新型城镇化基础设施建设PPP模式运行机制研究

杨渔樵，方 俊，吴春虹

（武汉理工大学 土木工程与建筑学院，武汉 430070）

0 引言

当前，在国家力推使用和实践PPP模式的大环境下，将PPP模式引入新型城镇化基础设施建设领域是改善传统融资模式的一大创新性举措，不仅能够拓宽城镇基础设施建设的融资渠道，而且对于提高我国城镇建设和管理水平，提升城镇发展质量和资源利用效率等方面均有着重要意义。

近年来，国内众多学者紧随国家建设新型城镇化的步伐，在此领域进行了大量研究，如刘旭辉[1]、伏虎[2]认为PPP模式是满足新型城镇化建设资金需求的一种有效融资方式，能解决我国新型城镇化建设中面临的现实难题；李小汇[3]等针对PPP模式支持新型城镇化发展的法律环境进行了分析，并提出了相关建议；李长亮[4]认为新型城镇化的建设应着重考虑城镇承载力；冯珂[5]、鞠蕾[6]指出设立PPP产业基金、将PPP模式与互联网、云计算、大数据等信息化技术有效融合，为新型城镇化的建设提供了资金、管理及数据上的支持；李妍[7]指出，城镇化水平与经济增长相辅相成，并且城镇化对经济增长的促进作用较强。本文通过分析PPP模式在新型城镇化基础设施建设中的运行体制和机制，试图进一步完善与我国新型城镇化进程相适应的PPP模式发展的基础，为PPP模式在新型城镇化基础设施建设中的具体应用提供参考与借鉴。

1 新型城镇化基础设施建设PPP模式运行体制分析

PPP模式下新型城镇化基础设施项目运行主要以外生力量（政府）保证项目的实施，表现在政府通过一定的法律法规、标准规范、程序指导等对PPP项目进行全过程的规范和约束，其体制框架如图1所示。

1.1 项目准备阶段

准备阶段是PPP项目从发起到完成社会资本甄选的全部准备工作过程，主要涉及项目发起制度、社会资本甄选以及项目审核制度等。

图1 新型城镇化基础设施PPP项目体制框架

新型城镇化基础设施建设PPP项目可由政府或社会资本发起。当PPP项目由政府发起时，政府方应遵循PPP项目采购相关政策法规，结合具体项目采购需求特点，采用公开招标、竞争性谈判或竞争性磋商等方式，甄选PPP项目的合作方——社会资本；当社会资本有意向发起PPP项目时，则应以项目建议书的形式向相关部门推荐并在征得同意后发起。

物有所值评价和财政能力论证是PPP项目准备阶段政府审核的重点内容。其中，物有所值评价的目的是论证相比于传统的政府采购模式，PPP模式下新型城镇化基础设施的供给能否得到增加、运营效率能否得到提高、风险分配能否得到优化及项目全寿命周期建设和运营成本能否得到有效降低等；财政能力论证是以每年政府付费或政府可行性缺口补助等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例为评判标准，对PPP项目特别是需要政府财政支持的项目进行财务论证，以强化项目建设财政风险控制，保证我国财政的可持续性。

1.2 项目建设阶段

（1）项目公司设立

新型城镇化基础设施建设PPP模式下通常设立专门项目公司负责项目实施，项目公司一般由社会资本出资设立，也可以由社会资本和政府共同出资设立。

（2）项目融资

根据PPP项目的规模和融资需求，项目公司可以项目特许经营期的预期收益为抵押向一家金融机构或是多家金融机构进行贷款或其他方式的融资。

（3）项目建设

项目公司作为PPP项目前期建设和后期运营管理的主要主体，在项目建设过程中可根据国家或地方工程招投标相关法律法规，将新型城镇化基础设施部分或全部建设内容通过签订工程总承包合同或分包合同委托给具有专业资质的总承包商或分包商。此外，在项目需进行二次招标时，要严格遵循相关法律条例，依法进行工程承包商或分包商的甄选工作。

1.3 项目运营阶段

PPP项目一般由项目公司负责运营，为确保项目高效运作，在项目公司能力有限时可委托具有相应资质的专业机构实施运营管理工作。政府将项目运营权、收益权在特许经营期内让渡给社会资本或通过政府购买服务方式向社会资本支付费用或补助，政府对项目进行监管和绩效监测，以保护社会公共利益，避免出现市场失灵。

1.4 项目移交阶段

PPP项目移交一般是在特许经营协议履约完成或项目提前终止后，项目公司将项目设施及相关权益以协议规定的条件及程序移交给政府或政府指定的机构。

2 新型城镇化基础设施建设PPP模式运行机制

基于PPP模式的新型城镇化基础设施建设机制是在合理的PPP模式体制约束下，项目各参与主体为实现预期目标通过各自内生动力设计和采用的相互合作和约束的具体方式、方法的总称。主要涉及项目合同治理机制、市场机制和“利共体”机制，如图2所示。

图2 新型城镇化基础设施PPP项目体制体系

2.1 合同治理机制

合同治理作为新型城镇化基础设施PPP项目运作的关键工作，主要包括代理机制、激励机制和争端裁决机制等。

PPP项目涉及公共部门和社会资本的跨界整合，跨部门协同过程中，政府、社会资本和社会公众之间的复杂关系会产生多种委托代理问题，社会资本可能因信息不对称、社会公众对公共服务反馈不足或无效等因素而采取投机行为，政府也可能存在暗箱操作、推脱责任等行为。为解决这些问题，可通过明确主体之间的委托代理关系及职责，建立公共服务信息共享及消费者评议平台，加强伦理道德建设等措施构建一套成熟的代理机制规范各方合作关系。

激励机制旨在诱导合同参与者积极履行合同义务，建立长久合作机制。针对性、有效性、驱动性、经济性和公平性是构建激励机制的基本原则，应以实现社会公共利益最大化为目标，按照“确定激励对象-利益诉求分析-激励方式设计-考核评价”的流程进行构建。首先，确定激励对象，明确各参与方之间签订的各类合同中激励主体和激励客体，保证激励的针对性；其次，充分了解不同合同主体的利益诉求，准确找出激励诱导因素集合，保证激励的有效性；另外，激励方式设计要结合多种措施，保证激励的内在驱动性、经济性和对称性；最后，建立绩效考核制度，进行绩效考核评价。

争端裁决机制是政府部门和社会资本解决争端、维持合作、协调双方权益的重要保障，应从争端收集、分析反馈、裁决处理三个环节构建争端裁决机制，为社会资本和项目使用者提供快速投诉并解决争端的有效渠道，保证主体各方有效沟通和长期合作。

2.2 市场机制

市场机制是新型城镇化基础设施PPP项目运作的核心，主要包括竞争机制、付费机制、定价机制和退出机制等。

由于基础设施领域产品和服务的基本特性，导致社会资本的进入受到市场准入限制，PPP模式的顺利展开亟需政府和市场的分工合作。在新型城镇化基础设施领域引入竞争机制的关键是实施招标投标，通过竞争，能够产生多种效应，如延伸效应——通过合作竞争，允许社会资本进入基础设施建设领域，让社会力量参与公共服务，形成“人人参与，人人受惠”的基础设施运营模式，推动新型城镇化的快速发展；服务优化效应——战略合作伙伴在基础设施建设的融资、建造、运营等阶段发挥各自优势，形成最优建设链，该建设链可满足社会多层次需求，提高社会对城镇基础设施建设的整体满意度。

付费机制作为PPP项目合同中的核心要素之一，是平衡项目各参与主体利益诉求的关键，在基础设施建设过程中应根据PPP项目具体经济属性、运作模式等因素设计并采用相应的政府付费、使用者付费或政府可行性缺口补助。

定价机制的构建是通过统筹“定价前—定价中—定价后”全过程，通过预先考虑项目定价全过程的影响因素及其互动关系，提前规划应对预案，最终使PPP项目定价协调运行，定价机制运行流程如下页图3所示。其中，科学的调价机制是基础设施建设PPP项目定价机制的核心，是维护项目合作方权益，鼓励社会资本力量致力于基础设施建设，加快新型城镇化进程的有力举措。本文构建的调价模型主要是综合考虑消费价格指数（CPI），以基础设施PPP项目建设原材料、运营管理人员工资为基数的复合调价。

假设除原材料、运营管理人员工资以外的基础设施PPP项目建设其他成本均以消费价格指数来反映，基础设施建设原材料、运营管理人员工资中可调部分的成本分别为A、B，对应的物价指数分别为at、bt，第t年调整后的价格为pt，具体的价格调整公式如下：

图3 定价机制流程

式中，λ1、λ2、λ3分别为基础设施PPP项目建设原材料、运营管理人员工资和居民消费价格指数对经营成本变化的影响权重，且λ1+λ2+λ3=1。此种调价方式合理规避了项目公司建设基础设施过程中面对的原材料价格、管理人员工资等价格变动风险，有效保障了项目合作方的合法权益，有助于推动新型城镇化背景下基础设施的建设进程，加快实现城乡一体化与均等化发展。

退出机制是否健全是影响新型城镇化基础设施项目政府和社会资本有效合作的重要因素。在保证项目顺利实施的前提下，应允许投资主体按照合同约定程序退出，并采取有效措施降低可能发生的沉淀成本。

2.3 利共体机制

PPP模式中除了政府和社会资本之间的合作伙伴关系外，还有其他围绕项目公司形成的各种伙伴关系，即子共同体，这一系列子共同体通过项目公司形成PPP项目共同体，如图4所示。

图4 PPP项目参与者共同体

利益协调机制和风险分担机制是利共体的核心，通过考虑子共同体内以及子共同体之间风险的最佳应对和分担，实现利益最优分配，是营造公平公正、利共体合作共赢氛围的重要手段。其中，子共同体在PPP项目中的利益获取主要是通过与项目公司构成的合同治理机制进行，受项目建设运营风险影响较小，收益较为稳定；而政府和社会资本作为PPP项目的两大建设主体，双方之间对未分配利润的再分配不仅要遵循项目合同的约定，还应综合考虑双方对项目建设风险的承担大小、对项目的参与程度和奉献度等多方面的影响，利益分配机制较为复杂。

在公私双方之间构建合理有效的利益分配机制是保证子共同体获取合理投资回报的重要前提，本文结合新型城镇化过程中基础设施建设实际，综合考虑公私双方投资比重、风险分摊系数、合同执行度、项目参与度及使用者满意度等因素，运用Shapely值法针对项目未分配利润构建了公私双方之间的最优分配模型。

假定N为PPP项目所有参与人员的集合，S∈N为N中的某一项目参与主体。z（S）为PPP项目建设总体收益，Xi为项目各参与主体在PPP项目建设过程中获得的初始收益。运用Shapely值法可将各参与主体初始收益确定为：

其中，n为PPP项目的参与主体的总个数，s为子集中各参与人员的个数，z（S-i）表示集合S中去掉参与主体i后的收益，即[z(S)-z(S-i)]可以看作是参与主体i对项目S的贡献。

基于对公私双方参与投资比重、风险因素等方面的综合考虑（见表1），对Shapely值法算出的初始收益值进行修正。PPP项目利益分配的影响因素用J表示，其中J={j}，j=1，2，3，4，5。

表1 利益分配修正因素

根据表1，可得出PPP项目利益分配的影响因素修正矩阵A：

对矩阵A进行归一化处理，得到调整后的PPP项目利益分配的影响因素修正矩阵B：

其次，将投资比重、风险分摊系数、合同执行力度、项目参与程度及使用者满意度对PPP项目利益分配的影响程度设为，继而，根据公式：

式中，R1、R2为调整后各因素对公共部门、私人部门所得利益的综合影响程度。

最后，通过对Shapely值法算出的初始收益进行调整，可得出各部门在参与PPP项目建设过程中实际所分配到的利益为：

综合上述分析可得出基础设施建设PPP项目中公私双方获得的最合理利润。在未分配利润再分配的过程中，各因素对利益分配结果的影响程度α、合同执行力度和项目参与程度可通过专家打分法加以量化和最终确定；对于不变因素——投资比重可通过对项目投入的核算确定各方的出资比例；风险分摊系数可采用模糊综合分析法加以确定；使用者满意度即可借助问卷调查或打分法等方式，在基础设施使用者间进行调查。

3 国内典型地区PPP模式体制机制建设比较

3.1 共性经验

（1）国内各典型地区都充分认识到推行PPP模式的重大意义，均能针对本地区实际情况从风险分担、市场竞争以及政府监管等角度提出了适合该地区发展的最优指导意见或实施办法。

（2）在对PPP项目遴选中，借鉴“物有所值”评价方法，对备选项目进行全面评估、对运营成本及可获得的利润进行综合分析，重点关注增加供给，优化风险分担，提高服务质量和运营效率，降低项目成本，鼓励技术创新和竞争等方面。

（3）国内各典型地区PPP新规均体现出较为系统的思路，如建立动态补贴机制、建立风险池和提供其他优惠政策等。

3.2 存在问题

（1）国内各省市目前对PPP新规关注的重点大多局限于地方债务管理和预算制度改良，对国发60号文大力倡导的投融资机制改革与创新的响应明显不足。

（2）到目前为止，严格遵循PPP项目运行体制机制，全过程实施并完成单一PPP项目的地区较少，大多地区尚未落实PPP项目实际运作中涉及的投资回报机制及退出机制。

（3）国家及各省市相关部门颁发的PPP新规的内容较为空泛，缺乏实用性和可操作性。如在新规中尚未针对PPP模式实践中出现的法律冲突、融资要领等问题提出有效的解决方案。

（4）在PPP模式实施流程中，仅江苏明确提出了违约处理内容，其他省份在此方面存在合同漏洞。

（5）PPP模式下，由于政府部门对自身角色和职能认知不足，在开展城镇基础设施建设具体项目时容易产生角色混淆，严重阻碍了我国城镇基础设施事业的发展。

3.3 对策

（1）设立独立仲裁机构。基于PPP模式中政府、社会资本、项目使用者等不同利益主体之间委托代理关系的复杂性，通过设立专门仲裁机构，构建有效的法律纠纷解决机制，能更专业、权威地解决合同纠纷问题。

（2）合理进行风险管控。为确保PPP项目成功建设运营、实现物有所值，应立足于相关利益者角度，从项目建设不同阶段深入分析所面临的风险，做到合理分担和管控风险。

（3）加快推进PPP模式金融创新。PPP项目复杂程度较高，资金需求量大，其良性运作需要借助多种融资手段。通过PPP模式金融体系创新，进一步丰富PPP模式金融产品种类，形成与PPP模式不同运作方式相适应的金融框架体系，将有助于PPP项目的成功实施。

4 结束语

作为投融资模式和制度的创新，PPP模式在新型城镇化基础设施建设中的应用有助于实现资源的最优化配置，缓解地方存量债务压力，提高城镇基础设施供给效率和管理水平。因此，通过设立专业仲裁机构，合理管控项目建设风险，推进PPP模式金融体系创新，保障新型城镇化基础设施建设PPP模式体制机制的有效运行，能有效加快我国新型城镇化建设步伐。

参考文献：

[1]刘旭辉,陈熹.PPP模式在新型城镇化建设中的推广运用研究——以江西省为例[J].金融与经济,2015,(2).

[2]伏虎.新型城镇化建设中的PPP模式：实施路径与保障机制[J].财会研究,2014,(11).

[3]李小汇,黄琳,张贺然.依托PPP模式支持新型城镇化的法律分析[J].农业发展与金融,2014,(10).

[4]李长亮.新型城镇化下西部城镇承载力评价[J].统计与决策,2015,(15).

[5]冯珂,王守清,张子龙,赵丽坤.新型城镇化背景下的PPP产业基金设立及运作模式探析[J].建筑经济,2015,(5).

[6]鞠蕾.新型城镇化背景下“互联网+PPP”运作模式的战略分析——基于SWOT模型视角[J].建筑经济,2015,(10).

[7]李妍,薛俭.中国城镇化水平与经济增长关系的实证研究[J].统计与决策,2014,(24).