从“一站式”服务到“最多跑一次”—改革开放以来的地方行政审批改革

□钟伟军

[浙江财经大学 杭州 310018]

一、改革开放以来行政审批制度改革的特殊内涵

40年前中国开启了改革开放这一伟大的历史进程，而行政审批制度改革伴随了这一进程的始终。作为“一个资源秉赋较差的、发展中的农民国家”[1]，如何在较短的时间内通过内生型的力量追赶西方工业化的步伐，实现国家的现代化是新中国领导人迫切需要面对的问题。通过国家的力量，依照统一的战略，集中资源并有计划、有目的地配置到急需的领域和项目，这被认为是短期内实现国家现代化最有效的途径。尽管通过行政手段全面介入到经济和社会领域的方式在一段时间内确实为现代化的启动奠定了一定的基础，然而，这种方式的弊端所付出的巨大代价和现代化的困境使得建立社会主义市场经济体制成为必然。改革开放把市场经济这一最有效率的资源配置方式引入到了社会主义制度之中，依赖一组以价格引导供给与需求间交易的制度建构为经济社会的发展提供了活水源头。社会主义市场经济体制的建立离不开一整套与之相适应的规范体系，离不开政府职能模式的深刻转型，政府需要依照市场经济的内在逻辑重新定位自身的职能边界，转变和规范权力的运行方式，而建设与社会主义市场经济体制相适应的行政审批制度是其中最为重要的规范体系之一。

理论上来说，行政审批是属于政府干预市场经济的一项制度，在一切实行市场经济的国家中，都存在着一整套行政审批制度[2]。但对于中国来说，改革开放以来的行政审批制度改革显得更加复杂和特殊，这是因为，中国市场经济的发展并不是一个自我进化的过程，市场的发展基本上是镶嵌在并且受制于社会文本（Context）与历史的情境中。改革开放以后的中国市场化过程具有明显的“嫁接”特征，我国市场经济的发展无法摆脱过去计划经济体制的制约和影响，不可避免地形成了两种体制共存共生的转型形态[3]。这形成了一种特殊的计划与市场的交互作用，两者有时会相互增强，有时则会彼此制约，这种现象非常类似生物学上的“共同演化”（Co Evolutionary）的概念[4]。这种特殊的市场化进程决定了我国的行政审批制度改革的特殊内涵，那就是：一方面行政审批制度改革首先必须面对“去计划经济”的问题，也就是去除过去那种浓厚泛行政化色彩，改变行政命令、个人意志随意介入微观经济活动的状况，行政权力大规模地撤出经济社会领域；另一方面，行政审批制度改革更需要面对“市场化发展”的问题，也就是建立、规范、甚至强化市场经济理论所倡导的政府的监管和宏观引导职能；将权力机制移载入经济活动过程，规制社会经济活动，促进国民经济协调发展的各种行为和措施。前者是去行政化的问题，而后者则是强化行政规制的问题。由于长期计划经济的影响，行政化的惯性难以消除，行政化的不当干预往往很难与市场经济下有效的行政规制清晰地区分开来。同样由于计划经济条件下权力对资源的支配，使得去除不当的行政干预往往面临着巨大的阻力。改革开放以来行政审批制度改革的目标就是在把行政权力从经济社会的微观领域剥离的同时强化行政权力对经济社会行为的宏观规制和引导，正是两种看起来“相逆”的过程同时并存使得我国行政审批制度的改革更加充满挑战。

二、发展的压力与地方行政审批“一站式”服务的建设

改革开放之初，我国“去计划经济”层面上的行政审批制度的改革其实就已经开始了，但在当时，由于我国对于市场经济的认知还不够，加上当时主要精力集中在经济体制改革方面，也就没有明确的行政审批的概念，行政审批制度的改革和发展缺乏确立明确的指导思想，也没有整体的规划和统一的部署，大致上是遇到了什么问题就解决什么问题[5]。随着计划经济体制的削弱，市场主体的地位不断提升，行政审批制度改革的重要性逐渐凸显出来，行政审批制度改革日益被视为社会主义市场经济体制建设的中心环节。尤其是1992年党的十四大明确提出我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，并下定决心切实推动行政体制改革，推动转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率。行政审批制度的改革日益提到了日程，而首先开启行政审批制度的则是地方政府。这主要是因为改革开放以来地方政府面临着越来越大的经济发展的压力。20世纪80年代的中央地方分权使得地方政府在获得了越来越大的经济发展的自主权的同时也面临着原有的经济发展的责任，1994年分税制度的确立，更是使得经济发展的最大化成为地方政府的核心目标。为了快速发展本地经济，吸引外来投资，在经济竞争中占据主动，各地方政府采取了一些临时措施以克服过去行政审批的弊端[6]。作为经济特区，深圳率先启动了地方行政审批改革，为了提升招商引资的效率，整合政府职能和简化审批程序，一些地方开始成立“一站式”的行政审批中心。

进入20世纪90年代末期以来，随着市场经济的不断发展，地方政府之间围绕着招商引资的竞争日趋激烈，具有浓厚计划经济色彩的、无处不在的行政审批的弊端更显突出，设立“一站式”行政审批中心有着更加迫切的需求。同时，WTO的加入使得转变政府职能、依法推进行政审批制度的全面改革已经成为各界的共识。地方“一站式”行政审批中心也逐渐得到中央的认可，2001年开始，行政审批制度改革上升到了中央战略的层面，2004年《行政许可法》正式实施，其中规定“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权”，使得行政审批“一站式”服务中心有了合法性的依据。此后，国务院多次有计划、系统地推动地方政府简政放权改革，经济竞争的强大压力和自上而下的推动使得“一站式”行政审批中心在各地得到快速扩散。各地在积极减少审批事项和简化审批流程的基础上，将能够集中审批、能够联合办公的机构集中起来，实行“一站式”“窗口式”“一厅式”的集中联合审批服务。“一站式”行政审批服务中心在各地得到普遍推广，它们的名称包括“行政审批中心”“政务中心”“政务服务中心”“行政许可中心”“行政服务中心”“政务大厅”“市政大厅”“便民服务中心”等[7]。据统计，截止到2005年，全国地级政府和县级政府设立的“一站式”行政审批服务中心分别达到342家和1686家[8]，基本上是遍地开花。

行政审批一站式（One-Stop Shop）服务最早来源于西方国家于20世纪70年代的公共行政改革，为了打破官僚制的僵化和减少各种繁文缛节，为民众提供更加便利的公共服务而设立的，其最重要的取向就是效率，而效率对于改革开放后的地方政府来说无疑是最为重要的。如何在激烈的经济竞争中获得更多的投资从而推动经济的快速发展，不仅关系到足够的财政收入，也关系到本地民生的可持续性投入，甚至关系到地方官员的政治升迁。对地方政府来说，“一站式”行政审批服务中心无疑是最为有效的制度“装置”。这一“装置”在清理审批事项、精简审批权力的基础上，将散布在各个部门的审批事项和权力集中到统一的场所办理，提供“一站式审批、一条龙办理、一窗式服务”，大大减少了企业和民众奔波于不同部门不同地方跑步审批的时间，从而减少了投资过程中与政府互动的交易费用。对地方政府来说，这种效率还体现在对行政审批的监督方面。行政审批“一站式”服务中心搭建了对审批许可实施日常管理的平台，可以做到对审批活动全过程和具体行为、办理结构的管理[9]，从而大大简化了行政审批过程中政府内部的交易成本，有效地提升了行政审批监管的效能。实践证明，行政审批“一站式”服务中心大大提升了审批效率和质量，为地方经济的快速发展提供了有效的机制动力。

三、内涵式发展与地方行政审批“一站式”服务的困境

地方行政审批“一站式”服务中心是出于提升招商引资的效率以推动经济的快速成长而设立，但经过30年经济的快速发展后，地方经济社会面临着重要的转型升级，已从片面追求增长的速度和数量向增长的质量和内涵式发展转变。稳定、持续，并让所有收入阶层收益的增长非常重要，因为增长的来源和模式共同塑造了发展的成果[10]。高质量地发展—经济发展与环境、民生等协调起来，让更多的人共享了发展的成果，让民众更切身地感知到了近年来尤其是十八大以来越来越明确和强烈的目标导向。十八届五中全会提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，其重要性被不断强调，基于新理念的发展模式被视为关系到我国发展全局的一场深刻变革。这时，以效率为导向的“一站式”行政审批服务中深层次的问题也逐渐凸显出来。地方政府“一站式”行政审批模式总体上依然处于行政审批制度改革的“初级阶段”，其主要的方式依然是应急性的、浅层次的减量型改革，具有浓厚的“去计划经济”的特征，强调的是审批权限和事项的简单的聚合以及离散的审批要素的形式化集中。而内涵式发展强调政府职能和行为模式的内在的深刻的转型，强调从市场经济的内在规律出发，在充分尊重市场的基础上发挥政府的基础功能，以弥补市场的不足。行政审批的目的不仅仅在于提升吸引资本和经济的增长，也不仅仅是减权放权，正如十八大报告所强调的那样，是推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。

更重要的是经济发展的质量以及经济发展与环境和社会民生之间的良性互动，也就是“市场化发展”层面上的行政审批，即“一站式”行政审批的困境：政府审批的尺度—行政审批的权力边界到底在哪里依然不清。首先，从理论上来说，行政审批的尺度主要有伦理尺度，即审批应限定于市场失灵的领域；技术尺度，即从技术能力方面来看行政审批能够修补市场的缺陷；经济尺度，即成本效益原则[11]。虽然地方政府普遍进行了多轮审批减权、清理，但是，不少地方仅仅停留在数量上的加减，“一站式”行政审批依然行使着不少违背市场机制的不恰当权限，作为“制度后门”和“灰色地带”的非行政许可审批事项依然大量存在。而作为弥补市场失灵的行政审批很多时候依然处于缺位状态；其次政府部门之间的离散化、碎片化现象严重。“一站式”服务中心受到来自不同部门和不同组织的自主权和自我利益的挑战，往往会使得跨部门的整合成为一件困难的事情[12]。“一站式”行政审批服务尽管从形式上集中了各部门的审批事项，但是，由于不同部门不同层级之间权力、利益和信息壁垒使得多头多层审批问题始终未得到有效破解，这不仅使一些部门利用审批不断扩权扩力，而且形成了一个变相的利益链条，致使行政审批制度改革徘徊不前[13]。一些“一站式”行政审批服务中心在不少地方主要是一种形象工程，只是行政审批材料的收发室和转运站，实质性的审批权力依然停留在各相关部门内部。地方政府选择了在不触动执行者实质性审批权力的情况下，借助行政服务中心这一“装置”来推动制度创新[14]；三是只强调审批而忽视监管。“一站式”行政审批强调的是审批行为本身，而对于内涵式发展来说，审批背后的有效监管是更加重要的。中央政府多次强调从事前审批转向加强事中事后监管，而“一站式”行政审批显然没有把监管作为其中基本的职能，往往是“只批不管”或“以批代管”。

2008年以后，一些地方意识到这些困境，对“一站式”行政审批进行了深化改革，推动行政审批的“两集中、两到位”，也就是一个行政机关的审批职能向一个处室集中，行政审批处室向行政审批服务中心集中，保障进驻行政审批服务中心的审批事项到位、审批权限到位。为了改变行政审批服务中心地位较低、部门分割的困境，一些地方则成立了地方行政审批局，行使本级政府所有的审批权力，在人员编制归属上自成一体，以打破“职责同构”壁垒，形成职责分工合理、事权相对独立、相互协调的新型行政审批体制。然而，地方“一站式”行政审批的困境依然没有得到有效的解决，地方行政审批制度与内涵式发展之间的矛盾依然没有从根本上得到缓解。

四、“最多跑一次”：“一站式”行政审批的全面深化改革

开始于2017年初的浙江省“最多跑一次”改革可以说是到目前为止地方政府对“一站式”行政审批改革最为彻底、最为强烈，也是最为引人注目的改革。所谓“最多跑一次”，也就是“群众或企业到政府办理一件事情，在申请材料齐全、符合法定受理条件时，从受理申请到形成办理结果全过程只需一次上门或零上门”。与很多地方政府行政审批改革模糊化的目标不同，“最多跑一次”改革把目标确定为绝对量化的、刚性化的“最多一次”的结果硬约束。实际上，自从2001年国务院全面启动行政审批制度改革以来，历次改革强调的是适应社会主义市场经济不断完善的需要，减少、下放、合并审批权力，精简、规范、健全审批过程，而并没有对企业或群众到政府办事跑多少次有过明确的强调。“最多跑一次”改革不仅把改革目标硬化为“最多一次”的办事结果，以此作为衡量改革成效的“标尺”，而且把改革的评价简化为服务对象的最直接的感受。尽管不少“最多跑一次”事项往往是逻辑上的“跑一次”，而不是实际上的“跑一次”[15]。但是，“最多跑一次”改革通过将群众、企业等社会主体的需求引入，使其与政府之间的制度性交易成本内化为了政府部门之间的沟通成本[16]。这需要从政府自身内部深层次的体系和结构入手，把改革的“刀刃”向内，从而实现结果的最优，这意味着必须对现有“一站式”审批进行全面、纵深的改革。

一是政府权责和行为模式的深刻转型。“最多跑一次”无疑对政府权责提出了更高的要求，政府的权力需要进一步“瘦身”，需要进一步明确和规范，依照市场经济的要求，能减则减、能放则放，相近权责之间整合、归并，尤其是行政审批权力简政放权需要进一步深化。2017年初“最多跑一次”改革全面启动之后，相关的权责体制改革和行为模式的转型越来越走向纵深化。在原有权责清单的基础上，简政放权的力度和深度得到了进一步加强，继续削减行政许可事项，积极推进政府核准投资项目目录的“瘦身”，对关系国家安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益以外的企业投资项目，一律不再核准审批，均实行备案管理。进一步精减行政事业收费，从而倒逼各级各部门减权、放权、治权[17]。与此同时，政府市场监管执法的职责得到强化和完善，逐渐推进统一规范、权责明确、公正高效、法治保障的市场监管执法体系，强化政府公共服务的意识和能力。“最多跑一次”改革是对政府权能体系的全面重塑，也意味着政府权力运行模式转型。

二是政府内部职能和组织的无缝对接。“最多跑一次”改革从形式上改变了过去各部门自设窗口的模式，全面推行“一窗受理、集成服务”，按办事功能区域整合成综合服务窗口，实行前台综合受理、后台分类审批、统一窗口出件的工作模式。受理窗口一次性收集所办事项的全部所需材料，再把相关材料分别传送到各相关部门，各部门联动同步办理后，将结果材料送到“综合窗口”统一出件。强调关注群众和企业需求什么，而不是单个组织提供什么，从而促使组织间的整合。而这种服务形式的改变体现的是背后部门权责和职能关系的深刻变化，这需要把散落在各个部门的相关权责依照事项分类、分领域进行全面梳理和有效整合，清理、合并和简化不同部门之间重叠的、多余的办事事项。需求驱动的政府服务模式需要创建跨多个组织和部门的独特的业务流程[18]。具体做法是由责任部门牵头，负责全面梳理和整合本事务领域相关部门的权责关系和办事流程。

三是跨部门和跨层级资源的深度共享。政府组织间的离散化很重要的原因在于资源的部门化，其中最重要的资源就是信息。群众办事多跑路、重复递交材料很多时候是源于长期以来的部门信息孤岛。为了让数据真正“跑起来”，让群众“少跑路”，浙江省对电子政务网络、政务云平台、公共数据平台和容灾备份中心等建设实行统一规划，建设全省统一的电子证照库、人口综合库、法人综合库、公共信用库，各级行政机关不得新建、扩建、改建独立的数据中心和业务专网，已有业务专网经合理分类后并入电子政务网络。在2017年5月印发了专门的公共数据管理办法，公共数据实行统一编目，依照统一的标准，推进各市、县（市、区）城市管理、燃气、水务等公共服务类数据向省级部门数据仓和省大数据中心归集。在此基础上全面打造全省统一的公共数据共享和交换平台。规定公共数据原则上必须共享。依照无条件共享、受限共享和非共享三类情况，分别确定数据属性及共享实现方式，并出台了详细的工作要点以推动部门和层级信息的深度共享。

四是媒介技术与政务服务的全面融合。首先体现在媒介技术与政府组织职能的全面相融。浙江省建设了覆盖各个部门、各个层级的政务服务“一张网”门户，建立了全省统一的电子政务实名用户身份认证体系，把各部门业务办理系统与“一窗受理”平台全面对接，为政务服务网上无差别受理提供支撑，实现各级行政机关网上办事系统“一点登录、全网漫游”。其次体现在媒介技术与政务服务过程的全面融合，推进网上咨询、申请、受理、审批、查询、反馈、投诉与评价的政务服务全流程在线运行。推进业务全程电子化流转，建设全省统一的电子印章、电子档案、电子证照技术体系，实行“一键归档、单套保存、一站查询”的行政审批电子化归档模式；最后是媒介技术与服务对象的全面融合。依托政务服务网整合各类网上领导信箱、咨询投诉渠道，实现政务咨询投诉数据大集中。通过APP、微信公众号以及自助服务终端等形式与群众零距离连接，实现集约化的网上远程服务和自主的个性化服务。为了突破政企之间的“信息孤岛”现象，充分发挥钉钉对企业的高覆盖率和使用黏性，为企业提供一站式在线移动服务云平台，实现精准、高效、便捷的服务。

“最多跑一次”改革到现在短短两年不到的时间里已经引起了很大的反响，并取得了良好的效果，从短期来看较好提升了政府便民服务、商事登记和企业投资审批项目等的办事效率；从长远来看，改革超越了行政管理意义上的效率提升，它通过以事项为载体撬动了跨部门的流程再造，倒逼各部门减少行政权力，在推动简政放权、规范行政权力行使等方面成效显著，已经初步显现出推动经济社会体制全面深化改革的撬动效应[19]。这一改革也得到了中央的充分肯定。2018年1月，中央全面深化改革领导小组第二次会议审议了《浙江省“最多跑一次”改革调研报告》，中央深改办建议向全国复制推广浙江经验，“最多跑一次”被写入2018年国务院政府工作报告。2018年6月22日，国务院办公厅印发《进一步深化“互联网+政务服务”推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案》，其中对“最多跑一次”改革在全国的推广和落实进行了具体的部署，目前，在全国各地，“最多跑一次”改革正在地方政府各个层面全面铺开，成为当前地方行政审批改革中最为亮丽的风景线。从一开始行政审批形式化的“一站式”体制创新到“最多跑一次”的全面深化改革，展示着地方政府治理体系和治理能力现代化的重要进程。