税收支持贵州脱贫攻坚问题研究

◆马红岩

党的十九大提出要坚决打赢脱贫攻坚战，动员全党全国全社会力量，坚持精准扶贫、精准脱贫，坚持中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制，强化党政一把手负总责的责任制，坚持大扶贫格局，注重扶贫同扶志、扶智相结合，深入实施东西部扶贫协作，重点攻克深度贫困地区脱贫任务，确保到二〇二〇年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫。税收正向作用于脱贫主要体现在，国家通过税收收入增加财政收入来支持脱贫，通过制定税收优惠政策和完善税收服务措施来引导生产要素流向贫困地区，支持贫困地区经济结构调整和产业发展，鼓励社会吸纳贫困户就业，提高贫困居民收入，最终实现脱贫建成小康。①杨颖：《税收与扶贫开发的关系探讨——以中国中西部为例》，《社会科学家》，2013年第8期。笔者深入贵州晴隆、大方、黄平等地调研，收集到120余条涉及种养植、农资销售、农产品深加工、旅游餐饮、民族特色产品、矿产资源开采与耕林地修复、财政金融、社会捐赠等方面的意见建议，从而有针对性地提出完善支持脱贫攻坚税收政策措施的建议。

一、税收支持贵州脱贫攻坚的现状及效应分析

“十二五”以来，贵州省坚持把脱贫攻坚作为重中之重, 特别是2015年以来，全省上下深入贯彻落实习近平总书记脱贫攻坚战略思想，以及习近平总书记视察贵州时的重要讲话精神，积极践行“五大发展理念”，围绕“守底线、走新路、奔小康”工作总纲，把脱贫攻坚作为头等大事和第一民生工程来抓，在脱贫攻坚的贵州实践中形成了一揽子扶贫开发工作政策举措和很多好经验好做法，如“三变”改革②三变：即在坚持土地公有性质不改变，耕地红线不突破、农民利益不受损的前提下，通过进一步改革现有农村体制机制，实现“资源变资产、资金变股金、农民变股东”。、精准识别“四看法”、“十子工作法”、“六个到村到户”、“十个全覆盖”、“低保标准和贫困标准两线合一”、农村义务教育学生营养改善计划、易地扶贫搬迁、整合财政涉农资金、医疗兜底、农村信用“特惠贷”、恒大集团对口精准扶贫等实践经验，多项实践得到了中央领导同志的肯定和全国关注。③陈敏尔：《在中国共产党贵州省第十一届委员会第六次全体会议上的讲话》，2015年11月11日。

（一）税收支持贵州脱贫攻坚的探索实践。税收支持脱贫攻坚，一方面是税收能够为脱贫攻坚

提供财政支撑，2012—2016年税收为贵州省提供超过1万1千亿元的财政支持；另一方面是税收通过其调节经济职能，调节生产要素分配，促进生产要素流向贫困地区。近年来，贵州省税务机关还积极争取到烟叶购进税前扣除、民族特色产品实行营改增试点低税率等政策，探索推进“税源贷”、鼓励和引导“三变”改革试点、毕节试验区“两硬化”等扶持措施。2012—2016年，贵州省经济主体享受税收政策优惠减免税额分别为103.53亿元、119.79亿元、155.85亿元、189.97亿元和268.3亿元，主要涉及农业生产资料、宣传文化、残疾人就业、粮食购销、农村电网维护费、水电退税、个体户未达起征点免征等事项。从税收减免的整体情况来看，累计为企业减免税收近800亿元，是十二五期间财政投入扶贫资金的2倍多，带动实现生产总值近4800亿元。

（二）贵州脱贫攻坚的主要成效和困难。“十二五”期间，全省财政扶贫资金累计投入305亿元，累计减少贫困人口656万人，贫困人口从1149万人减少到493万人，占全国比重下降到8.8%，异地扶贫搬迁66万人。35个贫困县、744个贫困乡镇实现省定标准“摘帽”。50个重点县农民人均可支配收入达到6964元，年均增长15.5%，比全省平均水平高1.1个百分点。①贵州省发改委、贵州省扶贫办：《贵州省“十三五”脱贫攻坚专项规划》，2017年1月9日。同时,贵州也是获得中央补助财政专项扶贫发展资金规模最大的省份。贵州还争取到恒大集团投入30亿元对口帮扶大方县，万达集团投入10亿元对口帮扶丹寨县，中央民主党派对口帮扶毕节市，上海、宁波等沿海发达地区对口帮扶遵义、黔西南、铜仁等地。这些成绩的取得，都为全省如期打赢脱贫攻坚战，与全国同步全面建成小康社会奠定了良好基础。

虽然贵州省脱贫攻坚取得一定成效，但要实现到2020年全省农村贫困人口全部脱贫，还有许多困难。一是区域性整体贫困依然突出。在国家确定的14个集中连片特困地区中，涉及贵州省的有武陵山、乌蒙山、滇桂黔石漠化3个片区66个县。二是贫困地区产业发展不足。仍以种植业为主，开展农产品初加工，围绕农林畜牧业深加工不够，产业形不成规模经济，贫困群众持续增收困难。三是贫困地区公共配套不完善。贫困县和贫困乡镇通村路、连户路等“毛细血管”仍然不畅，“六个小康”基础设施建设和教育、医疗、文化等基础设施欠账大，公共服务设施和服务水平远不能完全满足发展所需。四是精准脱贫能力不足。各级政府积极制定扶贫开发政策，落实扶贫开发项目，但受到特定地形、交通等要素限制，区域经济和社会发展潜力不足。特别是财税扶持政策不完善，支持脱贫产业的针对性不强、力度不足，比如大方、黄平等落后区域的企业很难获得与发达地区平等参与，甚至优势参与市场竞争的能力和机会。

（三）税收支持贵州脱贫攻坚的效应分析。贵州经济税源支柱中，以传统的烟酒为主导的优势产业、以资源为主导的开采开发业、以特色医药为主导的大健康产业、房地产建筑业、金融业、居民服务和其他服务业的税收占比超过70%。相比传统的优势产业，“涉农”产业由于初级生产销售环节大多不纳税，在税收收入结构中的占比不明显，2012—2016年间总产值接近6800亿元，但税收占比非常小，税收收入总数不超过15亿元，税负接近于0，支持脱贫的税收贡献率接近100%，可以说在支持脱贫攻坚上非常给力，剩余空间已经很小。税收支持脱贫攻坚主要是考虑扶持与第一产业发展相关联的第二、三产业，如涉农产品深加工、涉农生产资料生产销售、涉农科学研究和技术服务、涉农交通仓储和邮政业等与人民群众生产生活息息相关的行业。按照近5年的经济增长和减免税数据分析，对上述行业实施减免税，每年减免税额将超过300亿元，带动生产总值将超过1800亿元，会极大地促进生产要素流入涉农产业，推动直接和间接脱贫产业发展。

2012—2016年贵州省产业税收收入分行业统计表　单位：亿元

二、第二产业　684.06　776.41　835.11　895.25　861.14（一）采矿业　152.21　130.71　115.92　85.86　68.69（二）制造业　430.55　380.35　406.62　432.08　400.45（三）建筑业　130.58　192.63　240.73　290.90　304.94（四）电力、燃气及水的生产和供应　70.72　74.70　71.86　86.40　87.05三、第三产业　622.92　767.67　948.89　1017.89　1103.19（一）交通、仓储和邮政业　19.13　20.31　19.33　18.38　27.19（二）批发和零售业　205.72　250.46　282.77　284.86　335.14（三）住宿和餐饮业　10.45　10.23　9.89　8.96　6.89（四）金融业　77.11　90.97　129.09　148.75　152.35（五）房地产业　137.09　174.32　217.77　197.14　194.14（六）信息传输、计算机服务和软件业　17.64　18.66　13.65　15.39　18.67（七）教育　1.54　2.24　2.78　3.06　3.86（八）科学研究和技术服务业　8.68　10.9　16.87　16.36　21.58（九）文化、体育和娱乐业　2.9　3.52　3.38　3.20　3.46（十）公共管理、社会保障和社会组织　31.13　40.49　58.79　69.38　93.93

综上所述，我们认为税收助力贵州脱贫攻坚，除了优化顶层设计，加快完善税制结构，强化政策落地以外，主要是考虑对第一产业继续实施税收减免，对第二、三产业当中与“涉农”脱贫相关联的行业实施税收优惠减免，继续优化纳税服务，推动生产要素流向贫困落后地区，助力贫困落后地区经济社会发展，从而助力贵州同步实现小康。

二、税收支持贵州脱贫攻坚存在的问题

税收政策虽然在很大程度上促进了中西部贫困地区的产业结构优化、工业化和城镇化进程，但在现行税制体系和税制结构上，在支持脱贫攻坚的顶层设计上，在支持“涉农”经济融合发展上，在支持贫困落后地区经济社会发展上等方面还存在不足。

（一）国家税制体系和税制结构不完善。一是地方税体系不健全，地方税收自给率不足。1994年分税制改革确立地方税体系以来，地方税体系虽几经调整和优化，但仍旧存在税收立法滞后、税权过于集中、地方税权弱、地方税主体税种不健全、税权与事权不匹配、税收自给率差、税收征管资源配置不科学等问题。①贵州省国家税务局课题组：《基于地方财力视角下的地方税体系构建》，《国税工作研究》，2017年第26期。二是税制设计不合理，税收收入分配不合理。比如汇总纳税方面，省内资源开发企业的总部或注册地大多在发达地区，出现贫困地区有税源无税收的情况，不利于贫困地区把资源优势转化为税收收入优势；在水电企业超税负退税方面，省内光照、乌江等水电站建设投入和税收收入差异明显，且企业增值税退税还增加了发达地区的税收收入。另外，在营改增以后，中央地方各占50%的分成比例中，由于省、市、县占比不同，县区与以往相比收入更低。三是资源税、消费税等税种改革不到位。我国对原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿和有色金属矿原矿等矿产品征税，对其他大部分自然资源都没有征税，限制资源丰富的西部地区依靠资源税增加财政收入的能力。同时，导致贫困地区的资源过度开采，生态环境破坏严重。如贵州铜仁市的万山区（资源枯竭）、松桃县（有色金属污染）等。②贵州省国家税务局课题组：《税收支持扶贫攻坚的长效机制研究》，《贵州国税》，2015年第11期。在消费税方面，对一些污染环境的高档消费行为没有纳入征税，对普通白酒等群众所需的产品反而与高档白酒一样实行从价从量计征消费税，不利于小生产者扩大生产。四是我国所得税政策设计制约了社会力量扶贫。鉴于西部大开发税收优惠政策条件门槛相对较高，对中小型企业来说预期收益效应小，不能引导企业继续投入西部贫困地区。对专门人才投身贫困地区投资就业没有足够的税收优惠，高级人才引进和培养与普通人员没有区别，优质人才向贫困地区流动力度不大。现行的企业所得税法规定企业公益性捐赠最高只能按年度利润的12%税前扣除，影响了捐赠的积极性。个人公益性捐赠最高只能按应纳税所得额的30%扣除，企业扶贫人员在从事扶贫工作期间的个人所得税也不能减免，对恒大、万达这样的大企业和员工投身中西部贫困地区开展扶贫没有起到正向激励作用。

（二）税收政策支持脱贫攻坚的顶层设计不合理。一是税收政策缺乏纲领性文件。涉及支持脱贫攻坚的各项税收优惠政策分散在法规、规章和规范性文件多个层面规定中，并没有借鉴法典的模式，形成一个系统的纲领性文件。二是税收优惠政策缺乏系统性设计。税收优惠政策布局不合理，造成脱贫优惠链条缺失，不能惠及脱贫所涉及的上下游行业。例如，对于与脱贫关系密切的大专院校、科研单位、教育、卫生、医疗等机构没有专项优惠政策进行引导，不利于被帮扶贫困地区自身“造血”机能的完善。三是税收政策的精准性不足。《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，第一次在政策保障部分明确提到给予税收政策支持，但并没有针对脱贫开发出台专项税收优惠政策。截至目前，没有针对脱贫攻坚的专门税收优惠政策。

（三）助力涉农经济融合发展的税收政策不足。一是农民购进农业生产资料、企业购进农产品抵扣和农产品深加工的税收政策效果不佳。农业生产资料免税政策效果差，该政策效果被市场逐利行为所吞噬，现实情况是种子、化肥、农机等生产资料的价格不断上涨。农产品收购进项抵扣率低，企业不愿意收购，打击农业生产者信心。比如贵州省部分县区茶叶深加工企业收购夏秋茶青，每斤1块钱，5斤左右才能产1斤大众茶，一般只能按每斤茶4.5—5斤的茶青抵扣，造成抵扣低、盈利差，农民收入低，弃种多。企业购进农产品深加工销售不实行免税政策，不利于资本投入农业生产领域。比如，黔西南薏米企业收入薏仁米深加工饮料出售无法免税，晴隆县养羊企业购进羊皮或自产羊皮销售的收入也不能免税，而这些都是普通的农产品。①贵州省委政研室、贵州省国家税务局：《关于税收扶持农业经济发展的调研报告》，2016年11月20日。二是农村基础设施建设、农村医疗保障和农民工创业就业的税收扶持力度不够。投资农村公共基础设施的收益不能享受免税，致使市场难以形成有效的资本驱动力。税收在农村医疗和社会养老保障领域扶持力度相对不够，资本投入农村贫困地区医疗和社会养老较少。由于对吸纳贫困建档户就业没有税收优惠政策，企业不愿意吸纳素质偏低的农村贫困户就业。企业超出金融机构同期同类贷款利息不允许企业税前扣除，实际上较多中小企业贷款成本支出超过同期同类贷款利息，致使企业生产资金成本居高不下。三是税收政策跟不上农业一二三产业融合发展的需要。部分涉农一产行业不享受减免税政策，或者政策操作不便，既有的税收政策也跟不上农业一二三产业融合发展要求，没有形成一个贯通农业一二三产链条发展的减免税扶持制度，难以激发农业市场活力，促进涉农经济发展，增加农业、农民收入，助力农业实现从“需求侧”到“供给侧”的转变。

（四）税收支持脱贫攻坚的政策落地不够。一是支持脱贫攻坚的政策宣传效应偏低。传统税收宣传面窄，农民对税收政策扶持贫困地区开发的认识不透彻、热情不足，理解能力的缺乏严重阻碍其自我脱贫的能力，贫困人口对税收优惠政策利用能力差。二是支持脱贫攻坚的税收政策减免效应不佳。税收优惠政策涉及增值税、消费税、企业所得税、个人所得税等税种，贫困地区普遍存在环境恶劣、生产效率低、地方财政薄弱、社会保障弱等问题，在这种财政制度、就业制度、保障制度等有待完善的情况下，税收支持脱贫攻坚的作用显得微弱。另外，中西部地区受制于财政收入因素，各地争比进位、比产值、比收入，存在不减免或缓减免等情形。三是支持脱贫攻坚的纳税服务水平不够高。目前，少数贫困地区还存在办税服务厅建设滞后现象，硬件设施不到位，人手配备不够，未按规定提供导税服务、预约服务、上门辅导等服务，不能跟进招商引资等政策宣传，主动出谋划策发挥税收参谋作用。在涉税事项办理上，重复或多余报送资料，涉税优惠审批烦琐，效率低下，税收减免效应低。

三、支持贵州脱贫攻坚的税收政策建议

有效的税收政策能够引导资金、技术、人才等社会资源向精准脱贫聚集，带动资本加大对贫困地区的投入，提速贫困地区经济增长和居民增收。

（一）加快完善税制体系和税制结构。一是健全地方税体系，确保事权与财力匹配。完善房地产税设计，将房产税、城市维护建设税、城镇土地使用税和耕地占用税合并成新的房地产税，与土地增值税一并作为地方政府的主体税种。加快费改税，将教育费附加上升为教育税，将社保费改为社保税，与契税、印花税、车船税、环境保护税、资源税等一并作为地方税种。同时，调整税收分成模式，改税种比例分成为税率分享。中央和地方分别按各税种税率换算税额入库，适当对中西部地区倾斜，确保地方各级享有足够的税收收入自给率。①马海涛，姜爱华：《优化税权配置 完善地方税体系》，《税务研究》，2011年第11期。二是加快税收收入分成改革。修订相关法律，企业设立分支机构的，实行独立会计核算，实行属地缴纳，保证贫困地区税源转变为真正的税收。同时，增加县区一级地方政府在税收收入分成上的比例，提高到60%的分配比例，以确保县区一级政府财权与事权相匹配；或者中央对贫困县的收入分成部分予以返还，对贫困县进行转移支付倾斜。三是深化资源税、消费税改革。逐步扩大资源税征税范围，扩围水资源税征收。增加贫困地区特色产业的税收优惠范围，要将特色优势产业如白酒、卷烟、茶叶等纳入经济大发展的优先范畴，对中西部地区特色产业区分价格，实施不同的税收优惠政策，如对低价白酒等品目，只进行从价计征纳税；对地下温泉等地热资源消耗加征消费税。四是完善所得税优惠政策。实行有助于贫困地区发展的企业所得税政策，继续实施西部大开发政策，降低享受政策的门槛和资格认定条件，对投入“涉农”行业相关联的第二、三产业实行所得税减免。对专门人才到贫困地区投资、就业取得的高收入、高福利待遇给予税收减免优惠，对引进高科技人才、优秀的管理人才所发生的人力资本支出，给予一定比例加计扣除企业所得税优惠政策。提高公益捐赠扣除比例或实行专项公益性捐赠税收政策，对恒大集团、万达集团帮扶贫困县等企业和个人，凭有效捐赠收据全额扣除，不缴纳所得税；对恒大集团、万达集团等企业参与扶贫的人员在扶贫工作期间免予征收个人所得税。

（二）完善支持脱贫攻坚税收政策的顶层设计。一是整合现有涉农税收优惠政策。科学实施顶层设计，对现行涉农税收政策进行系统梳理，尤其是要对数量众多的散见于各类部门规章和规范性文件中的支持脱贫攻坚的税收政策进行全面清理、废止和修改，并根据新的需求加以补充，逐步形成以法律、行政法规、规章为主干，辅之以必要的规范性文件为补充的支持脱贫攻坚的税收制度。二是制定纲领性税收政策。建议借鉴法典的模式，制定一个减免税纲领性文件，提供指导思想和基本原则，为制定具体的税收脱贫政策措施提供指导。三是做好系统性顶层设计。在顶层设计时，尽可能考虑横向、纵向的产业和行业的同步发展，考虑脱贫措施的实现需要采取的税收政策支持。例如，在移民、教育、卫生、医疗等方面，税收政策应当考虑对支持前述主体发展纳税人采取优惠或者一定的减免，以调动社会各界投身脱贫攻坚的主动性和积极性。四是出台精准性税收政策。建议由财政部和税务总局牵头制定专门支持脱贫开发的税收政策，各省和自治区，以及直辖市可以在本地税收收入分成部分，制定支持脱贫攻坚的减免政策。

（三）制定“涉农”经济融合发展的税收政策。一是全面实施涉农一产行业减免税政策。实施自产自销农产品免税政策，对纳税人销售农产品、食用植物油、农机、饲料、农药、农膜、化肥、沼气、出版物和农用水、电、气等到2025年实行免税。大力发展农民专业合作社等基层涉农经济组织或者企业，并比照自产自销农产品规定享受减免税政策，打好农业“接二连三”发展基础。②毕节市国家税务局课题组：《加快山地高效农业发展 推进农村“三变”改革的税收问题研究》，《国税工作研究》，2016年第2期。二是扩大涉农二产行业减免税政策的受益面。在简化农产品收购抵扣政策的同时，制定农、林、牧、渔业深加工产业目录，到2025年间，对目录范围内的农产品深加工产品由实行17%的增值税率调整为免征增值税，鼓励更多的生产要素投入农村贫困地区，打造出更多特色农业品牌，激活农业市场活力。三是扩大涉农三产行业减免税政策的受益面。明确与涉农息息相关的农林牧渔服务业、乡村旅游、涉农金融贷款服务、涉农产品电商、邮政和物流运输、涉农咨询服务等进行减免优惠，到2025年间，增值税实行免税政策。积极实行涉农产品出口退税。四是完善农村基础设施和养老保障相关税收政策。响应党的十九大提出的乡村振兴战略要求和2017年中央经济工作会议精神，实施有利于统筹城乡发展的税收政策，积极争取国家对贫困地区生态环境治理、道路建设工程以及生态移民工程等给予税收减免，鼓励投资和承包农村基础设施建设（如农田水利、道路、电力、网络等），农村医疗服务和社会养老服务，对投资、承建和提供前述服务的，到2025年实行免税。①贵州省国家税务局课题组：《税收视角下贵州农业供给侧结构性改革研究》，2017年11月30日。五是制定扶持民族特色产业的优惠政策。授权省级政府一定的税收减免权力，省级人民政府可以制定调整本辖区民族特色产业目录，报请同级人大常委会审议通过后，比照涉农行业进行税收减免。如牙舟陶、漆器、蜡染、刺绣等民族特色产品。②黎昌卫：《做好民族特色产业发展税收引导》，《贵州日报》，2015年8月18日。

（四）强化支持脱贫攻坚的税收政策落地。一是构建税收政策宣传大格局。建立政府主导，财税、工商、金融保险和社区村委等协调配合的宣传大格局，加强对贫困地区和群体税收优惠政策的宣传及培训，增强他们利用税收优惠政策改造自身经济状况的动力和能力。二是建立综合治税机制，提升政策落地效应。整合政府社会公共资源，建立金融、财税、工商、国土、住建等多部门参与的综合治税机制，推进“贵州税务信用云”建设，统一规范的信息交换和信息共享机制，形成多层次、全方位的联合协税、护税、治税体系。积极转变观念，树立经济社会和财政税收收入协调稳定增长的可持续发展理念，依法征税，依法减免税，确保政策效应最大化。三是深化“放管服”改革，提升地方经济发展软实力。深入推进“放管服”改革的系列部署，简政放权，放管结合，优化服务，不断推进国、地税联合办税，在提升硬件设施的同时优化软环境建设，最大限度地依法优化税收征管流程、简并审批程序、减少资料报送，切实减轻贫困地区纳税人的办税负担。为涉农企业开辟绿色服务通道，积极为贫困地区重点企业、特色产业、民族技艺项目等提供个性化税收服务，不断提升地方经济社会发展实力。

参考文献：

[1]杨颖.税收与扶贫开发的关系探讨——以中国中西部为例[J].社会科学家,2013,(8).

[2]贵州省国家税务局课题组.基于地方财力视角下的地方税体系构建[R].国税工作研究,2017,(26).

[3]贵州省国家税务局课题组.税收支持扶贫攻坚的长效机制研究[R].贵州国税,2015,(11).

[4]黎昌卫.做好民族特色产业发展税收引导[N].贵州日报,2015-08-18.

[5]毕节市国家税务局课题组.加快山地高效农业发展 推进农村“三变”改革的税收问题研究[R].国税工作研究,2016,(2).