万亩、2010年的15.3万亩到2015年的41.3万亩，规模经营面积不断扩大。巴彦淖尔市的土地流转总面积276.1万亩中，流转集中100亩以上且实行规模经管的面积有57.8万亩，占土地流转总面积的20.3%左右。其中95%以上流向了工商企业，工商企业投资额达到流转土地规模经营投资总额的80%以上。

2 农村土地承包经营权流转的成效

（1）土地流转规模化经营加快。2015年，全市新增土地流转面积10.6万亩，累计面积达到282.3万亩。全市规模经营户的经营面积在100亩以上的有58.9万亩，占流转总面积的20.8%。其中流转土地进行千亩以上规模化经管的主体有98家，面积达到41.9万亩，占流转总面积的14.7%。经营面积在500～1000亩之间的有7.3万亩，占规模经营面积的9.75%；经营面积在300～500亩之间的有3.6万亩，占规模经营面积的6.1%；经营面积在200～300亩之间的有2.9万亩，占规模经营面积的5.4%；经营面积在100～200亩之间的有2.9万亩，占规模经营面积的5.4%。

（2）合理配置农村资源，增加农民收入。应加大宣传力度，提高农民依法流转土地承包经营权的认识和自觉性，并且有针对性的对村组干部进行宣传培训，基层干部应依法规范管理土地流转。

（3）大力发展农业产业化经营。农业产业化经营能够实现经济利益最大化，促成“企业十农户”的模式。农户与企业有共同的利益追求，并且农户与企业有各自的比较优势，在农业生产过程中引入利益共享、风险共担的经营机制，才能形成有利于生产力发展的新生产关系，使优势资源得到合理配置，农户和企业各自的优势能够最大限度地得到发挥。

（4）依法合作，共担风险。在农业产业化经营过程中，企业和农户的合作风险主要有市场风险和信誉风险。双方在考虑经济利益的同时，必须清醒地认识到风险因素，并以法律的形式明确各自承担的义务与责任，只有这样才能使双方的合作合法可靠。解决市场风险靠的是对市场信息准确的判断和把握，保证产品人无我有，人有我优，人优我廉。解决信誉风险要靠法律和政策体制的完善来保证，维护合同定单的法律地位和严肃性。

（5）发展产业化。要着力扶持龙头企业的发展，通过企业加农户的形式，带动农户开拓市场、推广技术和促进地域经济发展。龙头企业可以是生产加工企业、流通企业、科技企业、中介组织，只要能够带动农户发展生产、增加收入，政府就应该给予扶持，使农业产业化经营日益壮大，健康发展。

3 目前土地流转与规模化经营过程中存在的问题

（1）农民对土地流转认识不足。由于我国受传统小农思想影响较深，导致了农民不能正确的认识土地流转，对土地流转重视程度较低。因此，他们即使让土地荒废，也不愿意将自已承包经营的土地转让，这在一定程度上浪费了农村的土地资源，导致农村经济不能快速发展。

（2）土地流转管理不规范。农村土地流转问题不够规范合理，目前尚处于群众对土地自发流转的阶段，土地流转行为多发生在农户与农户之间。农村集体经济组织很少干预农村土地流转问题，导致了农民在土地流转的过程中，缺少相应的规章制度，致使土地流转双方的权利得不到有效保障。

（3）农民土地流转形式不规范。农民在土地转让过程中，由于缺乏相关的政策了解，会出现随意转让的问题：转让双方不签订转让合同；有合同但责任权利不明确；土地出租、转包、转让没有经过村委会备案，遇到矛盾纠纷又得不到及时有效的解决，这在一定程度上危害了双方的经济利益。因此，规范农民的土地流转形式是十分有必要的。

（4）土地规模流转难度大。由于目前农村人口老龄化问题较为严重，大多数老人的土地不耕种也不流转，导致了农村土地资源严重浪费，土地利用不合理，土地规模流转难度大。农业产业化经营还处于初级阶段，个别地方政府对农村经济的发展不够重视，这就导致了农村土地无法进行综合开发，土地利用率低，土地规模流转难度大。

（5）土地流转后改变农业用途。农村土地流转后，原本的农业用地通常会转变为工业用地或商业用地，这就会导致土地质量下降，同时破坏了土地资源，不利于可持续发展。

4 土地流转与适度规模经管的对策建议

（1）全面落实农村土地承包经营权。在第二轮农村土地承包关系得到全面确定并总体稳定的情况下，做好后续完善工作，全面推进集体林权的制度改革，依法明晰林地承包经营权，将农村土地承包经营权证和林权证全面发放到户，为农村土地承包经营权的流转奠定基础。建立农村土地承包经营权登记制度，因农村土地被征收或征用、农户土地承包经营权被收回或调整等导致农户承包地发生异动的，应及时到县级管理部门办理土地承包经营权证的变更。

（2）加强农村土地流转问题的研究，制定土地流转政策。推进农村土地流转与适度规模经营需要有一系列的政策支持，一是出台补贴政策鼓励土地流转，可以从粮食直补、粮种补贴、综合补贴、农机具补贴等惠农政策中增加对土地流转的补贴项目，也可以单设一项土地流转补贴。二是从银行贷款、财政支持、项目支持、税收优惠、工商登记等方面支持土地流转，金融部门要启动对土地规模经营业主的贷款业务，满足农业投入大、周期长、见效慢的发展需求；财政部门要增加对土地流转和土地规模经营业主的转移支付；农业和发改委等部门要对土地流转和土地规模经营从项目上给予必要支持。三是解决部分经营主体建设用地的需求，对特殊经营主体要给予临时建设用地审批政策上的支持。四是出台优惠政策，适当降低准入门槛，鼓励和引导工商资本、技术投身新农村建设。

5 加快推进农村土地承包经营权流转的实施意见

（1）加快土地流转是促进农村改革发展的现实需要。农村改革发展的目标是促进生产要素优化配置，关键在于创新农业经营体制，重点在于保障农民土地承包的权益。一方面，以土地资源为平台，整合资金、技术等资源，培育各类规模经营主体，创新农业产业化发展的模式，提高农业综合生产能力；另一方面，促进农村劳动力转移，加快城乡一体化发展进程，更好地维护和发展农民的土地承包权益。

（2）加快土地流转是发展现代农业的客观要求。现代农业是规模化和集约化的农业，关键在于提升农业产业化水平，重点在于适度规模经营，难点在于农村土地流转。通过土地流转，扩大农业经营规模，改善农业经营条件，加快农业产业结构调整，提升土地利用率和农业产业化经营水平，实现农业产业的提质增效和转型发展。

（3）加快土地流转是农民持续增收的有效途径。“三农”问题的核心是农民持续增收，农民增收的关键在于增收渠道多样化。通过土地流转，改善农业生产条件，扩大生产规模，提高了土地经营效益。农户在稳定获得租金、转包费或入股分红等流转收益的同时，向第二、三产业转移，拓展了农民的增收渠道，实现了劳动力转移和农民增收的双赢。