日本国立大学法人化改革：成效、问题及启示

齐小鹍,郝香贺

(大连理工大学，辽宁 大连 116024)

一、日本国立大学法人化改革的背景及历程

(一)法人化改革的背景

经济方面，20世纪90年代日本经济逐渐衰退，泡沫经济崩溃，政府不得不削减高等教育经费，减少对高等教育的财政投入，而经济的落后也导致日本逐渐落后于世界全球化的潮流。此外，法人化改革前，日本教师属于国家公务员编制，也就意味着所有教师的工资都需要由文部科学省支付，这一状况更加导致财政资源的紧张[1]。

政策方面，日本战后一直采用的凯恩斯主义扩大公共投资的政策也失去了以往的效力。受西方国家行政体制改革的影响，从1983年开始，日本政府逐渐信奉新自由主义，主张减少公共支出和财政赤字，开始放宽对大学的限制，加快了大学改革的步伐。

人口方面，20世纪80年代以来，日本的人口结构发生重大变化，18岁人口和劳动人口逐渐减少，老龄化速度加快。通过文部科学省的学校基本调查数据显示(表1)，自平成元年(1989年)以来，18岁人口的数量呈现逐年下降趋势。人口的急剧变化冲击了日本的高等教育体系，一部分大学在适龄人口下降时期无法招收充足的学生，而政府依旧按照学生数量进行拨款，导致部分高校教育研究和财政事务等难以运营。此外，虽然日本高等教育毛入学率已经达到大众化水平，但是人才培养的责任几乎是由数量不到90所的国立大学所承担。而近年来世界一流大学排名中，日本大学的排名不尽人意，日本政府逐渐认识到国立大学改革的重要性。

表1　日本18岁人口数量预测 (万人)[2]

资料来源：文部科学省学校基本调查等

(二)法人化改革的历程

面对国内种种现状，1997年4月日本内阁会议决定在尊重大学自主性的同时，将国立大学的独立行政法人化问题作为大学改革的一个环节进行研究，并在2003年之前得出结论。1999年7月通过的《独立行政法人通则法》，用以保障行政法人制度，为国立大学法人化改革奠定了基础。2000年7月召开调查研究会议，2002年3月调查研究会议总结了关于国立大学法人的最终报告。2002年11月日本内阁会议决定为了在竞争环境中培育出世界一流大学，通过国立大学法人化改革等措施进行大学结构改革。随后，2003年2月在国会上提出《国立大学法人法》等6个关系法案，并于2004年4月实行国立大学法人改革[3]。

国立大学法人化的实质是将日本的国立大学从原国家行政组织中剥离，并赋予大学独立的法人资格，以提高国立大学的办学自主性。国立大学改革对象包括86所国立大学以及4所大学共同利用机构。国立大学法人化改革每六年为一个周期，文部科学省委托国立大学法人评价委员会对各个独立法人的中期目标等进行评价，形成评估结果并向社会公布。至今为止，日本已经完成两个中期的法人化改革，目前处于第三个中期目标实施期间[4]。

二、日本国立大学法人化改革的成效

(一)经费筹措渠道更加多元化

国立大学法人化改革前，学校经费主要由政府提供，国立大学只需遵循相关法律就可以获得学校运营的费用[5]。由于政府对经费的高度控制，导致国立大学经费来源渠道窄小，高校间缺乏经费竞争机制，而对于国家来说，一定程度上造成了资源的浪费，缺乏对资源的有效控制。法人化改革后，日本国立大学的主要经费来源包括政府的运营费交付金、学费收入、附属医院收入、受托研究收入和其他竞争性收入。运营费交付金包括基本运营费交付金、特定运营费交付金和附属运营费交付金。文部科学省拨付给国立大学的预算经费以每年1%的速度削减，鼓励国立大学拓宽经费来源渠道，同时政府采取奖励机制，要求国立大学制定中期目标和中期计划，政府根据各国立大学的完成情况来分配下一次中期计划期间经费的数量。在这种机制的影响下，改变了以往文部科学省根据大学教职工人数和学生数量以及上一年预算金额来进行经费分配的方法，提高了资源的合理配置，避免经费的浪费，经费竞争机制的实行也激发各国立大学的积极性，主动通过竞争来获得相应的研究经费[6]。

表2　国立大学法人竞争资金及外部资金收益增减额(单位：亿元)[7]

通过表2可以发现，第一个中期目标实施期间，各国立大学的竞争资金和外部资金的收益额均有所增加，增加的幅度取决于法人的属性和性质，大规模综合大学的增加额度仍占明显优势。同时我们也可以发现，国立大学法人的运营经费不只限于文部科学省的拨款，在政府拨款额度逐年下降的情况下，扩大了外部经费资金的筹措渠道。

(二)管理运营机制更加完善

法人化改革前，文部科学省作为国立大学的办学主体，负责国立大学领导人员的任命，对学校开设的专业以及各部门的设置都进行管辖，国立大学运行机制俨然为一种“计划体制”，政府高度集权，操控着国立大学的发展。法人化改革后，建立了一套新的管理体制和运营体制(见图1)，从外部管理结构来讲，教职员工不再是国家公务员，国立大学各独立法人自行规定教师工资等事宜，国立大学独立法人成为真正的办学主体。作为国立大学独立法人代表的校长，由各国立大学进行选拔，交由文部科学省任命即可。国立大学法人评价委员会进行的评价是一种事后监管，政府对国立大学的控制放宽，预算、校内组织的设立等由国立大学自身根据实际需要来确定，而文部科学省对各个国立大学的拨款额度由中期计划的评估结果决定。从内部管理体制来讲，形成了经营协议会、理事会、教育研究评议会3大组织机构。经营协议会主要是经营面的审议，负责主持有关大学经营方面的合作；理事会是决策机构，负责大学重要决策的决定和重大事项的抉择；教育研究评议会主要是教育与研究方面的审议，负责审议国立大学教育研究事项。法人化改革前，大学的行政权利主要由各院系的教授所掌握，法人化改革后，校长的权利大为增加，拥有了人事决策权利[8]，形成了一种自上而下的管理体系。

图1　法人化改革后日本国立大学管理运营体制[9]

(三)评价制度更加合理

国立大学法人化改革后，国立大学法人评价委员会作为第三方评价机构开始独立出来，负责评估国立大学的教学和科研等事项，从而促进国立大学的运营与发展。

国立大学法人法第35条规定的《独立行政法人通行法》第34条规定国立大学法人评价委员会根据国立大学法人及大学共同利用法人机构(以下简称“法人”)中期目标期间的业务业绩进行评价(以下称为“中期目标期限评价”)。此项评价考虑到大学教育研究的特性，在各个法人自我评价的基础上，对每个法人在教育研究现状和业务运营以及财务现状等方面设立的中期目标的达成情况进行调查分析，从而形成对各个法人的业务业绩的整体评价，而不是将各个法人的评价结果进行对比。考虑到要从更加专业的角度更加细致地对教育研究现状进行评价，国立大学法人评价委员会在遵循《国立大学法人法》的基础上，请求独立行政法人大学评价与学位授予机构实施评价，并尊重其评价结果，进行全面评价。评价方法为各个国立大学法人首先进行自我评价，然后交由国立大学法人评价委员会进行中期目标评价，或根据近期的评价结果，国立大学法人评价委员会委托大学学位与授予机构进行评估，交由国立大学法人评价委员会确认并公之于众[10]。

此种评价方式改变了以往由政府主导评价方式的弊端，保证了大学评价的客观真实性。引入第三方评价机制，有利于更加客观地评价国立大学业务，从而实现政府为国立大学提供更加完善的服务，其评价结果的公开透明也有利于社会公众的监督，保障资源的有效利用，防止权力的失衡与滥用。

(四)产学研结合更加密切

法人化改革之前，国立大学教职员工与社会企业的合作需经过文部科学省的审批，合作项目所得收入大部分也要上交至文部科学省，这显然不利于调动教师开展社会合作的积极性。而教师又是公务员编制，因此造成部分教师只能用政府提供的资金进行科研，而不关注社会事务的现象。法人化改革后，科研资金来源渠道不再只是依靠文部科学省，经费来源更加多样化，同时经费竞争机制的设立，也提高了各国立大学争取经费的积极性，更加积极地通过与社会企业合作以增加经费收入。表3为2015年度大学产学合作实施情况的数据。通过观察数据可以发现，国立大学与企业进行合作的项目数量逐年递增，研究费用收入额也逐年增长。国立大学法人化改革使得产学研的结合更加密切，高校从自身运营出发逐渐走出固有体制，推动相关学科专业与社会企业的共同合作，国立大学的社会服务意识逐渐增强，促进了产学研的相互转化，同时也增加了学校的经费来源。

表3与民间企业进行共同研究受托研究的实施件数及其研究费用收入[11][12](单位：百万元)

年份实施件数收入201014209292612011145782939720121503630798201315802348532014166313767620151804140624

三、日本法人化改革存在的问题

日本国立大学法人化改革自2004年实施以来至今已有13个年头，历经两个中期目标，目前正处于第3个中期目标计划的实施期间。无论从经费制度、管理运营制度还是人事制度、评价制度等均取得了显著的成果，但同时也不可避免地出现了一系列问题：

(一)教师问题日益凸显

国立大学法人化改革之前，日本教师属于国家公务员编制，享受日本文部科学省提供的经费来进行科学研究。法人化改革后，政府拨发的运营费交付金逐年减少，国立大学为了获得更多的办学经费，不得不转向与企业的合作以寻得更多的资金来源。在此背景下，教师的功利化倾向也越来越严重，不再只专注于学术研究，而是为了生计更多地去关注市场的发展，利益追逐现象凸显出来。

此外，法人化改革后，更多的学校开始改革教师聘任制度，教师聘任制度不再是终身制而是任期制。据文部科学省统计，2004年任期制教师的人数为6956人，2007年增加至11156人，随着法人化改革的不断深入，任期制教师人数也不断增加。任期制的目的是促进教师能力的发展，通过竞争机制促进学术活动的发展与交流。但由于任期制的实行，教师任职缺乏一定的保障，工作积极性受到影响，同时任期制度的不稳定性也导致教师工作内容的不连续性，无法保障在一个时间段内专门从事一项研究。

中期评价制度的实行也给教师增加了一定的工作量。国立大学法人评价委员会每6年对各国立大学进行中期评价，每年度也进行相应的评估。教师在评估的每一阶段必然要准备相应的材料，从各国立大学每年的自我评价到国立大学法人评价委员会做出中期评价后都需要教师的参与，因此造成了额外的工作负担。

文部科学省在2015年6月又推出一项新的政策，要求各国立大学取消或重组文科院系，此项政策的实施也必然影响文科院系教师的去留问题，文科教师何去何从、是否转变自己的研究方向是必须要面对的问题。

(二)管理运营体制方面显露弊端

根据国立大学法人化改革的实施要求，各大学在组织、人事、财务方面的自主性、自律性均有增强，校长作为教学、经营两个方面的最终负责人，其权利与责任也大幅增加。对于每个独立法人而言，伴随着校长的角色变化，也相应进行了一系列的变革。例如根据校长的管理政策引入校长自由裁量性开支以及旨在实现教育研究的自由裁定能力，建立支持校长工作的校长秘书室和咨询委员会等系统。在管理运营体制改革方面存在着不同的意见。国立大学法人化改革的实施，其优点表现在校长的权利得到了加强，大学对社会变化做出迅速反应变得更加容易；但是也有意见指出大学的决策速度加快、决策过程尚不清楚、校长的管理能力不足等问题；同时还有意见认为教学管理的责任和制度应该明确分开，但是在经过实地调查、专家意见听证会、听取公民意见后，有许多意见认为教学和管理分离是相当有害的，应该保持原样。

其次，改革后自上而下的管理运营模式与改革前自下而上的管理模式有着实质性的区别，因此管理运营体制的重组也需要各国立大学逐渐适应[13]。改革前的国立大学由教授会的教师负责内部管理，教授会的设置以学院为基准，学院的教授会权利很大，学院是教师、学生和管理机构三者的统一结合体，因此校长想要触及学院的管理层面也存在一定困难。改革后的大学治理结构分为双轨路线——即经营与教学相分离，但实际上经营与教学很难做到完全分离，大学内部的治理体系变得错综复杂，如何合理协调成为一个新的关注点。

(三)评价制度方面的问题

从评价制度的实施过程来讲，国立大学法人化改革评价首先需要各个独立法人进行自我评价，在此基础上，国立大学法人评价委员会每年形成各独立法人的年度评价报告，每一个中期(6年)发布中期目标评估结果。这种评价过程涉及到以自查为起始点的评估模式，且每年都会有年度评估，各独立法人在完成当年自查任务后需要快速投入下一阶段的实施进程中去，而且又面临下一年的评估审查，因此会出现资源浪费、改革投入时间不足等问题，造成人力、物力、财力的浪费，同时，在一个较短的时期内也很难检验改革成效。

再者，国立大学法人评价委员会只是对各个国立大学中期目标实施情况进行评价，而不是对各个独立大学实施情况进行对比分析。而文部科学省根据各国立大学中期目标完成情况和评价结果决定财政拨款的数额，这会造成部分高校在中期目标规划的过程中降低自身标准，以获取文部科学省更多的经费。

四、国立大学法人化改革对我国高校“去行政化”的启示

2010年7月我国公布《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020)》，初步提出管办评分离政策。2013年11月，十八届三中全会正式明确管办评分离政策中教育改革的发展战略。2014年1月，时任教育部长袁贵仁对管办评分离做出解释，管办评分离政策的核心为“政府宏观管理，学校自主办学，社会广泛参与”。2017年1月，国务院印发《国家教育事业发展“十三五”规划》，文件中提出到2020年基本实现管办评分离，形成政府依法治理，学校自主办学，社会各界依法参与和监督的格局，教育治理体系和治理能力现代化水平明显提升[14]。当前正是处于管办评分离政策的探索时期，日本国立大学法人化改革13年以来取得的成就和存在的问题，对我国管办评分离政策的实施有着重大的启示作用：

(一)完善法律，确保大学办学自主权

任何一项政策的实施，都需要国家法律层面的支持，顶层设计到位，政策的实施才有章可循。日本国立大学法人化改革政策的成功实施首先得益于日本政府制定的管理运营制度、评价制度、财务制度等方面的政策，为以后改革的实施奠定了基础。目前我国管办评政策的法律实施依据较为匮乏，政府想要合理地简政放权，需要国家顶层制度的设计。如国家、高校、政府、社会等不同主体的职责划分问题，高校的目标方向与导向问题等。《国家中长期教育改革与发展纲要(2010-2020)》提供的是总体目标与规划的问题，对于如何进一步的实施并没有详尽的阐述。因此，国家应完善相关立法，在听取利益相关者意见的基础上，结合我国国情与发展现状，制定合乎实际的法律法规，保障大学的办学自主权。同时，各方也应遵守法律，实现角色转变，使得高校真正成为办学主体，政府成为真正的引导者和规划者。

(二)建立合理的学校内部治理机构

法人化改革后，日本国立高校内部成立运营协议会来负责大学的运营，且成员由校内外各界人士组成。成立理事会来讨论各重大事项，成立评议会负责评价教育事务，校级的管理权力较以前相比大为增强，促进了大学行政权力与学术权力的协调[15]。我国高校目前运行的管理体制为党委领导下的校长负责制，是一种具有中国特色的现代大学制度。在教育“去行政化”的背景下，我国高校应积极探索大学治理模式，协调学校内部治理体系，明确各方的职责权利，加强与社会和企业的交流，真正落实大学服务社会的重要职能，促进产学研的合作发展。注意协调各组织之间的关系，能更好地促进决策的制定与实施。同时应加强建立监督制约机制，有效监督内部权力机构的运营，确保管理透明化、有效化，促进治理与监督的良性循环。

(三)健全第三方评价机制

日本国立大学法人评价委员会的设立是法人化改革过程中的一大亮点。国立大学法人评价委员会委托第三方评价机构——大学学位与授予机构进行评估，在此基础上核实评价结果并向公众发布评估报告。此种评价机制的设立将以往的内部评价转为内部评价与外部评价相结合，能有效促进国立大学法人化的改革与评价。就目前我国高校评价机制来讲，仍旧是政府评价占主导地位，在管办评分离政策实施过程中，应该逐渐健全第三方评价机制。第三方评价机构应是独立于政府和高校存在，我国目前对第三方评价机构的设立要求、标准等问题仍处于无定论状态，加上我国高校长期处于政府管辖与评估下，仍存在高校怯于行使“简政放权”政策实施过程中获得的权利，民众对第三方评价机构评估的真实性和认可度不高等问题，第三方评价机构的设立在我国处于空白与探索状态。对此，国家应在借鉴其他国家成熟经验的基础上进行改革，明确第三方评价机构的设立要求、评价标准等问题，完善立法，确立第三方评价机构的法律地位，同时加强对第三方评价机构的监督，真正实现政府督学、高校办学、社会评学的良好循环体制，为我国创建世界一流大学和一流学科奠定良好的基础。

在国家进入“十三五”规划之际，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》也进入收尾阶段，如何真正实现高校“去行政化”，如何真正实现管、办、评分离，需要政府、高校、社会的共同探索。

参考文献：

[1]贾德永，王晓燕.日本国立大学法人化改革后的大学治理结构[J].高等教育研究，2011(5)：97-103.

[2]日本文部科学省.文部科学省学校基本调查等[EB/OL].http://www.mext.go.jp/

[3]日本文部科学省.国立大学改革プラン[EB/OL].http://www.mext.go.jp/component/a_menu/education/detail/__icsFiles/afieldfile/2013/12/18/1341974_01.pdf

[4]日本文部科学省.国立大学の法人化の経緯[EB/OL].http://www.mext.go.jp/a_menu/koutou/houjin/03052701. htm

[5]胡建华.“国立大学法人化”给日本国立大学带来了什么[J].高等教育研究，2012(8)：93-98.

[6]李润华.独立行政法人化改革后日本国立大学财政支援体系研究[J].比较教育研究，2010(8)：35-36.

[7]日本文部科学省.国立大学法人等の平成21年事業年度財務諸表の概要[EB/OL].http://www.mext.go.jp/b_menu/shingi/kokuritu/index.htm

[8]贺天成，张凤娟.日本国立大学法人化改革对校长权利的影响研究[J].高教探索，2017(2)：88-93.

[9]日本文部科学省.国立大学法人の仕組みの概要[EB/OL].http://www.mext.go.jp/b_menu/shingi/kokuritu/gijiroku/1246309.htm

[10]日本文部科学省.国立大学法人化後の現状と課題について(中間まとめ)[EB/OL].http://www.mext.go.jp/a_menu/koutou/houjin/__icsFiles/afieldfile/2010/07/21/1295896_2.pdf

[11]日本文部科学省.国立大学法人?大学共同利用機関法人の第2期中期目標期間の業務の実績に関する評価結果(概要)[EB/OL].http://www.mext.go.jp/a_menu/koutou/houjin/detail/__icsFiles/afieldfile/2017/06/14/1386173_01.pdf

[12]日本文部科学省.国立大学法人 大学共同利用機関法人の第1期中期目標期間の業務の実績に関する評価の概要[EB/OL].http://www.mext.go.jp/component/a_menu/education/detail/__icsFiles/afieldfile/2011/05/24/1306345_1.pdf

[13]杨为乔.从中期检查看日本国立大学法人化改制的困境[J].高教探索，2011(2)：58-59.

[14]国务院关于印发国家教育事业发展“十三五”规划的通知——《中华人民共和国国务院公报》[EB/OL].http://www.gov.cn/zhengce/content/2017-01/19/content_5161341.htm

[15]胡弼成，彭珊.日本国立大学法人化制度设计及其启示[J].中国高教研究，2011(3):64-67