友好城市机制在南方丝绸之路旅游带建设中的困境与对策

赵建军

（大理大学经济与管理学院，云南大理 671003）

一、问题的提出

南方丝绸之路古称“蜀身毒道”，又称西南丝绸之路，起于四川成都，经云南进入缅甸，再经印度、巴基斯坦、阿富汗、伊朗和土耳其到达欧洲和非洲，它和西北丝绸之路、海上丝绸之路同为中国古代对外交通贸易和文化交流的主要通道。《史记》《三国志》等历史文献和四川三星堆遗址、金沙遗址等考古发现业已证明，南方丝绸之路始于秦汉时期，是中国历史上最早的对外贸易线路，也是中国与西方交通史上最早的陆路交通①据《史记·西南夷列传第五十六》记载:“及元狩元年,博望侯张骞使大夏来，言居大夏时见蜀布、邛竹、杖，使问所从来,曰“从东南身毒国,可数千里,得蜀贾人市”。“或闻邛西可二千里有身毒国。骞因盛言大夏在汉西南，慕中国，患匈奴隔其道,诚通蜀,身毒国道便近,有利无害。于是天子乃令王然于、柏始昌、吕越人等,使间出西夷西，指求身毒国。”《三国志·乌丸、鲜卑、东夷传》载：“大秦道既从海北陆通，又循海而南，与交趾七郡外夷比，又有水道通益州、永昌，故永昌出异物。”。南方丝绸之路在国内形成了西南及南方地区的巨大交通网络，在国外则与中南半岛、南亚次大陆、中亚、西亚连接成一个更大的世界性交通网络。在漫漫历史长河中，这条通道一直是中国连接南亚、东南亚的重要纽带，促进了区域内国家间的经贸文化交流，经由南方丝绸之路进行的贸易，最早让西方了解了中国，也最早让中国了解了西方。

2013年9月和10月，中国国家主席习近平在出访中亚和东南亚国家期间，先后提出共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的重大倡议，得到国际社会高度关注和相关国家积极响应。2013年11月，十八届三中全会提出，推进丝绸之路经济带、海上丝绸之路“一带一路”建设，形成全方位开放新格局。在“一带一路”互联互通中，旅游具有先联先通的天然优势。共建“一带一路”的国际合作倡议，激发了国内外对丝绸之路旅游的广泛关注，为丝绸之路沿线地区旅游发展提供了难得的历史机遇。2014年11月8日，习近平主席在加强互联互通伙伴关系会上进一步指出：“应该发展丝绸之路特色旅游，让旅游合作和互联互通相互促进。”〔1〕2015年，国务院授权发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》明确提出了联合打造具有丝绸之路特色的国际精品旅游线路和旅游产品，提高沿线各国旅游便利化水平，推动旅游合作的发展思路和建设目标〔2〕。根据国家旅游局相关预测，“十三五”期间，“一带一路”沿线国家将迎来1.5亿人次中国游客，旅游消费超过2 000亿美元；中国也将吸引8 500万人次沿线国家游客来华，带动旅游消费1 100亿美元〔3〕，这将极大促进丝路沿线各国、各地区的旅游业发展。南方丝绸之路是国家“一带一路”建设的重要组成部分，通过打造沿线旅游文化带，形成资源互享、互利互惠的区域旅游文化共融发展格局，将积极推动沿线区域经济社会发展，支撑国家“一带一路”倡议的实施。

旅游是旅游者经由旅游通道往返于客源地和旅游目的地之间的活动，根据现代交通的特点，直接表现为旅游者在城市之间的流动，受制于城市间往来的便利程度。在跨境旅游活动中，城市间的互动能力和合作水平是影响和制约旅游发展水平的关键。友好城市是指将地域上或政治上无关的城市和城镇进行配对，以增进城市间社会交往与经济往来，其目的是为了促进不同文化间的交流，并为两国的经贸发展提供纽带和平台。目前，国际上已经有20 000多个城（镇）结成友好城市关系。从我国城市对外合作与交流的实践看，友好城市建设机制一直是地方政府开展城市外交的重要方式和手段。根据国家信息中心相关报告，截至2017年5月，我国各地（不包括港澳台）共与海外国家城市缔结友好城市关系计2 451对，其中，与“一带一路”沿线65个国家中的53个国家缔结友好城市关系707对，为沿线国家和地区经济文化交流与人民往来提供了重要基础和保障〔4〕。但在南方丝绸之路沿线地区，友好城市数量及城市间的互动能力和合作水平明显滞后于其他地区，对沿线地区城市间经济文化交流和旅游的促进作用体现得尚不够充分。

二、南方丝绸之路旅游带相关地区友城建设情况

传统上，南方丝绸之路指起源于四川成都，经雅安、西昌、攀枝花到云南的楚雄、大理，或经四川乐山、宜宾到云南的昭通、曲靖、大理，再经保山、腾冲，从德宏出境，进入缅甸、泰国，最后到达印度和中东的古道。“一带一路”倡议背景下，南方丝绸之路泛指丝绸之路经济带的南段，涵盖南亚的印度、巴基斯坦、斯里兰卡、不丹、阿富汗、马尔代夫、尼泊尔、孟加拉等八国，东南亚的新加坡、马来西亚、菲律宾、印度尼西亚、缅甸、泰国、老挝、柬埔寨、越南、文莱等十国和重庆、四川、贵州、云南、西藏等我国西南地区的省市和自治区。根据中国国际友好城市联合会的相关资料统计，截至2017年5月，我国与“一带一路”沿线国家建立友好城市707对，其中，与南亚地区国家建立45对，与东南亚地区国家建立183对。南亚、东南亚地区除了不丹、阿富汗没有与我国建立友好城市外，其余十六国共与我国建立友好城市228对，其中，与重庆、四川、贵州、云南、西藏等西南地区省份的城市结对49对，占南亚、东南亚地区与我国友好城市总数的21.5%。

在南亚、东南亚十六国与我国建立的友好城市中，东南亚十国与我国建立友好城市183对。其中，马来西亚、印度尼西亚、缅甸、泰国、老挝、柬埔寨、越南等七国与重庆、四川、贵州、云南、西藏等西南地区南丝路沿线省份城市结对35对，占东南亚地区国家与我国友好城市总数的19.1%。除不丹和阿富汗外，南亚六国共与我国建立友好城市45对。其中，印度、巴基斯坦、斯里兰卡、尼泊尔、孟加拉等五国与重庆、四川、贵州、云南、西藏等西南地区省份城市结对14对，占南亚地区与我国友好城市总数的31.1%。根据上述相关资料，我国境内重庆、四川、贵州、云南、西藏等五个南方丝绸之路沿线省份共与南亚、东南亚国家建立友好城市49对，占我国与南方丝绸之路沿线南亚、东南亚国家友好城市总数的21.5%。与此同时，我国华南地区的广东、广西、福建和海南四省区与南亚、东南亚国家建立了91对友好城市，占我国与南方丝绸之路沿线南亚、东南亚国家友好城市总数的39.9%。其中，仅广西一地就与南亚、东南亚国家建立友好城市53对，超过了西南五省市的总和。

可见，地缘上与南亚、东南亚相通相连的渝、川、黔、滇、藏等地，与同处于南方丝绸之路沿线的南亚、东南亚国家建立的友好城市数量偏少，在我国与南亚、东南亚国家建立的友好城市关系总量中占比偏低，与相关国家开展城市外交与旅游、经贸合作的互动能力不足，对南方丝绸之路旅游带建设的支撑不够，尚不能满足面向西南地区对外开放高地和辐射南亚、东南亚中心建设的要求。

三、友城机制在南方丝绸之路旅游带建设中的问题与困境

我国友好城市建设始于1973年，随着改革开放的进程不断发展。但囿于国情和国际政治环境，长期以来偏重于与欧美地区和西方发达国家缔结友城关系，形成了“东多西少、重北轻南”的格局，在“一带一路”倡议实施和南方丝绸之路旅游带等相关建设中，面临诸多困难和问题。

一是地区分布失衡，对南方丝绸之路沿线欠发达地区的辐射带动不足。从总体上看，我国与海外国家缔结友好城市数量大，但东部地区城市对外结对多，西部地区城市对外结对少；与欧洲、北美和东亚地区国家间城市结对多，与南亚、东南亚、非洲和拉美等地区国家间城市结对少；与美澳日等传统发达国家间城市结对多，与一带一路地区国家间城市结对少。特别是西南五省市与同处于南方丝绸之路沿线的南亚、东南亚国家城市间缔结的友城数量少，在我国与南亚、东南亚地区国家间所缔结的友好城市总量中占比低，与本地区担纲的面向西南地区对外开放高地和辐射南亚、东南亚中心等发展定位不相称，不能满足对外城市外交与跨境交流合作的要求和需要。

二是层次多、结构关系复杂，“外交易行，商旅难为”。由于政治体制与国情差异，我国各地与海外国家缔结的友好城市关系中，有我国的省、自治区和直辖市与外方的省、州、郡、县、府、市间结对的友好关系，有我国的地级市（州）与外方的省、州、郡、府、市间结对的友好关系，也有我国的县和县级市与外方的郡、市间结对的友好关系。在这些友好城市关系中，由省级地方政府与外方省州级地方政府缔结的友好关系对子占了我国对外友好城市关系总数的25.4%，而南方丝绸之路沿线西南五省市中，由省级地方政府对外缔结的友好城市关系更是高达35.6%。这种层次交叉的友好城市关系，对开展政府间官员互访等城市外交活动相对来说尚较为便利，但对带动和促进民间商旅往来的作用不明显。

三是友城机制“官”重民轻，文重商轻，对旅游等产业促进作用发挥不充分。尽管通过建立和发展国际友好城市关系，为当地的企业寻求投资的机会和发展市场，以推动经济贸易合作、取得经济和商业利益是多数城市缔结友好城市最主要的动因，但在具体实践中，双方的往来互动更多地集中在官员互访等行政交流和教师交流、学生互换、青年互访等相对简便易行的文化教育领域的交流合作方面。根据相关学者研究，即使是日本的东京都这样经济发达、现代化水平非常高的国际大都市，在其与各国友好城市的交流中，行政交流活动占52.3%，经济（工业、商业、农业）等交流活动仅占6.3%〔5〕，体现出官员互访和文化教育交流比重大，民间交流和商旅往来分量轻的特点。在经济社会发展水平总体尚较低的南方丝绸之路沿线地区，友好城市间经济交流薄弱的困境更突出，友城机制对旅游交流合作等产业促进作用发挥不够，支持力不足的问题更明显。

四是“偏心病”严重，区域辐射作用不强。西南五省市对外缔结的友城对子不仅数量少，而且过度集中在省会城市。结对友好城市覆盖面不够广，在一定程度上限制了其区域外交带动作用的发挥。相关数据显示，在我国华南地区的福建、广东、海南、广西等四个省份，不包括省级地方政府对外缔结的友好关系对子，由省会城市对外缔结的友城对子在该省城市缔结友城对子总数中的比例为：福建18.6%，广东24.8%，海南33.3%，广西17.5%。同一数据，南丝路地区西南五省市的比例为：四川48.3%，重庆64.3%，西藏62.5%，贵州62.5%，云南39.6%①根据中国国际友好城市联合会相关统计数据整理。。可见，与东部地区相比，南丝路地区不仅对外缔结的友好城市对子总体数量少，而且友城对子过度集中在省会城市，大多数地州及县市一级城市还缺乏友好城市这一对外交流合作渠道和平台，友好城市覆盖不够广，辐射作用不够强，通过相关机制带动民间外交与经贸合作、促进商旅往来的作用体现得不充分。

五是缺乏规划，盲目结对，可持续性不强。在西南五省对外缔结的友好城市关系中，有相当一部分友城对子是由于地方政府领导之间的一次偶然会面，或是某个熟人的介绍，或是城市政府领导人的个人偏好等“偶然”因素牵线搭桥，促成的友好合作关系，一旦这种“偶然”因素不再存在，特别是当友城政府高层人员更替时，友好城市关系的维持和发展就会缺乏动力。这些由“偶然”因素牵线，盲目结成的友好城市对子，往往缺乏系统规划，与城市经济社会发展目标联系不紧密，针对性差，互补性不强，相互间缺乏经济合作交流与商旅互动往来的基础和条件，难以开展务实合作交流，象征性大，“保鲜期”短，友城关系容易因人事变动而受影响，甚至名存实亡成为“僵尸”对子②2015年，中国国际友好城市联合会清理注销40对友城关系。，可持续发展难度大，对旅游等民间往来互动的促进作用极为有限。

六是弱弱携手，经贸商旅互动量能不足。南丝路地区城市总体上规模小、欠发达，尽管各方在缔结友好城市关系时，都有通过友城关系促进经济合作与商旅往来的强烈愿望，但友城间商旅往来互动交流量能不足，对商旅、人员往来的促进作用较为有限。根据国家旅游局发布的相关数据，2015年，我国接待亚洲各国游客总数为1 622.03万人次，其中，来华游客人数超过4万人次的日本、韩国、朝鲜、蒙古、菲律宾、泰国、新加坡、印度尼西亚、马来西亚、巴基斯坦、印度、尼泊尔、斯里兰卡、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦等十五国来华游客数达1355.22万人次。在十五个亚洲主要客源国中，有九个为南亚、东南亚国家，占60.0%。但南亚、东南亚九个国家的来华游客数为512.28万人次，仅占亚洲十五个主要客源国家来华游客总数的37.8%和“一带一路”沿线国家来华游客总数的17.0%③根据国家旅游局相关统计数据整理。。这一数据表明，我国与南亚、东南亚国家的旅游合作水平还较低。作为我国面向南亚、东南亚开放的前沿和辐射中心，南丝路五省市大部分地区经济发展水平较低，总体上城镇人口数量少、城市化水平低，经济发展水平低、产业体系单薄，城市综合设施配套体系不完善，相当一部分城市尚无机场口岸等外联通道，对外开放程度低。除极少数区域中心城市缔结的友好城市间开通了直航和少量边境城市间缔结的友好城市间有地面水陆交通相连外，绝大多数友好城市间贸易往来和人员交流均需通过第三方转运，综合成本高，便利性差，开展对外合作的能力有限。境外关联地区基本情况也大体相似，一些指标甚至远远弱于国内。因友城机制中外交对等原则等因素制约，结对的友好城市往往是各自国内级别相当的城市，这就使南丝路地区相当一部分缔结了友好关系的城市对子呈现出经济上弱弱携手，规模上小门小户，交通上无门无路（没有机场、航线等直联通道）的特点，总体上往来便利性差、成本高，交流互动量能不足，长期维持“一对一”高密度互动交流的难度大，客观上制约了友城间经济贸易和商旅往来等多层次合作交流活动的开展。

四、南方丝绸之路旅游带建设中的友城机制创新策略

旅游是推进民间交流，促进民心相通的重要渠道，通过加强“丝绸之路经济带”国家和城市间的旅游合作，形成旅游文化特色经济带，不仅可以极大地提升丝绸之路沿线城市的经济水平，更能促进国际、国内的民间交流与民心相通，服务“一带一路”国家倡议的实施。旅游带的形成需要以区域共同市场和地区国家和城市间持续、稳定的旅游流为基础，南方丝绸之路是“丝绸之路经济带”的重要部分，利用和发挥好友好城市这一国际城市之间的合作机制和人员交往平台的作用，在南方丝绸之路沿线地区通过旅游经济文化带建设，形成资源互享、互利互惠的区域旅游文化共融发展格局，将有力推动沿线区域经济社会发展，促进“一带一路”建设。

第一，盘活存量，加强沟通，促进流通。友好城市既是重要的民间外交成果，也是地方政府宝贵的外交资源。南方丝绸之路沿线西南五省市，友好城市建设相对滞后，友城对子数量少，又处于我国面向西南地区开放的前沿，承担着面向西南地区开放辐射中心建设的任务，显得弥足珍贵，这就要求我们要盘活地区内与南亚、东南亚国家城市间友好城市关系的存量，充分发挥好现有友好城市的纽带作用和友城对子的平台作用，来促进与南丝路沿线国家和城市的交流与合作。从实践层面看，这些结对城市或处于区域中心，或位处南方丝绸之路的重要节点，或坐拥丰富的自然人文资源，旅游吸引力强，旅游合作空间大。南方丝绸之路旅游带建设必须激起和发挥好这些城市间的外交活力，密切联系，加强互动，以交促流，通过加强人员往来，密切行政沟通，促进商旅流通。只有让友好城市“动”起来，友城关系才能“活”起来，城市资源才能“流”起来，游客往来才能多起来。

第二，整体规划，合理布局，加强友城建设针对性和系统性。建设南方丝绸之路旅游带，必须深化与南丝路地区国家、城市间的旅游合作，综合衡量城市间的资源互补性、交通条件和区域辐射带动力等因素，在国家和省域两个层面对与丝绸之路沿线南亚、东南亚国家城市间缔结友好城市工作进行系统规划和整体布局。以突破一个点，打通一条线，辐射一个面，连成一张网为目标，增强友城建设的目的性和实效性，加大友城建设力度，优化友城网络空间布局。通过顶层设计，从根本上解决西南五省市与南亚、东南亚国家友城对子数量少、“偏心”分布等问题，在加强省会城市与外国首府城市等区域中心城市间联系的同时，密切丝路沿线广大地区节点城市间的旅游联系，以旅游资源聚集人气，以旅游线路产品汇聚客流。

第三，建立省域友城协调机制，统筹各级友城建设。成立省级友城建设指导机构，建立协调机制，统筹省域友城建设。改革优化现行“下级报备，上级审批”的管理后置友城缔结工作模式，强化对友城结对的前置指导和管理，改变省、州、市（县）友城建设各行其是，盲目结对，省级友城对子与州市级、县市级友城对子间互不统属、关系混乱，联动性不强等状况。统筹协调，上下联动，建立以省统州（市），以州（市）带县（市），省级对子之下有行政隶属关系的州市级对子，州市级对子之下有隶属关系的县市级对子的多层次友城合作体系，加强不同层次对子间的互动联系，发挥友好省、友好府等上层友城关系对友好市、友好县等下层友城关系的辐射和带动作用，在省域与南亚、东南亚国家城市间，构建起层次分明，统属脉络清晰的友城体系，引导航线建设、口岸建设等跨境合作基础资源和保障条件的配置，促进南丝路区域旅游合作体系建设。

第四，建立友城旅游联盟，构建多边合作机制，打造南丝路旅游共同市场。南丝路地区城市规模小，发展水平低，友城间“一对一”开展旅游等经济文化交流合作互动量能不足，即使是在昆明、仰光、加尔各答、曼德勒这样的省会城市或首府城市间，也必须通过与北京、上海等城市联程联运，才能维持相互间的航班运营。南方丝绸之路旅游带建设需要以沿线城市间友城关系为纽带，设立城市之间旅游合作的共享机制和协调服务机构，通过友城联盟建设，建立区域城市间多边旅游合作平台，变“一对一合作，点对点互动”为“一对多合作，多点互动”，整合多边资源，强化南方丝绸之路文化主题，彰显“南丝路旅游”品牌特色，共建、共享南丝路旅游共同市场。扩大友城合作的空间和深广度，从整体上塑造“一带一路”城市旅游的品牌形象，促进旅游产业全域辐射带动能力，通过优势互补、渠道共用、资讯共享，实现一方结好，多方受益，弥补双城双边合作量能不足的局限，增强友城机制的合作效能。根据城市在区域中的地位、作用，确立友好城市旅游联盟中的节点城市，通过加强会员城市间的交流，以节点城市带动周边城市发展旅游业，开展跨区域旅游服务活动，以区域内旅游合作推动跨区域旅游合作，形成人气旺盛的旅游文化经济带，带动南丝路沿线国家、城市社会、经济的协调发展。