我国生态文明建设公众参与问题研究综述

刘伟杰，王可月

（东北林业大学马克思主义学院，黑龙江 哈尔滨150040）

公众参与是解决生态环境问题的一种主流，是正在被积极实施的一项机制。生态文明建设的公众参与，源于20世纪60年代以来日益高涨的环境保护浪潮和对环境问题的深层次理论和实践研究，20世纪90年代从西方传入我国。公众参与生态文明建设既是责任也是义务，有效的公众参与需要有相应的机制与制度保障。国内对生态文明建设公众参与的研究大致经历了两个阶段。在第一阶段的早期研究中，将公众参与作为一种管理原则引入到环境学领域，着重论证了公众参与所具有的民主功能和监督功能，目的在于引起环境领域对公众参与的关注。第二阶段，2006年，国家环保总局发布了中国环保领域第一部公众参与的规范性文件《环境影响评价公众参与暂行办法》，明确了公众参与环评工作的细节内容。随后，学术界的研究也逐步深入，开始涉及到公众参与渠道分析、公众参与现状的实证调查分析、区域公众参与等多个方面、多领域的内容，形成系列研究成果。研究热点可以总结为以下几方面：

一、生态文明建设公共参与的理论探源

十九大报告提出：“必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，像对待生命一样对待生态环境”[1]，这是习近平生态文明思想的重要内容，也是对马克思主义生态思想的创新发展。王芳[2]等认为，公众参与生态治理是马克思主义群众观的内在要求，马克思主义群众观所蕴含的实践主体观、认识主体观与价值主体观方面与生态治理内在价值高度契合。张文彬[3]认为马克思的交往理论为公众参与生态文明建设的必要性研究提供了理论支持，马克思关于市民社会存在意义的分析为构建公众参与生态文明建设的长效机制提供了方向性指引。

二、生态文明建设公众参与主体

对于参与主体的研究，学者们广泛关注环境保护NGO的作用。楚晓宁[4]认为环境保护NGO的力量不可忽视，它转移了政府部分公共服务及管理职能，减轻了政府的负担。环境保护NGO不论是在国际上还是在国家内部，其在环保领域的作用是显著的，但目前我国环境保护NGO在发展中面临着发展瓶颈，亟待解决秦书生等[5]认为的我国现阶段公众参与生态文明建设主动参与意识不强、参与能力和参与动力不足的问题，并提出公众应从经济、政治、文化、社会四个层面参与生态文明建设，公众参与生态文明建设能够发挥出公众的社会合力作用，加快生态文明建设的进程。杨静慧[6]认为环保NGO具有推动公众参与、反映公众利益、积极影响决策及创新环境管理等多方面的优势，但目前政府与环境NGO的协同合作还处于较低水平、较小范围和较少领域。无论是在国际组织还是在西方发达国家内部，环保NGO都发挥着重要的作用。我国环保NGO普遍成立时间不长，公众影响力还有待于提高。但其未来发展潜力不可估量，是公众参与生态文明建设的主体力量。

三、生态文明建设公众参与渠道

目前我国生态文明建设的公众参与，主要是政府主导下的参与，许多学者认为参与渠道过于单一，达不到良好效果，应多渠道参与建设。林震[7]认为，合法的或体制内的途径至少有以下十种：政治投票和选举，通过各级人大、政协参政议政,信访制度,基层群众自治,行政复议和行政诉讼,社会协商对话制度,通过大众传媒参与政治,通过社会团体参与政治，通过专家学者参与决策咨询以及公民旁听和听证制度。邓翠华[8]提出，要确立公众的环境权，建立信息公开机制、公众参与的反馈机制和责任追究机制，建立健全非政府组织，为公众参与提供参与渠道保障。王芳[9]等认为，探寻生态治理公众参与路径要着重“从群众中来”构建生态利益表达机制与生态利益综合机制，“到群众中去”构建生态价值评价机制与生态绿色共享机制。

四、生态文明建设公众参与制度

党的十八届三中全会把生态文明建设的研究引向制度、机制研究，带来了学术研究的深化。邓翠华[10]分析了建立健全生态文明公众参与制度的必要性。提出：一方面，要从主体理念的转变、参与能力的提高、公共精神的培养等方面入手，创造和培育公众参与的主体条件；另一方面，要从保障公众的环境权、建立健全公众参与机制，加强非政府社会组织建设等方面，为公众参与生态文明建设提供制度保障。邵子萌[11]分析了生态文明建设中建立公众参与机制的必要性和当前公众参与机制建设现状，从法规政策、机制体系、政府引导和公众参与意识培养等方面提出了生态文明建设公众参与机制构建策略。王志鑫[12]认为，我国公众参与生态文明建设制度建设存在诸多缺陷。要为生态文明建设公众参与机制的完善提供法律保障，可以通过“生态文明”入宪与制定《生态文明建设促进法》、完善公众知情权和参与决策权、健全公众参与救济机制、提高公众参与法制意识等措施，促使公众合法、积极、有序地参与到生态文明建设中。王梅[13]专门探讨了公众参与生态红线制度，她认为公众参与可以有效提高生态红线的科学性和合理性，确保生态红线“划得定”、“守得住”。全面推进公众参与，首先是要健全公众全过程参与生态红线制度实施的相关规定；其次是要建构有序高效的公众参与模式，畅通公众参与途径和渠道；再次是要从信息公开、程序完善、反馈及时三个方面来提高公众参与的实效。当前，《环境影响评价公众参与暂行办法》是我国生态文明建设公众参与制度的一项重要内容，在工程建设环境影响评价方面起到关键作用。为了提高公众参与的效率、优化参与环境，生态环境部对《办法》进行了修订，新《办法》将于2019年1月1日起实施。新办法优化了参与程序，实施分类公众参与，可以说是对《暂行办法》的丰富和完善。与生态文明建设公众参与相关的其他法律法规和相关制度亟需建立和完善。

五、区域生态文明建设公众参与问题

我国幅员辽阔，生态环境复杂，各地区生态文明建设情况各异。在实际工作中，应把握不同地域特点，开展有针对性的公众参与，这样才能起到事半功倍的效果。贾文龙[14]以巢湖生态文明先行示范区为例，在剖析水生态文明定义及内涵的基础上，对巢湖生态文明先行示范区水生态文明建设中公众参与的困境进行了分析与评估，从完善法律制度，强化宣传教育渠道及反馈机制的构建，推动非政府组织发展等角度提出了完善该地区水生态文明建设中公众参与的机制和对策。刘姗等[15]通过问卷调查，分析了不同公众对鄱阳湖生态经济区建设的关注情况，对公众参与生态文明城市建设时的参与机制进行了探讨。毛江晖[16]等对公共参与青海省生态文明建设进行了研究，认为由于民族、宗教等原因，青海省需要通过建立与完善生态文明建设中公众参与的行政机制、法治机制和社会机制，拓展公众参与途径和范围，形成青海生态文明建设的强大合力。

六、生态文明建设公众参与存在的问题

学者们从参与意识、参与主体素质、参与途径、参与广度与深度、参与制度等方面对当前生态文明建设公众参与存在的问题进行了分析和研究。胡凌艳[17]认为当前中国公众参与生态文明建设仍存在着参与的复杂性、参与行为带有盲目性、参与无序化、参与深度不足等现实问题。公众在生态文明建设中的参与受到中国社会主义初级阶段经济社会发展水平的制约、科学文化素质的制约、制度体系不配套的制约、政府部门及官员政绩观的制约等。施生旭等[18]认为，我国公众参与生态文明建设存在责任意识不够强烈、参与面不广、参与程度不强、参与动力不足、参与方式有限、生态环境信息公开度不高、公众参与的可操作性不强的问题。沙占华等[19]认为目前我国公众参与生态文明建设还面临一些亟待解决的问题，如公众的参与意识和生态意识不高，公众参与的法律制度不完善，生态环境信息公开制度落实不到位，环保社会组织发展不成熟等。陈润羊等[20]认为，我国生态文明建设中公众参与已初具制度框架，公众参与的领域不断拓展，参与方式和途径不断丰富。但仍然面临公众的生态环境质量获得感不高、公众参与领域不平衡、公众参与的层次和水平有待提高等诸多挑战。

七、提升生态文明建设公众参与效度的对策

学者们从参与主体、途径、体制机制、政策保障等方面开展了研究，提出了相应对策建议。胡凌艳[21]认为应提升公众参与生态文明建设的意识，满足公众参与生态文明建设的需求；完善公众参与生态文明建设的机制；充分挖掘公民参与生态文明建设的制度效能，扩大公众体制内参与的广度和深度；建构合理的公众参与生态文明建设评价体系；在国际交流合作中汲取世界公众生态参与的有益成果和成功经验。王越等[22]分析了我国公众参与生态文明建设的瓶颈，认为应加强公众参与的制度建设，为公众参与提供合法性依据；建立有效的公众参与渠道，为公众参与扫清道路；培育引导生态文明建设NGO的发展，为公众参与提供组织保证；完善信息公开制度，为公众参与创造前提条件。郭世平[23]认为应从以下几个途径入手：创造良好环境，提升主体意识；改革和完善相关制度、法规，保障公众权益，明确相关法律内容，保障和完善程序执法和过程执法；完善管理体制，提高建设效率。施生旭等[24]提出，加强生态文明环境宣传教育，培养生态公民；创新参与方式，拓宽公众参与渠道；健全生态环境信息公开制度，提高信息的透明度；完善公众环境公益诉讼权，提高公众参与的合法性等对策建议。

近年来，我国学者对公众参与生态文明建设研究投入了很大热情。国内学者的研究吸收了国外公众参与环境保护理论研究的最新成果，结合我国社会转型期的特点，在理论和实证研究方面进行了积极尝试。国外学者对公众参与环境保护的现状、影响公众参与的因素以及针对国别进行了整体介绍和比较研究，反思究竟应该采取何种公众参与的模式以及参与途径才能够使参与的结果更加有效，研究范围较广。与国外研究相比，我国关于生态文明建设公众参与机制的研究不仅起步晚、时间短，研究范围亦需要拓宽，研究深度也不够，缺少对公众参与生态文明建设内在价值以及参与模式的深入研究和分析，对我国生态文明建设公众参与主体、范围、方式等许多方面尚没有明确定论，相关体制机制还没有建立起来，因此还有待进一步深入研究。