黄河资源生态问题及流域协同保护对策

◎ 连 煜

“黄河宁，天下平”，黄河是一条自然条件复杂、河情极其特殊的河流。长期以来，流域上中游地区干旱风沙、水土流失灾害问题突出，流域“水少沙多、水沙关系不协调”加剧了下游河道泥沙淤积和洪水威胁，严重制约着流域及相关地区经济社会的健康发展。防治黄河洪涝灾害始终被作为历代执政者治国安邦的大计而受到高度重视。黄河也是我国重要的生态屏障，是我国西北、华北地区的重要水源，是连通西北、华北和渤海的生态廊道，水资源和生态功能极为重要，在我国经济社会发展与生态保护格局中具有重大战略作用。

黄河多沙河流的泥沙淤积和处置问题，始终影响并困扰着黄河治理。自上世纪末以来，黄河水资源衰减和经济社会用水增加，加剧了水资源供需失衡问题，流域经济社会发展与黄河特殊的输沙用水之间的矛盾日趋突出，黄河水沙不协调问题进一步尖锐化，并产生了复杂流域社会发展和黄河河流治理的冲突，以及水资源、水环境和水生态的复合影响问题。河流径流量减少、水动力减弱，多沙河流功能维系所需要的基本输沙用水越来越难以保证，生活、生产、生态用水供需失衡加剧。“与河争地”“与河争水”等违背自然规律的现象日趋严重，黄河的资源、生态和环境耦合影响问题进一步复杂化，持续超载、难以为继的黄河面临新的安全风险和挑战，黄河健康与经济社会可持续发展的刚性约束凸显。

一、黄河水沙问题复杂，资源与生态问题突出

（一）水沙关系失衡，承载能力低，二者互相交织，长期困扰黄河流域的发展和安全

黄河水资源短缺、承载能力低。黄河径流量占我国水资源量的2%，但承载了全国15%、12%和9%的耕地、人口与污水排放量，人多、水少和农业开发强度大是流域水土开发的基本特征。

黄河水土流失严重，河流泥沙量大和输沙用水量少产生的水沙时空关系不协调，是造成黄河泥沙易淤积、易频发洪涝灾害的主要原因。黄河50%以上的径流量来源于黄河源区，但90%以上的泥沙源于黄河中游。水沙异源，水沙时空关系不匹配、不协调，形成了下游河道的善淤、善冲特征及横河、斜河等游荡河道特点，加剧了多沙河流的防洪和水资源利用困难。现阶段黄河水资源衰减、用水增加，又加剧了水沙不协调问题，增加了黄河输沙用水难以基本保证，生产、生活用水供需失衡，河流功能和生态萎缩，滩槽形态逆向演替，行洪、输沙、输水功能衰减等困难。

黄河水少沙多、水沙关系不协调状况和进一步发展态势，与流域经济社会发展用水需求量快速增加等共同作用，形成互为交织、互为纠缠、耦合影响的现象，制约了黄河流域及相关地区的健康、协调发展，亟待通过黄河资源、生态和社会安全战略予以统筹协调。

黄河壶口瀑布

（二）资源、环境复合问题突出，水、沙瓶颈及协调问题亟待破解

1.水资源开发利用远超承载能力

针对黄河突出的水资源短缺和供需失衡问题，国务院在我国七大江河管理中颁布了唯一的黄河“八七”分水方案，确定黄河在580亿立方米水资源的情况下，省区耗用黄河水量指标370亿立方米。在上世纪50年代和60年代，黄河年均耗水量约177亿立方米，80年代耗水量平均290亿立方米（较前期增加了60%以上），目前平均供水量和耗用量分别达到374亿立方米、300亿立方米（实际开发利用率和消耗率分别达到86%、71%），水资源配置量和实际耗用量已经远超黄河资源和生态承载能力。

匮乏的黄河水资源在承担流域内日益增加的经济社会用水需求外，还承担着约100亿立方米的流域外供水任务，黄河承载能力超载严重。在水资源衰减（近年平均460亿立方米左右）和流域内外多年平均用水超量（多年用水量和消耗量分别为423亿立方米、300亿立方米）情况下，黄河输沙与生态用水以及流域经济社会与生态保护用水间的矛盾更加常态化、尖锐化。

2.水资源成为经济社会发展与生态保护的短板

城市和工业的用水量与比例提升。在农业用水未发生根本变化情况下，流域工业和城市生活用水比例由上世纪80年代的11.7%提高到现在的25.1%，经济社会的黄河水资源耗用率已超过70%，特枯水年份消耗率甚至高达85%，水资源已经成为流域经济社会和生态保护最尖锐的短板制约。

水资源短缺和水污染发展，决定了节水优先已成为流域必须重新考虑的资源利用方式，节水减污的意义、作用和困难将会在黄河流域更为凸显。节水不仅仅是具体技术问题，更多的还是系统、政策和生态问题。黄河在内蒙、宁夏等区域实施的农业节水，区域、产业的水权转换，都已显现出复杂的社会和生态问题。区域地下水和生态的影响、以往引黄产生的湖泊等湿地萎缩问题，都因用水对象变化、引水与水权转换而产生了新的影响。我们既需要采用系统观点和创新实践来解决节水和水配置问题，还要研究黄河水沙关系恶化带来的防洪治理、资源利用和河流健康对策。

受水资源短缺和经济社会用水不足影响，流域部分区域地下水采补失衡等生态问题日渐严峻。黄河流域地下水超采区78个，超采面积2.26万平方千米，超采量为14.03亿立方米，主要分布在龙门至三门峡区间，尤其是汾河流域、龙门至三门峡干流区间和渭河流域。

3.水环境承载能力与经济社会协调发展需求不适应

黄河流域纳污能力分布同经济社会发展布局的不协调与冲突问题突出。流域主要纳污河段以约37%的纳污能力承载了全流域超过91%的入河污染负荷，尤其是城市河段入河污染物超载情况严重。

黄河流域经济长期呈现粗犷型模式发展，资源消耗大、污染物排放强度高、产业治理控制水平低等问题极为突出，流域清洁生产、循环经济、污染物控制与治理能力总体偏低，流域用水浪费和水污染问题交织并突出，流域省区的产业结构性水污染问题尖锐。黄河流域废污水排放量由20世纪80年代初的22亿立方米增加到目前的44亿立方米，高耗水、重污染产业的COD排放量占工业排放量80%以上。

目前，流域城市和农业污染压力长期难以降低，增高风险持续增加，省际水污染问题和饮用水安全呈现格局性风险，水资源开发保护的刚性约束机制亟待构建。

4.现阶段黄河干流水质呈趋好态势，支流水污染依然严峻

受地形地貌、水资源开发成本、防洪安全要求等限制，黄河流域城市和产业主要布局在干流的上游和主要支流，受纳污能力小、排污总量大的影响，黄河城市河段和支流污染情况较为严重。

在经济社会产业调整、严格水资源管理和严格环境保护管理形势下，黄河干流排污控制和水功能质量状况近年呈整体好转态势。总体上黄河干流刘家峡以上水体满足Ⅱ类水质标准要求，中下游断面基本满足Ⅲ类水质要求（其中宁夏-内蒙和山西-陕西潼关断面出现超标现象），支流湟水、大黑河、汾河、漭河出现超标状况。

5.水资源补给不足成为河湖生态长期失衡发展的主要因素

黄河水资源的过度开发和水污染状况发展，是导致流域河湖生态系统失衡及逆向演变的一个重要因素。黄河干支流自然洪漫湿地和鱼类栖息地，受到水资源水文情势变化和沿河经济社会“与河争地”“与河争水”的累积影响。

干支流喜流水鱼类生境栖息地受水文规律变化和生境破碎化影响很大。黄河主要保护鱼类、水生鸟类等，大多分布在黄河源区、上游和河口三角洲区域。上游水电集中开发河段土著鱼类、下游河口区域的洄游鱼类，因水电开发和流域水资源开发减水等水资源和水文情势影响，敏感生境受到重大影响，鱼类资源呈现严重衰减态势。上世纪80年代，黄河流域有鱼类130种，其中土著鱼类24种，濒危鱼类6种；到本世纪初，干流鱼类仅余47种，土著鱼类15种，濒危鱼类3种。

流域河流湿地总体呈萎缩态势，湿地生态功能退化严重。黄河源区高覆盖草原、草甸减少。高寒草原面积减少23.7%，低覆盖增加36.27%；高覆盖草甸面积减少6.85%，低覆盖扩大13.16%；高寒灌丛草甸草地减少1.9%，黑土滩退化形式广泛存在。与1986年相比，现在流域湿地面积减少了15.8%，湿地结构发生变化：自然湿地减少，其中湖泊湿地减少24.9%、沼泽湿地减少20.9%，而人工湿地增加了60.0%。

因水资源减少、中小洪水规律变化、河洲滩关系改变等作用，湿地结构、湿地功能和湿地生态效益变化明显。黄河上游水源涵养湿地，中下游沿河及洪漫湿地、河口三角洲咸淡水湿地，其面积、结构和功能受到明显影响。近30年来黄河中下游河流及河漫滩湿地面积减少了46%和34%。黄河河口区域岸线蚀退、生物多样性减少、土壤盐渍化和近海水域盐度增加、淡水湿地萎缩和湿地人工化问题趋势持续发展。

（三）黄河流域水和生态安全

黄河水沙关系不协调、水资源持续衰减和利用程度增加等特殊情况，产生了流域复杂的水资源、水环境和水生态复合问题，导致黄河水功能的系统失衡与趋势性破坏，引发流域经济社会发展中的水资源利用、防洪保安和生态保护等复杂问题与利益冲突。

上世纪末，黄河下游泥沙淤积、河流断流、水体污染、河流功能破坏等，是问题极端化的突出表现。现阶段黄河径流量衰减、用水增加和水资源供需矛盾，河流输沙与生态流量短缺及保证困难，河流廊道功能损害与水文节律和水文情势变化，河流水动力减小、河流破碎化与河湖功能损害等，已成为黄河生态功能保护与安全、流域经济社会和生态保护协调发展的重大问题。

布局、构建黄河资源与生态带战略，统筹流域资源、生态和环境协同及综合管理，是保证流域经济社会可持续发展，确保黄河生态系统安全的唯一选择。

二、推行流域资源、生态和环境协同保护

黄河水问题复杂，问题在河湖，根源在陆上。黄河河流生态失衡和逆向演变的关键因素，实质是流域水土过度开发长期累积的生态影响与破坏。

确保黄河流域经济社会和生态安全，必须全面落实生态文明国家战略，坚持生态优先、绿色发展，贯彻“以水定发展”的原则，倒逼流域经济社会实现转型发展；探索实施环境刚性约束的流域资源、生态、环境保护与监管，实践山水林田湖草系统的流域生态保护。

1.大力推进黄河生态带建设

针对黄河复杂的开发、治理和保护矛盾，要落实保护优先、生态优先和绿色发展原则，构建黄河生态带建设，探索流域资源环境管理创新，破解流域尖锐的资源、环境和生态矛盾，促进生态文明建设；要积极践行新发展理念，严格落实生态环境保护要求，科学合理利用和保护水资源，增强水安全保障能力；坚持水陆综合治理和标本兼治，坚持流域资源、生态和环境的综合治理与监管，维护河湖生态系统健康。

2.构建黄河资源与生态协同管理构架

要深化流域资源、生态和环境综合管理，贯彻“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”系统水治理方略，构建水资源利用战略，建立资源和环境事权明晰、运作规范、权威高效的流域管理体制；统筹规划、统一监督，推进流域资源、生态和环境综合保护与协同管理的创新支撑；构建生态保护的流域资源开发刚性约束机制，探索系统约束和协调下的黄河开发控制与综合管理。

3.实行水资源开发利用的生态保护刚性约束

要贯彻“以水定地、以水定城、以水定产、以水定人”水资源管理原则，落实资源开发的生态保护刚性约束；强化资源节约和环境保护，促进流域绿色发展和协调发展；以保护资源、保护生态、保护环境为核心，促进经济社会优布局、控规模、调结构，推进黄河保护对流域经济社会发展的倒逼转型。

4.推进流域资源与生态补偿机制

应以资源环境和生态保护为重点，构建合理的黄河水价制度，建立差别化的黄河生态带流域的资源、生态和环境补偿机制，制定黄河生态带的资源、生态和环境准入与清单管理，实施黄河生态带管控的动态调整，进行黄河生态带自然资产的差异化管理。

5.构建黄河生态带保护的法规制度

需制定符合黄河流域资源、生态和环境实际的管理与保护法规，依法规范黄河治理开发、资源利用和综合保护活动；建立河源区、河流廊道和河口区域的资源、生态与环境保护补偿制度，构建流域生态流量及调度的规章和规范。

6.强化流域区域协同管理

一要依法划分流域管理与区域管理权责，根据流域保护要求强化区域监管责任，在流域总体保护优先情况下加强区域的管理；二要搭建流域资源、生态和环境管理议事与协商平台；三要强化地方政府的自然资源与生态保护考核，建立辖区生态与跨界断面水资源和水环境的责任考核体系。

7.构建有效、开放的流域监控平台

需整合流域资源生态监测系统，实现资源与生态环境数据的系统、完整、开放和共享；构建流域生态环境监测与预警系统，实现资源和生态环境的动态、实时监控；建立健全流域和区域的资源、环境考核体系，做到责任目标和考核指标的落实。