引凤还巢，何枝可栖？——供给侧结构性改革下乡镇政府应如何引导农民工返乡创业

(南京师范大学商学院经济系　江苏　南京　210046)

一、引言

2017年10月18日，习近平同志在十九大报告中指出，深化供给侧结构性改革。供给侧结构性改革旨在调整经济结构，使要素实现最优配置，提升经济增长的质量和数量。需求侧改革主要有投资、消费、出口三驾马车，供给侧则有劳动力、土地、资本、制度创造、创新等要素。和单纯的政府供给管理政策不同，供给侧结构性改革着力解决供给和需求的结构性不均衡的问题，而非直接对供给侧进行刺激。中国经济增长中失衡的源泉是结构性失衡(刘伟；蔡志洲2016)，因此深化供给侧结构性改革对于我国经济的全方位发展有着重要的意义，而其中劳动力结构性改革更是为激发我国新的人口红利提供了新思路。

20世纪80年代之后，随着户籍制度的松动，我国出现了所谓的“民工潮”。民工潮为城市发展提供了大量的廉价劳动力，成为城市经济增长不可或缺的源泉。但随着农村劳动力不断涌入城市，农民工和城市之间的矛盾却越加深化。首先农民工存在与城市之间的社会认同缺失。城市本地人的身份歧视、农村户口为他们带来的“隐性户籍墙”以及廉价的工资报酬都加深了农民工和城市的隔阂，使其自动地不认同城市社会。除此之外农民工劳动力供给出现结构性失衡。在农村，许多乡村出现了空心化的现象。农村劳动力大量涌入城市，使得农村劳动力尤其是高技能人才大量流失。在城市，有的行业出现了“民工荒”，而有的行业却大批裁撤农民工，或是限制农民工进入行业。随着劳动密集型产业逐步被高新技术产业替代，农民工和城市之间的矛盾也在深化。在这样的背景下，我国近年来出现了“逆民工潮”的现象，也就是农民工返乡创业。近年来农民工返乡创业已趋于常态化，返乡创业人数超千万(黄振华 2011)。在供给侧结构性改革视角下，农民工返乡创业不仅能为乡村输入高技能人才、促进乡村产业结构优化升级，而且有利于缓解城市廉价劳动力过剩的问题，从而解决城乡劳动力供给结构性失衡问题，在乡村激发新的人口红利。

然而，农民工返乡创业面临着创业风险高、政策扶持不到位、创业资金不足等诸多问题。虽然乡镇政府已出台相关扶持措施，但扶持措施依旧依赖于资金补贴。这在促进农民工返乡创业的同时也使其对于资金扶持产生了依赖性，从而使得创业项目不能实现自主、持续的发展，也就不能保证农民工回流的持续性和稳定性。所以乡镇政府应如何结合供给侧结构性改革引导农民工返乡创业？如何实现农民工返乡创业的持续性和普遍性？如何使农民工返乡创业带动乡村经济结构性转型？

二、文献综述

农民工返乡创业并不是近年才出现的一种趋势，早在改革开放初期就出现了偶然性的返乡创业现象(胡雯；胡俊波等2013)。随着改革开放的不断深化，农民工返乡创业呈现出新的特征。1、农民工返乡创业条件更加充足。一方面农民工在城市打工能够积累更多资本(柯健2009)，另一方面乡村地区也有着更廉价的土地资本和人力资本。2、农民工返乡创业仍受被动因素影响。近年来房地产市场低迷，导致许多城市的建筑工地出现歇业的情况，失业的农民工不得不返乡就业创业(柯健2009)3、返乡就业人群往往掌握在城市工作的经验和技术，这为其返乡创业提供知识资本(黄振华2011)4、返乡创业相对于早期返乡创业具有更多新的风险。如贷款难、基础设施不足、市场供需不匹配等等。农民工返乡创业决策需要从“推-拉”两个方面进行分析。在推力方面，更高的收入水平、更稳定的工作环境、更优越的社会地位、更多的发展机遇以及照顾家庭的方便性都吸引农民工返乡创业。在推力方面，城市生活成本过高、农民工融入城市困难、城市产业结构升级带来的失业都迫使农民工不得不返乡就业创业。

在农民工返乡创业已形成浪潮的今天，从中央到地方，政府对于返乡创业的扶持政策也不断出台。2016年11月29日国务院办公厅印发《关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》，为返乡创业项目进入市场、在市场站稳脚跟、扩大市场提供了多方面保障。除了传统的财政支持，该文件还简化了返乡创业项目的市场准入机制，并为其提供便捷的金融服务以及完善的基础设施和社会保障。地方政府也纷纷出台相关规定，但是仍然以财政补贴为主，并且较低的政策扶持反倒对农民工返乡创业产生负面影响(陈文超等2014)。因此，许多学者对于政府应如何扶持农民工返乡创业提出了政策建议。张秀娥等人(2013)提出了政府在引导农民工返乡创业应当扮演导航者、培训者、服务者三种角色，其中尤其强调塑造农民创业意识。柯健(2009)也阐述了政府培育创业精神的重要性。除此之外，也有学者将注意力集中在改革政府职能本身上面。比如胡俊波(2014)提出了只有改革县域工作组织模式、改革行政方式、完善行政监管，才能促进农民工返乡创业。几乎所有学者都提出要加大财政补贴以促进其返乡创业，但是本文研究者认为财政补贴是一柄双刃剑，在吸引农民工返乡创业的同时加大了其对于财政扶持的依赖性。如果从供给侧结构性改革的视角下评价这些政策建议，不难看出这些观点都忽视了如何挖掘农村对于返乡创业项目的需求，使之与返乡创业劳动力供给相匹配。本文研究者认为，乡镇政府在扶持农民工返乡创业的过程中不仅需要通过财政补贴、政策优惠等方式减少返乡创业农民工的创业风险和成本，而且需要从需求侧扩大农村地区对于返乡创业项目的需求，赋予返乡创业项目以持久的生命力。

三、数据描述与分析

作为江苏省省会，南京是江苏地区外来务工人员最为密集的城市。本文研究者选取了南京市栖霞区仙林街道、秦淮区、雨花区、建邺区作为调研地点，对于当地建筑工地、餐饮、美发、小商品销售等多个农民工易从事的行业进行了问卷调查，共发放问卷600份，其中有效问卷476份。问卷重点调查农民工的返乡创业意向以及返乡创业需求。研究者将根据问卷结果，结合已有政策实践，对接受调研者家乡所在政府提出政策建议。以下是对数据的描述分析：

(一)调查对象的个人情况分析

调查对象以20-30岁的年轻人为主，其次是30-40岁的中年人群。女性调查对象较多，不过性别比例上仍较为均衡。这与研究者先前的预估情况较为吻合，返乡创业群体多数是年轻人与中年群体，一方有年龄与精力的优势，另一方则是经验与资本的积累。此外研究者调查了对象的婚姻状况，其中未婚和已婚有子女占多数。这一方面的信息与后续调查的内容有关联，一定程度上影响了调查对象对返乡创业的选择。总的来说，调查对象群体男女比例较均衡、年龄段跨度大、文化程度各异，样本选择合理，利于进一步分析。

(二)调查对象外出务工情况分析

上图中的人员分布图可以明显看出，来宁务工人员的三大所在地：安徽、宿迁、淮安。安徽省因其省份发展以农产品与加工业为主，发展上相对于江苏较为落后，其次因为地理上安徽毗邻江苏，故安徽外出务工人员多来江苏。南京作为江苏省会，城市经济发展与建设良好，也是务工人员的优先选择之一。而宿迁与淮安均属苏北地区，一定程度上反映了江苏内部苏北与苏南地区之间存在的，如土地指标倾斜、交通倾斜、税收政策不平等、金融政策倾斜等问题带来的发展上的巨大差异，从而影响了苏北地区劳动力向苏南流动的情况。

再看调查对象所从事的职业：多为美容、销售、兼职、个体等。一方面这是外出务工人员的常态，所从事的多为较底层工作。另一方面反映了务工人员家乡的一部分经济特色以及经济发展上的落后，这点结合图七可以很好地体现：在外打工，无外乎追求更大的发展空间、更好的就业机会以及更高的工资。但是例如医疗设施、子女教育等因素同样关键，反映出务工人员在利益层面以外对社会福利等方面的需求。两者相结合可以分析出：调查对象来宁务工很大程度上因为家乡的发展存在着诸多问题，为了生计、背井离乡、在外漂泊，若想解决他们身上的返乡创业问题，则需要思考他们家乡经济发展所存在的问题。

(三)调查对象对于返乡创业看法和需求分析

从调查数据来看，返乡创业意向上一半人员表示有意向返乡。深入究其原因，研究者发现在另一半不愿返乡的人员中大部分是因为家乡的创业环境存在着或多或少的问题，这一情况在愿意返乡的人员中也有出现。由此可见推测目前江苏省内大部分地区的创业环境存在的问题尚未得到解决。再看最后两项调查，是本次调查最为核心的部分。启动资金、贷款、专业知识技能是调查对象最为关注的三个方面，也是与创业关系最为直接的三个因素，再看子女、创业园区、基础设施等因素则照应了先前关于“婚姻情况”“外出理由”的调查，这个层面反映了调查对象对于社会福利方面的追求。综合来看政府若想吸引返乡创业人员，需要注重创业环境、创业者的资金与技术以及社会保障方面的需求，有的放矢。

综上所述，通过此次数据调查与分析，研究者了解到关于返乡创业的问题，需要找准两个方向：一是参与者，便是返乡创业群体。二是主导者，即是当地政府。参与者是返乡创业的活力源泉，是实干发展的有生力量，他们有意愿但能力尚不足够，需要知道他们的问题出在哪、他们缺少的是什么、他们需要的是什么而他们担心的又是什么，调动他们的积极性。主导者需要做的是创造一个环境，图十与图十一所反映的是政府需要注重的地方但不是全部，创造一个氛围浓厚与实力并存的创业环境，同样需要城市、乡镇自身经济的发展、城市的建设、医疗卫生基础设施的保障。知其所需，有的放矢，才能更好的带动返乡创业的发展。

四、结论和政策建议

(一)调研结论

1.根据调查样本显示，南京地区的农民工以20岁至30岁年轻群体为主，这一群体往往是未婚群体，没有家庭的羁绊，具有较强流动性，更容易进城务工。同时，年轻群体的创新精神和奋斗的意识往往更强，这也从一定层面上促进其进城务工。而吸引农民工返乡创业，首先就要抓住年轻群体的心理和诉求。

2.南京地区农民工文化水平普遍偏低。根据调研结果，超过一半的农民工学历水平是高中及以下，能读到大学的仅仅占21%。在当今知识大爆炸的时代，缺乏完备的知识和技术，往往会对创业产生很大的阻碍。尤其是在当下电子商务飞速发展的背景下，掌握互联网技术也成为了重中之重，高中以下的学历水平显然是不够的，加强对农民工的教育和培训以促进他们返乡就业、创业，成为了政府亟需考虑的问题。

3.南京地区农民工往往来自毗邻的贫困地区，以安徽、宿迁、淮安居多，这是由大城市的集聚效应所决定的，这一方面加剧了大城市的城市拥堵问题，另一方面也造成了贫困地区人才的流失。因而贫困地区促进农民工返乡就业创业，要着眼于其周边的大城市，并发掘其与大城市之间的比较优势，以此制定政府相关政策，促进人才回流。

4.来宁务工的原因往往是追求大城市更大的发展空间和更优质的医疗、教育资源，虽然在南京他们往往从事一些较为底层的行业，但是他们会获得相对于家乡而言相对更多的报酬，而更多的，是相对于在贫困的家乡更好的前景。虽然前景未必如他们想象的那么美好，但是大城市的繁华却总能给他们以“未来会更好”的期望。为此，吸引人才回流，政府需要加强基础设施建设，以过硬的条件吸引他们返乡创业。

5.在返乡创业意向方面，调研样本中一半有返乡创业意向而另一并没有。这说明挖掘返乡创业着具有着很大的可行性。而不愿意返乡创业的原因往往归咎于家乡创业环境不佳。创业环境是一个相对宏观的概念，而这一方面也是政府在不断改善的地方。从下面的宿迁地区调研结论得知，政府已通过建立全民创业产业园等方式不断改善创业环境。

根据南京地区调研结果，调研团队选取了江苏省内农民工最大的来源地——宿迁市作为返乡创业的考察对象。在宿迁地区，调研团队与泗洪县、宿迁市、泗阳县政府进行了沟通和交流，并考察了当地的返乡创业扶持政策的实践成果，总结出政策和实践的几个共性。

1.扶持创业着眼于小微企业。以泗洪县为例，泗洪县政府推行“五小创业”，在各个乡镇建立全民创业园，全民创业园内的企业大多从事加工产业、种植业、林业，并且规模较小，并且由于技术含量低，企业可以就近招工，很多企业里都是农村留守妇女做工人，每月月薪2000元左右，这样一来，农村剩余劳动力得以运用，这对于扶贫也是大有裨益的。

2.将创业和电商紧密结合。宿迁作为京东的一大分部所在地，享有得天独厚的电商资源。政府也在不断促进创业者与电商靠拢。如在宿迁的创业谷，政府为返乡创业的电子商务创业者提供了一揽子服务：大到物流配送、小到对卖品的拍照，创业谷内都有专门的部门负责，这样有利于提高自身创业环境，促进农民工返乡创业。

3.当前仍以资金支持为主，正在向改善自身创业环境迈进。三个地区政府的政策帮扶主线还是提供资金鼓励以及租金减免等政策，这对于创业者来说显然是不够的，因此，政府也采取其他相应措施，如泗洪县鼓励五小创业、宿迁市建立创业谷、泗阳县引进创业淘汰机制等等，这些措施相对于传统的资金支持来说，无疑是比较大胆的，充满着不确定性。但无疑对于激发创业者创业活力具有着深远的影响，研究者预测在接下来的几年中，这些政策将代替资金支持逐渐成为主流。

4.返乡创业宣传工作有待加强。当下政府宣传返乡创业政策往往还是着眼于政府官网以及逢年过节的集体宣传。根据研究者在南京地区的调研结果，当今进程务工群体以年轻群体为主，他们往往不会特意去上政府官网进行查询，智能手机成为他们的首选，只有明白了当下年轻群体的心理，才能做好鼓励返乡创业的精准宣传。

(二)政策建议

根据前期南京地区对于农民工的问卷调研成果，以及宿迁地区返乡创业扶持政策及实践，结合部分地区推出的独有的政策主张，研究者从供给侧和需求侧对于整个宿迁地区的返乡创业政策实践提供了以下几个建议以供参考。

所谓从供给侧推动农民工返乡创业，就是以农民工为对象，通过优惠政策、适当宣传等手段吸引农民工回流，提高返乡创业劳动力供给，使更多的返乡创业项目扎根于农村，其主要内容包括以下几点：

1.通过自媒体实现扶持农民工返乡创业的精准宣传。

政府在保持原有宣传方式的基础上，利用微博、微信、QQ等自媒体平台，在微博平台上通过制作视频已经推文，以轻松有趣的形式普及政府相关政策，获取舆论的关注和网民的点击量。在微信平台上可以通过公众号的形式推送政府相关政策，更重要的是，政府需要关注农民工集群的现象，他们往往会建立老乡群等网络组织，政府可通过询问已返乡创业者的方式获取这些群体的联系方式，做到定点集中宣传。

2.加强返乡创业扶持的政策审批力度和效率，引进创业淘汰机制。在返乡创业群体中，不乏为了骗取政府相关政策补助，借创业之名却不实地践行的人。针对这些群体，政府要将事前审批和事后审查相结合。严格审批程序，并且对创业园区内产值居于倒数的企业实行末位淘汰制，这样就会倒逼返乡创业者不断创新，逐渐摆脱对政府的依赖，避免了完全依赖政府政策支持的现象。

3.在“互联网+”的大潮下推动创业环境的优化。如今创业项目与电商乃至海外电商紧密相连，以前政府会通过提供厂房设备等措施改善创业环境，现在政府需要将着眼点放在构建完善的物流系统，建立成体系的电商产业园，同时建立相应的国际贸易服务中心方便出口企业报关等工作，在当今国际贸易形势回暖的背景下抓住时机，不断吸引有创业想法的农民工返乡创业。

4.建立创业保险机制。很多农民工反映，不返乡创业的原因还是担心创业风险太大，为此，政府可以与各大保险公司合作，免费为返乡创业者购买一定数量的保险，如运输险等等，让返乡创业者创业得到保障。针对不同类型的创业者，政府需要推出不同类型的保险帮助，实现精准帮扶。

5.鼓励返乡创业典型带动初次创业者创业。现在政府所能提供的是技术培训，但是对于返乡创业者创业能力的培养这一块还是有所欠缺。根据研究者的调研，每个乡镇都有创业成功的典型，政府鼓励其带动初次创业者创业，有利于让初创者熟悉家乡创业环境，改进其创业实践能力，提高其创业的成功率。

6.加强公共基础设施建设，构建完善的医疗卫生体系，为返乡创业的农民工的子女提供优质的教育服务。改善乡镇地区的交通网络，方便企业的物流运输，以此吸引农民工返乡创业。

7.在创建产业园的基础上进一步促进产业链的形成。当下各县以及创建了相关产业园，但是产业园内尚未形成完整的产业链，加大了生产经营的成本和难度。尤其是在“互联网+”的大潮下，在产业园内引进适应于电商的仓储物流体系，乃至为其创造产品包装、产品拍照等相关一条龙服务，是当务之急。

所谓从需求侧推动农民工返乡创业，就是挖掘农村消费者和劳动力对于返乡创业项目的需求，从而使得返乡创业项目具有长久的生命力。

1.挖掘农村特色产品，为返乡创业者提供丰富的创业资源。当下政府已经推出了“一村一品一店”的政策，每个乡镇都推出了相应的特色产品，在此基础上政府需要紧跟当下热点，不断挖掘农村特色产品，以此吸引创业者返乡创业。

2.加强宣传，扩大农村消费群体，开拓新的农村消费市场，从而刺激农村消费者对于返乡创业项目的需求。政府需要向农村群体普及新的消费方式比如网购等，同时对返乡创业群体的产品进行宣传，帮助其拓宽销路，最终形成生产和销售的良性循环。

3.挖掘农村剩余劳动力，加强对其技术培训，鼓励其参进入返乡创业项目的企业中工作。

4.以创业项目展销会等形式改变农村居民对于创业的偏见，加强农村地区对于返乡创业项目的包容和认可。

【参考文献】

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