浅析水务行业成本控制存在的问题及对策

史立

【摘 要】随着人民对环境质量的要求日益提高，政府在“十三五”期间加大了环境治理的投入。在水务行业，先有2015年发布的《水十条》为方针，后有2016年发布的《关于全面推行河长制的意见》，全国性的开启了中小河流的治理工作。考虑到各地政府对环境治理的大额投入，本文强调了水务行业迫切需要科学、系统和规范的成本控制模式，通过成本核算和项目核算的角度分析了水务行业不完善的成本特点，提出了可行的成本控制模式以及从内控角度加大行业管理。

【关键词】水务行业；成本控制；运营成本

2015年4月，中央政治局常务委员会发布《水十条》，将在污水处理、工业废水、全面控制污染物排放等多方面进行强力监管并启动严格问责制，铁腕治污将进入“新常态”。我国水务行业基本处于国有独资或国有控股情况下，既要考虑民生问题又要顾及到企事业单位的可持续发展，如何实施合理的成本控制成了一大难点，因各地区发展不均衡也造成了标准难以统一，待商榷的问题有很多。

一、水务行业成本控制的重要性

全面推行河長制，从法律层面提出了水资源保护、水污染防治、水环境治理等，各地方政府已全面启动推进中小河道的综合整治。根据上海《关于明确城乡中小河道综合整治有关项目的通知》（沪水务〔2016〕1751号）列出的中小河道详细清单，统计得出一共155个项目，总投资概算高达101.59亿元。这些项目的具体实施落实到市属水务集团、各区县的城建公司等，而如何保证在专款专用的同时，又高效的管理好公司运营成本是水务行业的企业面临的问题。

我国水务行业的企业常年面临着既要承担地方政府赋予的服务职能和行业监管职能，又要兼顾一家常规企业需要维持的良性经营和可持续发展。从资本结构角度，国有股份长期占据水务行业企业的主导地位，地方财政拨款或财政补贴的现象在水务行业屡见不鲜。

无论从外部严峻形势考虑，还是从内部完善管理角度，都应该对水务行业实行行业内普遍可行的成本控制，防止高额的投资概算浪费财政资金，避免企业滞留大量的货币资金在自己账户，加强公司内部管理的高效性，从而全面的降低运营成本，实现该行业的企业成立的初衷——运用公司管理的模式，更科学、高效的让政府资金服务好人民群众。

二、水务行业成本控制存在的问题

1.成本结构项目复杂

成本监审的范围、成本类别和约束指标决定了成本控制的模式。例如，《城市供水定价成本监审办法（试行）》（发改价格[2010]2613号）提到“城市供水定价成本包括制水成本、输配成本和期间费用。”《上海市污水处理成本规制管理办法（试行）》（沪水务[2016]660号）提出“污水处理总成本由污水输送直接成本、污水处理直接成本、污泥处理直接成本、税金及附加和期间费用组成。”在成本审核过程中，期间费用的认定相较于直接生产成本有一定的难度，通过约束指标可以将其控制在一定范围，但还无法就工艺性质来追踪其合理性，或考虑到企业的长远发展去更合理的确定标准。

2.人工成本核算不标准

公用事业普遍属于传统行业，其办公生产环境自动化率不高，“十三五”期间将实行工业自动化全覆盖，逐步替代人工。而在此之前，人工成本的核算问题还将持续很长一段时间。水务行业内，例如，泵站与人员配备的标准只在《上海市排水泵站、污水厂设施运行维修估算指标》（上海市排水管理处2013年）出台过标准后再无更新，因此政策法规不及时更新、与社会发展的不相适应，对公共事业的人工成本核算造成一定困惑和压力。

没有精细化的设施量标准，就无法精确配比单位设施量的人员需求上下线。无法直观的统计人员费用就导致大量的运用主观经验且没有统一的标准去分摊人员费用。除却直接人工的统计需要科学化、标准化，公司管理人员的人工成本是应该纳入水务行业的成本控制范围内，还是企业从盈利中自行消化有待商榷。大量的水务行业企业是亏损企业，无法自行消化管理人员成本，所以如何形成标准化、系统化的分摊标准，需要相关部门出台具有法律效应的指导意见。

3.固定资产折旧计提差异

我国水利事业发展与地方政府的基建投入密不可分，造成固定资产折旧处理方面，无论是账务处理还是成本监审角度都有困惑。

《定价成本监审一般技术规范（试行）》（发改价格[2007]1219号）（以下简称“定价成本监审”）规定“全部或部分由政府补助或社会无偿投入形成的固定资产，其折旧原则上不应计入定价成本，但后续支出可以计入定价成本。如政府允许计提折旧筹集更新改造资金的，该部分固定资产折旧可以计入定价成本，但应当在定价成本核定表中单独反映。”

随着城市扩容发展，“十一五”、“十二五”期间政府运用全国各大城市的政府投资融资平台（城市建设投资公司）向银行贷款为公共事业建设投入前期建设资金，因此在区分政府投入部分和企业自筹部分的界限很难划清。虽然定价成本监审规定的只是定价模式的处理，但在实际账务处理时，也有大型水利项目（例如，上海市“青草沙水源地原水工程”）按此原则计提折旧，即政府投入部分不计提折旧，银行贷款部分计提折旧。所以，全国各地区由于水利设施投入资金差异化较大，对待折旧计提问题也有操作上的差异。

4.不同地域的基础设施巨大差异化

2015年出台的《水十条》要求加快城镇污水处理设施建设与改造、加强配套管网建设、推进污泥处理处置。“到2020年，全国所有县城和重点镇具备污水收集处理能力，县城、城市污水处理率分别达到85%、95%左右。京津冀、长三角、珠三角等区域提前一年完成。”“到2017年，直辖市、省会城市、计划单列市建成区污水基本实现全收集、全处理，其他地级城市建成区于2020年底前基本实现。”诸如此类的新形势下新要求，无疑将增加水务行业的建设资本金投入和运营维护成本，但全国不同地域的情况存在巨大差异。例如，直辖市、省会城市的任务时间更紧迫、质量标准的要求更高，故建设资本金投入大，与地级市的管理模式也存在一定区别，很难形成统一的成本控制模式。

以上海为例，中心城区投入三大污水处理厂提标改造（石洞口、白龙港和竹园）高达162亿元，另开工建设泰和污水处理厂总投资近63亿元、虹桥污水处理厂总投资在44亿元左右。如此高额的总投资让上海的水务集团形成专业的项目建设公司来管理基础设施的建设，但此做法在全国不具有普遍性，大部分地区的水务建设与运营是在一家公司进行，如何解决财政资金的专款专用和维护成本的合理利用面临巨大考验。又因，老城区的合流排水系统与新建城市的雨污分流制特点不同，故将运营成本中较难切分的合流制成本或期间费用形成统一的分摊模式在现阶段有难度。

三、加强水务行业成本控制的对策

1.科学合理的成本控制方法

如果政府相关部门可以联合行业专家，研究出台一套科学且具有法律约束的成本控制指导意见，再有地方部门因地制宜的出台实施细则，将不仅对水务行业的企业形成有效的成本控制，且将形成中长期的数据积累，从而在展开同行业企业的经营效益对标时有了科学依据。

第一种可以结合企业近3-5年的经济指标和财务指标，对企业相关的成本科目、经费科目和工程进度等一系列栏目进行范围约束，制定相应的激励奖惩制度，既实现了企业降本增效，又能长效保障企业的持续经营能力。

第二种可以参考国际上发达国家对基础设施企业的管理，采用价格上限规制。定价的基础不仅要考虑到前期投资、还本付息、运营成本等企业存续必要的支出，还要为企业的活力和创新留有合理的利润。由于我国公用事业长期处于政府主导和企业较低的管理水平，一方面没有准确的历史数据做定价支撑；另一方面也没有中长期的滚动预算机制，不合理的定价会造成企业的非正常运行，从而影响到社会群众的基本生活保障，所以目前全国仅有电力行业实现了电价定价政策，而水务行业仅有上海市的水务集团实行了自收自支的经营性定价收费模式。

2.事前、事中和事后的全程管控

由于水利行业涉及大量的基础设施的建造、运营和维护，对于项目资本金需要实行专款专用和专项审计。从项目的立项到初步设计和投资概算，都需要第三方审计事务所对其进行事前监理，避免发生关联方利益授受招标成功、建造过程中偷工减料，导致无法挽回的国有资产损失和政府公信力的下降。大型基础设施的建造过程应有第三方的专业审计进行项目跟踪审计，从而事中监控合理的建设成本，避免不必要的人员开或会务费用的发生记入项目总投资。设施建成后亦需要聘请第三方机构做专业的竣工决算审计，再上报相关政府部门进行项目的销项。

水利设施的运营成本应进行定期审计，尤其在相应设施量需要配比的定额人员数量上进行有效控制，避免发生吃空饷的不良情况。从政策角度，根据《财政部关于企业加强职工福利费财务管理的通知》（财企（2009）242号）的精神，各地方政府对国资委管辖下公共事业企业出台了一系列薪酬规范指导意见。举例，上海市人力资源和社会保障局综合计划处2015年7月下达了《关于本市地方国有企业工资合理增长的操作指引（试行）》规范了六种津贴“住房补贴、交通补贴、午餐补贴、通讯补贴，节日补助和高温季节津贴”全部纳入工资总额，不再有额外的津贴福利。

3.加强信息化，完善企业运营模式

加大自动化设备的投入，对基础设施实行电脑控制、实时监控和远程信息传输，从而降低人工的低效。建立信息集成化，能做到机械设备的故障及时推送到安全保障部门进行实时抢修；正常运转的机械设备根据科学的频次设定其检修预警，事先预防故障的发生；对老化的机械设备能及时推送信息到工程部、采购部进行大型零部件的更换，从而缩短更新改造的周期。避免高额且没有明细项目的更新改造和大修理频次。

运用成熟的企业办公系统提高水务行业企业的管理水平，对物资的采购、员工的报销和“三公经费”等一些列支出形成内部管控和高效审批，既缩短了时间成本又防止了运营风险。

四、结论与建议

基于政府对环境治理的高度重视，不仅体现在“十三五”到2020年的规划，如直辖市上海已提出的《上海市城市总体规划（2016-2040）》草案中也大幅提到了环境治理和优化，所以水务行业将迎来从水源地开发到污水治理的提标建设等大范围的财政资金投入，是一个机遇与挑战并存的形势。

水务行业的企业应该：一要完善内部风险控制，避免项目资金的浪费和闲置；二要建立长效、科学的运营模式以致降本增效；三要与政府相关部门合作，多地域联动形成普遍、可行的成本控制指导意见。

这一切都需要先进的科技信息技术做支撑，抓取大量准确的数据做精确统计，透明、公开的信息共享形成企业内部职能部门的联动，才能保障机械高效、正常运作，同时让财务数据有直接、客观的统计口径，让成本控制做到真正的有据可依。

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[11]《定价成本监审一般技术规范（试行）》（发改价格[2007]1219号）.