社会治理视阈下的基层领导干部能力建设

(中共重庆市南川区委党校　重庆　408840)

一、问题的提出

党的十八大三中全会明确提出，要提高社会治理水平，推进国家治理体系和社会治理能力现代化。加强和创新社会治理，关键在于基层，基层领导干部直接与群众接触，是处理和化解社会矛盾的第一道防线。党的十九大报告进一步指出，要打造共建共享的社会格局，提高社会治理社会化、法制化、智能化、专业化水平。那么注重提升基层领导干部的社会治理能力，充分发挥其基层社会治理的作用，是提高社会治理水平的重要途径。所以，新时代新形势给基层领导干部社会治理能力提出新的要求和新的挑战。

二、新时代对基层领导干部社会治理能力提出的新要求

我国社会结构伴随着经济的快速发展，日益呈现出多元化、异质化，分化出不同的社会阶层和社会群体，形成多元化的利益格局，致使社会冲突频繁发生。因此提高基层领导干部社会治理能力是提高治理水平的当务之急。

(一)以法治思维进行决策的能力

依法决策有赖于领导干部法治思维的形成，党的十八届四中全会明确提出，党员干部要自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。然而，中国“官场文化”深受传统儒家文化的影响，领导干部“为政以德”、“重权轻法”思想占据主导地位，这种侧重于伦理道德与权力至上的“官场文化”弱化了法律的作用与影响力，在很大程度上阻碍了法治政府建设和领导干部依法决策能力的形成。具体表现在三个方面，一是以经验决策代替依法决策。领导干部依据自身享有的职权成为决策主体，而这种职权有着根深蒂固的传统或者惯性，在决策时，必然受到外部环境与决策主体先前经验影响，会出现非理性决策现象，难免会出偏差、犯错误。二是政策决策代替依法决策。在我国，领导干部通常以政策作为行使决策权的主要依据，常存在黑头的(法律)不如红头的(文件)，红头的不如笔头的(领导批示)，笔头的不如口头的(讲话)的现象[1]。基层领导干部决策时，考虑政策是应当的，但是一些基层领导干部只依据政策，而不是以国家法律法规为准则行使决策权，这是出现各种非理性执法行为的原因。三是权威决策代替依法决策。决策权是处于一个较高地位的权力，一般由上级政府或一级政府居于相对较高地位的官员是决策主体。所以，下级政府的领导干部在行使决策权时，必然会对上级政府权威产生敬畏和认可，在决策过程中常强调上级的权威性和服从某种权威。

(二)有效执行公共政策的能力

政策执行力是指地方政府为达到政策目标，科学制定实施方案，各种相关资源进行使用、调控和调度，并通过有效实施完成既定政策目标的能力和力量。中央政府作出宏观决策之后，地方政府需采取实际行动，将政策目标转化为实际效果，尤其是基层政府将政策细化和有效执行是中央决策落地的关键，也关系到社会治理的实际效果。然而基层领导干部有效执行政策的能力普遍较弱，其原因具体包括：一是执行主体素质较低。中央层面制定的新政策一般仅提出价值导向和总体性要求，并未规定具体目标和政策工具，地方政府根据管辖区域的情况制定实施细则，基层政府要进一步分解新政策，制定可实际操作的方案，就需要基层领导干部具有政策理解能力和政策创新能力，一些基层领导干部并不具备这样的能力。所以在政策执行时只是采取象征性策略，例如只简单传达文件，或者模仿其他地方出台的细则；二是“关系运作”破坏政策的正常执行。有些人为获取最大限度个人利益，会编织各种关系网利用政策“寻租”。不仅政策目标群体会竭其所能与权力和资源支配者结盟，执行者也会利用形成的关系网“寻租”，由此形成特殊利益群体的“共谋铁三角”(如图1所示)[2]。那么，“潜规则”代替正常执行政策的机制，成为弱化基层领导干部政策执行力的重要因素。

图1　“共谋铁三角”关系运作图

(三)促成社会治理主体间良善关系的能力

社会协同治理，就是在社会治理过程中发挥公民、人民团体、基层自治组织、各类社会组织和企事业单位的协同作用，推进治理的规范化、专业化、社会化和法制化[3]。从其内涵来看，主体间是一种平等协商的关系,社会多元主体通过沟通、互动，构建治理主体间良善关系，这也是基于社会治理的现实需要。但实际上，其他主体则沦为配合政府行动的工具，治理主体并未真正建立起平等协商、互动的良善关系。其主要原因，一是基层领导干部缺乏整合社会资源的能力。由于利益主体日益多元化和社会环境复杂化，紧靠政府显然已不能有效治理社会，所以尽可能吸纳和整合多方意见，允许其他治理主体参与决策，有效整合社会资源以提高社会治理水平。但现实是基层领导干部并没有多元主体参与治理的意识，让社会资源参与治理。二是基层领导干部缺乏整合各部门的能力。政府机关有若干职能部门组成，尤其基层政府直接与基层公众打交道，职能划分更为细致。基层政府的领导干部能否有效整合各部门，加强相关职能部门间的正式或者非正式沟通协作，作为整体性政府，是有效化解矛盾、促进公共利益的现实途径。

(四)运用互联网技术化解社会矛盾风险的能力

我国经济体制改革不断深化，社会结构也在急剧的转型，社会利益的调整和变动必然产生群体间的摩擦、对抗与冲突。那么，利益变动带来的不公正感和生活满意度下降是导致冲突行为产生的直接根源[4]，例如环境污染、征地拆迁、医患纠纷、城管纠纷等，引发群体与政府之间、个体与政府之间的矛盾。一些群体或个体在利益诉求不能通过正常渠道表达的情况下，会在网上迅速汇聚，通过互联网大量传播信息，形成网络舆论危机。最终会以比较极端的方式，例如围堵政府、集体示威游行等群体性事件爆发出来，迫使基层政府投入大量资源化解危机，也使基层领导干部处于“疲于应对”的状态。这正是因为，基层领导干部对互联网技术缺乏充分的认识。云计算、大数据等技术突飞猛进，尤其是大数据技术为监测网络舆论提供了技术支持。而一些基层领导干部对互联网技术认识不充分，不能运用互联网技术创新社会治理手段，有效提高社会治理的效率与效果。同时，不能充分运用大数据技术收集和分析社会公众的意见，以实现基层政府主动治理。

三、完善提高基层领导干部社会治理能力的制度

(一)完善基层领导干部选拔任用机制

深化干部选拔任用制度改革，是推进社会治理的必然要求。通过总结治理精英遴选的历史经验，我国逐步形成了“选拔”和“选举”相结合的“双向”干部任用制度，但要使这种独创性的制度模式形成良好的兼容性、互补性，就必须加强选拔的公正性与选举的民主性。一方面要不断营造基层民主氛围。切实保障基层群众的知情权、参与权、选择权和监督权，拓宽群众了解基层领导干部的渠道，让群众意愿在选举中充分表达。同时，完善差额选举办法，扩大差额推荐、差额票决的比例和范围，进一步扩大群众民主选举。另一方面要不断提高选拔的基层民主水平。在选拔基层领导干部过程中，在组织考察、民主推荐、民意调查等环节，通过集体讨论、座谈会、民主协商等方式充分收集和分析民意，推进基层领导干部选拔主体的多元化，以促进选拔的民主化。

(二)完善基层领导干部权力监督机制

党的十八届三中全会《决议》指出，“强化权力运行制约和监督体系，坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行”作为实现把权力关进制度笼子的根本之策。对基层领导干部权力监督是实现良好社会治理的现实保障。一是加强法律监督，严格执行现有的法律法规。按照全面从严治党、从严管理干部的基本要求，党中央相继制定和修改了《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》《中国共产党廉洁自律准则》、《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党巡视工作条例》等准则条例，依法依规约束和规范基层领导干部，对违法违规、用权失范的基层领导干部加大惩治力度；二是形成对基层领导干部权力监督的合力。进一步完善由党内监督、人大监督、政协监督、行政监督、司法监督、舆论和群众监督等方面组成的具有中国特色的权力监督体系，形成党内外监督合力，从决策和执行等环节加强对基层领导干部权力的监督；三是建立重大决策责任追究机制。责任追究机制不完善、不到位，依法决策就无从谈起，党的十八届四中全会《决定》指出要“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”。所以，完善责任追究配套制度，实行决策绩效评估机制，科学判断决策失误，并建立决策案卷制度，准确识别责任归属，提高责任追究制度的可操作性，加强对基层领导干部重大决策追究力度。

(三)完善基层领导干部治理绩效激励机制

科学有效的绩效评价制度有利于规范基层领导干部在社会治理过程中的行政行为，提高工作效率，有效激励其提高社会治理能力。一是形成多元主体参与的考核方式。应邀请专家学者、社会公众、社会组织等多元社会治理主体参与到考核评价中，通过网络、媒体、座谈的方式发挥多元主体的考评优势，建立多元主体参与的考核方式；二是考核内容和指标要更加科学合理。我国对基层领导干部考核更倾向于经济方面，而对民生方面重视不够，完善的领导干部考核机制，要有较为全面的考核内容，因而应加强对基层领导干部在社会公共服务、生态环境、文化教育、医疗卫生等方面的综合治理能力的考核评价。同时，要不断细化“德、能、勤、绩、廉”的干部考核指标，使得各项指标更具有可测性和客观性；三是完善基层领导干部激励机制。一方面是完善领导干部职级晋升和工资增长机制，并畅通基层领导干部上升的渠道。另一方面建立试错机制。在社会治理过程中，要求基层领导干部必须有创新意识，以新的治理方式解决问题，但难免会出现错误，这需要预留适当的容错空间，以激励基层领导干部敢于尝试，不断提高社会治理能力和水平。

(四)建立基层领导干部培育机制

基层领导干部的社会治理能力建设是一个循序渐进的动态过程，要将其社会治理能力建设与社会环境变迁相结合，并且与培养服务理念、法治意识紧密结合起来，促进基层领导干部成长成才。一是丰富基层领导干部培育内容。依据当前社会治理的新形势新矛盾，针对基层领导干部知识结构单一的问题，要将政治、经济、文化、法律法规、互联网技术等方面的知识作为培训的重点内容，完善基层领导干部的知识结构，最终提升基层领导干部的决策能力、依法行政能力、公共服务能力、创新能力、应对突发事件能力等能力。二是构建多元参与的学习平台。我国对干部的培育主要以党校和行政学院为主要平台，与高校、社会组织合作，建立由专家学者共同组成的专家库，定期对基层领导干部进行专门培训和专题学习，有针对性对基层党员干部进行培养。

【参考文献】

[1]郭睿，刘兵：《试论地方政府政策执行力的影响因素》，广东农工商职业技术学院报，2013年第3期。

[2]巩建华，曹树明：《差序格局的文化影响与关系社会的破坏作用》，江淮论坛，2007年第4期。

[3]骆毅，王国华：《“开放政府”理论与实践对中国的启示——基于社会协同治理机制创新的研究视角》，江汉学术，2016年4月第2期。

[4]李培林：《社会冲突与阶级意识——当代中国社会矛盾研究》，社会，2005年第1期。