失地农民社会融合指标体系研究

张玉婷　张瑜　闫秀云

摘要：随着城市化进程的推进，政府征用农田进行土地开发，势必要将原来依附在土地上的农民重新安置，随之产生了越来越多的失地农民。失地农民由乡村转向城市，不仅是户籍的转变，而且是需要进行多方面社会融合的综合性挑战。因此，从政府和社会的角度出发，就需要依据一定的社会融合指标体系，采取积极的措施促进失地农民社会融合。鉴于失地农民的就业问题是其转入城市之后得以生存的基础，因此本次研究的目的就是从失地农民入城再就业这一视角出发，分析归纳出一系列社会融合指标，并在此基础上提出一些尝试性的政策建议。

关键词：失地农民；失地农民再就业；社会融合；指标

失地农民是高速城市化发展的产物，由于长期被“禁锢”于土地上的农民与城市缺乏足够的联系，导致进入城市之后需要面临一系列社会融合的问题。而失地农民完成好入城就业的任务，对于解决城市化发展过程中个人融入、发展和社会融合、稳定都具有基础性意义。

“失地农民”是一个比较宽泛的概念，不同的学者由于不同的研究需要，对失地农民这一群体下了范围、标准不一的定义。例如，黄建伟提出，广义上的失地农民是指被动或主动失去全部或部分农用地的法律主体 。由于本文所要研究的问题集中于失地农民的就业，因此在广义的失地农民概念下进一步具体化，因此本文所要研究的失地农民是指：失地前以土地为主要谋生手段的在劳动年龄范围内，主动或被动失去全部土地的农民。

一、社会融合理论及其分析失地农民问题就业问题的适切性分析

（一）社会融合理论简述

社会融合理论起源于西方，由法国社会学家Durkhdm在《自杀论：社会现象的研究》中首次提出，其后又有大量的学者对社会融合理论进行了进一步的研究。到今天为止，社会融合理论这一概念仍旧模糊不清，不同的学者出于不同的研究目的和研究视角对其有着不同的解释和应用。

在西方，社会融合理论大致可分为同化论与多元论两个派别。同化论多应用与美国这样由多元文化构成的国家，强调社会中处于弱势地位的文化，牺牲自己的一部分文化特色和行为模式，以适应主流杜会文化和行为，是一种被动的社会融合过程。多元论则应用于欧洲国家，以应对移民问题带来的社会文化冲突现象，侧重在保留各民族特色文化的前提下构建统一的制度机制，以缓解各民族之间的矛盾冲突，保留了各种文化的特色，在形式上取得了统一。目前这两种社会融合理论派别，对研究中国社会融合问题也有着一定的启示意义。

（二）社會融合理论研究中国失地农民就业问题的适切性分析

在中国与西方社会不同，社会上存在的隔离问题，即需要进行社会融合的问题并非主要来自宗教信仰、语言、种族、肤色等客观因素，而是主要来自人为的制度因素。其中户籍制度是导致城市流动人口与城市融合困难的最主要因素，它导致流动人口无法享受同城市平等享受福利保障，成为城市中事实上的弱势群体。因此，想要解决中国社会中存在的融合难题，须得从制度入手、以政府为主体，建立促进社会公平、协调社会矛盾的政策与制度。

目前中国学术界利用社会融合理论多侧重于解决城市流动人口的问题，而对于失地农民的关注相对较少。事实上，失地农民在户籍上改为城市户口后，身份上的转变是长期性、多方面的。失地农民再就业问题是其中的一种体现，也是决定失地农民身份转换质量和速度的关键因素。在这方面，政府的政策和制度设置、乃至社会的配合为失地农民在实现身份转化具有深刻的影响作用。

具体来说，应用来自西方的社会融合理论解决中国失地农民就业问题，原因具有以下几点：

1.人群日益庞大。中国是一个人口大国，再单纯的人口流动也会因为人数的众多、区域的差异而面临异常复杂的社会矛盾。失地农民的产生和增多是城市化的结果，而城市化只会日趋深入。所以如何因地制宜地、因人制宜地实施政策，如何建立全国性的制度反馈机制等，是应对全国大批量失地农民城市就业、促进社会融合的关键。从这个意义上来讲，而适用于西方社会群体性社会融合问题的社会融合理论，在人口和复杂性上同中国也不相上下。

2.社会成员身份存在差异。如前所述，导致中国社会中社会融合困难的原因多半来自制度和政策因素。事实上，现存的社会文化和社会制度，已经使得城市居民、农民双方对自身身份产生了根深蒂固的认知，一定程度上呈现出“城市居民不认可来自农村的失地农民，失地农民自己也不认可自己新获得的城市居民身份”的身份认知状态。这种身份认知导致的社会融合困难，在失地农民入城就业方面也得到了充分的体现。因此，制定积极的社会融合政策，化解和协调失地农民在身份认知上出现的矛盾和尴尬，是失地农民在城再就业的一个重要方面。

综上，从人口数量庞大和社会成员身份差异壁垒两个方面来看，把社会融合理论在应用到中国的失地农民社会融合，尤其是就业方面的融入上，具有一定的合理性和现实必要性。同时，需要注意的是，社会融合不仅是价值层面的问题，也是工具层面的问题。即，社会融合不仅是需要达成的状态，更是可以利用的一种工具理论。因此，下文的研究思路，先是从社会融合的价值层面确定社会融合指标体系，然后再依据确定的指标，从政策和社会对策层面提出相应的意见和建议。

二、失地农民再就业方面社会融合指标的建立

在学术界，不仅社会融合这一概念具有模糊不定的情况，而且也缺乏普适性的衡量社会融合的指标。针对中国的社会融合问题，相关学者们提出了其各自的衡量指标。衡量指标的内容涵盖了经济、社会、文化、心理等多个维度，比如杨菊华的“经济整合、文化接纳、行为适应、身份认同”四维度 。从形式上看，促进失地农民的再就业属于从经济维度满足失地农民的社会融合。然而，笔者认为，从实地农民寻找就职岗位，到在岗经历，再到就业方面的问题反馈，这一连串的程序已经涉及并反映了多维度的社会融合问题，每个维度的问题对应一个衡量社会融合程度的指标。因此，既然从正面概括总结社会融合指标存在一定困难，那么从就业这一个方面——也是最关键的方面——所可能遇到的障碍着手，可以反推出一个系列的社会融合指标。虽然单单就业方面的融合指标不能涵盖社会生活的方方面面，但解决就业问题本身就是作为社会融合的前提和基础而存在的，所以往后的研究也可以建立在这一基础上一层层叠加，最终形成系统、综合的指标。在此，仅仅就失地农民在就业方面所遭遇的障碍为基础，总结归纳在就业方面体现的社会融合指标。

具体来说，失地农民在就业方面涉及三个具体过程，即求职过程、就职过程、利益反馈过程。

（一）失地农民求职过程中阻碍就业的因素分析

失地農民在求职过程中必不可少的会面临就业壁垒，就业壁垒的存在直接的是由失地农民的个人属性造成的，然而间接的却与政府就业安置政策有一定的关系。具体来说，就业壁垒在就业过程中体现为两方面因素，即个人的素质和社会资源掌握情况。

1.素质匹配性因素。城市的高速发展带来产业结构的快速转型，尤其是一些经济发达地区，对高新技术人才的需求日益增加。社会劳动力市场的总体需求已经完成了由单纯的体力型人才向技术型、专业型人才的转变，并且随着城市化和工业化的深入发展，这种状态还会继续推进。而依据有关学者的研究数据显示，失地农民的整体受教育水平偏低。例如，在重庆李渡开发区3710失地农民中，初中以下文化程度的占90%，高中（中专）文化程度的占8.9%，大专以上文化程度的仅占1.1%（王勇，2011）。这种需求与供给不匹配的现象是导致失地农民在城市中求职的重要障碍。然而知识的学习和工作经验的积累需要经历一段漫长的积累过程和具备一定的知识、能力基础，这对于一部分失地农民而言可能会上升到一个决定性的障碍层面。即，年长并且学习能力严重退化、农民身份根深蒂固的失地农民，由于其已错过了学习的黄金期，就业面相对局限——只能依靠从事简单、重复、出卖体力的工作，加之年龄因素的限制，因此找不到工作的几率就远远大于年轻者，可以说失地对其而言相当于失业，打击是更加沉重的。

还需要看到，一部分失地农民素质与城市非农职业的不匹配性除了学习能力与年龄因素以外，还包括诸如语言沟通障碍、行为规范性障碍等因素。

从政府角度来说，失地农民就业障碍还和政府的安置政策有关。据调查显示，国家大部分地区对失地农民就业安置问题的处理都是单一类型的一次性货币补偿。从长远来看，这种补偿政策不具有可持续性，没有重视失地农民在就业方面素质的提高。因此，政府安置政策的不完善也间接地“放任”了失地农民的求职障碍。

针对上述内容，可得出失地农民“就业素质匹配”是影响求职成功与否的重要因素，因此也是求职过程中所反映的社会融合指标。

2.社会资源因素。除了人力资源以外，失地农民在社会资源方面也处于弱势地位。首先，城市社会和农村社会是两种截然不同的社会，后者历来是基于血缘的亲疏而建立社交网络，是一种“熟人社会”，而当这种社会里的人走入城市这个“陌生人社会”时，便会凸显出其社会资源网络的有限性，在寻找就职岗位这条道路上显然不如原有的城市居民顺利。其次，城市文化与乡村文化之间存在分野，而失地农民进入城市后，城市文化就占主导地位，部分城市居民不可避免地对农民有一种蔑视态度。因此，在求职过程中，失地农民虽然有户籍上的改变，但短时间内还是会受到一定程度上的歧视，比如同等条件下，城市老板更倾向于招聘当地城里人。当然，这种现象会由于职业的不同而程度不一。

失地农民在城市就业过程中或多或少会受到来自城市的社会因素的影响，就业不公平现象不仅阻碍失地农民有效的再就业，同时也会从心理上阻碍失地农民产生对就任职业的归属感，导致就业之后心理上的融入相对滞后。

针对上述内容，可得出失地农民“求职社会资源”是影响求职成功与否的重要因素，因此也是求职过程中所反映的社会融合指标。

（二）失地农民就职期间影响就业质量的因素分析

在失地农民找到工作之后，在就职过程中会产生对所在岗位的印象评估，包括客观的工资、福利水平等的评估和主观的心理满意度评估。失地农民只有对岗位基本满意，才能体现整个就业过程的融入，进而促进社会融入。

1.客观岗位评估因素。就职岗位的薪资和福利保障水平决定了失地农民对岗位的主要客观印象。然而岗位薪资水平取决于劳动者所提供的劳动，不同的劳动属性、劳动时间等直接影响到失地农民的收入。从这个意义上讲，可以说失地农民收入水平的提高要求其积极转变劳动属性，或者进行多种渠道就业。这一点与上述提高劳动者素质有相似之处。

另一方面，由于工作单位的不同，同等劳动对应的薪资和福利水平有所不同，甚至有的单位会产生拖欠劳工工资的现象。失地农民入城就业难免会遇到各种各样不同薪资待遇的单位，为了有效避免利益的侵害，就需要提前掌握就职岗位的相关信息；如若面临工资和福利待遇水平上的不平等遭遇，就需要有特定的利益表达和处理机构对此类事件进行处理。这类问题面向的群众已不局限于失地农民，而是面向了全社会，涉及到全社会范围内的劳资冲突，进而影响到社会的和谐与融合。

针对上述内容，可得出失地农民“收入水平”是影响就职质量的重要因素，因此也是就职期间所反映的社会融合指标。

2.主观岗位评估因素。除了客观的收入水平影响失地农民就职质量之外，失地农民对岗位的整体评估还受到很大一部分主观因素的影响。根据马斯洛需求层次理论，失地农民在实际工作中会产生更高层次的需要，比如社交、尊重和自我实现需要。这一部分的需要是人的主观意识的需要，但却是对客观物质世界的反应。总体上说，可以把影响失地农民对就业岗位满意度的主观因素分为岗位归属感和岗位自我实现性。

（1）岗位归属感。失地农民从熟人社会到由陌生人组成的社会的转变，其中产生的心理反差会在工作岗位中得到明显的体现。由于城市文化和农村文化之间存在差异，而农村文化必须在城市化的过程中向城市文化靠拢，并与之一致。因此，失地农民不可避免的会经历一段磨合期，这一期间会暂时没有岗位归属感，感觉自身被排除在主流文化之外。

（2）岗位自我实现度。相较于上述归属感而言，岗位自我实现度是一种更高级的状态。失地农民对一个职业满意与否，一部分人还会在意自己在这个岗位上能否得到进一步发展，对职业、社会发挥自己的价值。在岗位上满足自我发展需要的失地农民，便是在就业方面实现了最高程度的社会融合。

针对上述内容，可得出失地农民“岗位归属感、自我实现度”是影响就职质量的重要因素，因此也是就职期间所反映的社会融合指标。

（三）失地农民就业方面利益表达影响社会融合的问题分析

失地農民关于就业问题的利益表达贯穿整个就业过程。作为城市新居民和求职者双重身份的失地农民，理应保障其合法利益的有效表达，以完善城市化带来的人口发展问题。然而现实中却难以完全落实。

为了应对户籍制度、征地制度和不完善的就业安置政策所带来的福利缺失，以及其他在征地过程中不公正政策引起的利益流失等问题，失地农民也曾积极地向上寻求利益表达，试图要求增加失地补偿款和其他就业安置等利益。有关调查显示，农民缺乏有效的维护权益的渠道；争取权益过程中存在压力，且难以有效解决问题；部分地区农民有上访现象。

失地农民有制度性的和非制度性的两种利益表达途径。由于农民在失地以前主要依赖村集体作为利益表达单位，其中囊括了政治、经济、社会等多方面权利要素的获得，而成为市民之后，城市居委会只能赋予失地农民纯粹的政治权利——选举权，其他社会、经济等方面的利益主要依赖个人自主获得，加之失地农民在人力资本方面有所欠缺，所以在进入城市之后利益表达离散化，有效性程度低。制度化道路被堵塞之后，有少量极端人群会选择采用非制度化手段，带来了社会秩序的紊乱。但是据有关数据显示，由于农户自身也怕承担利益表达的成本和风险，因此采取协商解决方式的人群占多数。在这种强弱对比关系中无论是制度化还是非制度化表达，与地方政府的分利博弈过程中失地农民始终是利益的被剥夺者。

实际上，面对就业安置政策有一定漏洞、或者期待政府积极帮助就业时，失地农民需要一个有效的利益表达机制，而不至于因存在就业方面的保障不足而被边缘化，沦落为社会弱势群体。

针对上述内容，可得出失地农民“利益表达”是保障其就业方面利益不受侵害的重要途径，因此也是在整个就业方面所反映的社会融合指标。

三、促进失地农民就业的政策建议

从上述内容来看，失地农民再就业方面体现出的社会融合中指标包括：“就业素质匹配”、“求职社会资源”、“收入水平”、“岗位归属感、自我实现度”、“利益表达”。因此，为了促进失地农民顺利、成功的就业，政府需要围绕这五个指标的实现制定政策和制度。

（一）完善就业安置制度，规范失地补偿

我国大多数地方政府更倾向于采用单一的货币补偿政策解决失地农民的再就业问题，但这种解决措施存在诸多隐患。因此地方政府应该不畏麻烦、不惧责任，具体情况具体分析，实施最适合当地失地农民的就业安置办法。

1.提升失地农民就业素质、提供岗位资源为导向的就业安置政策。提升失地农民素质以符合岗位需求，是政府最直接促进失地农民就业的政策方法。其中失地农民中会存在两种不同就业倾向的群体，即选择自主创业的失地农民，和选择进单位就职的失地农民。

针对进单位就职这一群体而言，需要从以下三个方面展开政策扶持：一是开展非农职业技能培训，帮助有职业素质培养需要的失地农民提升非农劳动技能，比如开展企业实习、培训班辅导等；二是在以政策的形式排除有关企业对农民工、失地农民的就业歧视现象，对优先录用失地农民的企业进行补贴；三是政府与征地单位进行合作交流，使征地单位直接吸纳一部分失地农民进单位就职。

对于选择自主创业的失地农民，因存在社会资本薄弱、资本缺乏等障碍限制，政府也应当给予相应的政策支持。首先，简化失地农民申请营业执照的部分程序；其次，在方法上培养、引导失地农民创业，针对性地开设培训项目；再次，通过减少税费和提供贴息贷款服务的服务在经济上给予失地农民支持。

2.规范货币补偿.如果在具体情况下，政府不得不采用一次性货币补偿措施，那么有效减少货币安置所带来的弊端，减轻失地农民就业压力，是政府必须要面对的问题。解决这一问题最有效的办法，在于填补目前征地补偿存在的制度漏洞，也意味着政府的让利。针对失地农民，目前征地补偿的具体方式中包括货币补偿，货币补偿所依据的法律是《土地管理法》，而政府出租给征地单位的价格远远高于补偿费用，这就造成了虽然合法但不合理的情况，失地农民无法在市场化浪潮中分一杯羹。要想让失地农民获得的货币补偿费用随土地市场价格的变动而按比例提升，就需要完善征地补偿的立法工作，将这一想法用法律的形式规定下来。同时，也需要地方政府让利的决心和为民众利益考虑的良心，贯彻落实法律法规的精神。

（二）加强维权意识，规范维权途径

失地农民脱离村集体、进入城市社区之后，意味着合法的集体利益表达机制被瓦解，许多利益被剥夺的现象无法通过原先的村民互助、村民集体利益表达等途径得到有效解决。在城市居民社区内，自身的利益须得依靠自身或者自身所依附的职业组织来实现，这对失地农民这类身份特殊的群体而言存在很大挑战。

为了帮助失地农民的合法权益不被任意剥夺，一方面需要加强其维权意识，尤其是在就职过程中遭遇不合理待遇，就职期间自身合法利益受到侵害，以及政府部门政策补偿不到位时，失地农民自身应有一定的维权意识，理性地认识自身的合法权益，不受他人任意支配。加强维权意识可以通过组织法律知识宣传活动、动员志愿者进行针对性的法律援助活动实现。

另一方面，失地农民需要注意维权的途径，不可维权过度，引发社会秩序的紊乱。在理性认识自身权利界限的基础上，失地农民利益表达的需要应得到满足，但由于集体进入城市后力量被分散化，利益难以得到综合，即使得到综合也会遭遇利益表达无效的后果。所以政府应本着为民服务的宗旨，创立失地农民利益表达机制，引导失地农民合理表达意见，和失地农民之间建立友好、平等的协商关系，防止群体性暴力事件的发生。

（三）关注情感需要，实现高度融合

如前所述，失地农民对就职岗位在心理层面产生的需要的满足是容易被忽视的一部分，但又是及其重要的一部分，它决定了失地农民是否真正意义上实现职业转换，以达到社会融合。

在这一问题上政府虽然不能深入单位进行心理引导，但也仍需要给予一定的关注。政府可以通过其他间接的方式积极引导失地农民心理上障碍的克服，比如在通过社区对有关失地农民进行关心，以生活上的融入带动工作上的融入。具体措施包括：引导社区定期开展社区联谊会，以社区文化节的形式相互交流沟通，提升文化认同感和归属感；引导企业、社区关心失地农民的工作和生活状况，经常与其沟通交流，提升其自我存在感，有助于消除自我身份不认同的心理。

以心理上的认同促进职业的获得，提升就职稳定性，于失地农民就业融合而言是必经的阶段，积极地政策引导和社会配合是加快这一进程的有利因素，也是城市化质量提升的关键。

四、总结

本文从失地农民就业问题解决的角度，依次从失地农民求职过程、就职过程以及利益表达过程提出了一系列反映出社会融合问题的因素，并对应地形成了衡量失地农民社会融合的指标。衡量指标的确定对政府制定相应的政策和制度措施，促进失地农民社会融合，进而推动城市化质量具有重要意义。同时也希望政府可以更多的关注失地农民等这类受到一定社会排斥的群体，从促进社会融合的角度和目的制定政策，推动社会和谐健康发展。

参考文献：

[1]黄建伟.失地农民的概念问题研究[J].调研世界，2009，（3）：27

[2]杨菊华.从隔离、选择融入到融合：流动人口社会融入问题的理论思考[J].人口研究，2009，（1）

[3]国务院发展研究中心课题组.中国失地农民权益保护及若干政策建议[J].改革2009（5）：5～16