大数据视角下深圳社会治理智能化的探索与实践

李妍俐，韦武年

（广东省委党校 科学社会主义教研部，广州 510050）

在当今网络信息技术发达的时代，提高政府的治理能力主要是提升政府社会治理智能化水平。智能化意味着优先依靠先进科学技术，特别是大数据技术的运用受到政府社会治理的优先选择。因此，我国政府深刻意识到大数据技术对政府创新社会治理模式和治理方式具有的重大作用和重要意义。基于以上分析，将大数据技术运用在社会治理上对基层善治无疑具有实践意义。

一、社会治理智能化的提出背景

(一)社会治理现代化过程中存在的现实困境

社会治理的参与者包括个体、单位、部门、非政府组织，并且普遍分布在诸多复杂领域，因而在社会治理智能化过程中也时常会引起一系列的社会问题和矛盾，延缓了社会治理现代化的进程。具体表现为人们参与社会治理的积极性较低，对社会治理的参与对象模糊不清，常常误以为人民群众就是社会治理的目标，继续沿用传统的方式处理社会问题，治理能力滞后，缺乏大数据思维和较少运用大数据技术创新社会治理效能，治理机制创新滞后，不能满足实践工作的需求，缺少灵活运用大数据技术的专业人才和设备。因此，没有科学的理念和正确的处理方式为指导，极大地增加治理的难度和时间、成本等费用，基层社会治理无法有效得到全面覆盖。

（二）十九大报告首次提出社会治理智能化

习近平总书记在十九大报告中明确指出中国特色社会主义进入了新时代，并对新时代中国特色社会主义的发展方向和重要工作进行具体部署，其中在加强和创新社会治理领域方面提出，加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平[1]。可见，党的十九大明确社会治理方面目标，社会治理问题也是民生问题，提升政府治理和服务效率、智能化水平进而改善民生是体现国家以人民为中心的重大举措。我们要注重应用先进的科技创新社会治理模式，促进社会治理更加科学，更加惠民。因此，利用互联网、大数据技术寻找到一种新的社会治理方式，解决以往的社会治理难题，让人民的生活更加美好，使广大群众拥有更多地获得感、幸福感和安全感。

（三）我们进入了大数据时代

伴随着云计算、物联网、互联网的发展，大数据的出现是新一轮技术革命，我们进入了大数据时代，从此，人类社会实现由信息知识化转向智能化发展。“大数据是新的生产力，是新的生产要素，更是新的创新要素。”[2]陆峰分析，大数据正在迅速成为采集、存储和关联分析数量巨大、来源分散、格式多样的数据，是发现新知识、创造新价值、提升新能力的新一代信息技术和服务。

二、社会治理智能化的内涵

党的十九大报告提出的社会治理智能化，可以说提供了实现社会治理现代化的路径，对新时代的社会治理意义重大。社会治理智能化运用物联网、云计算、人工智能等高新技术，开创了政府与社会治理之间新方式，优化政府社会治理理念和创新治理模式使社会治理的能力和层次得以增强和提升，社会治理更加科学有效。互联网使得各类高新技术迅速发展壮大，一方面改变了社会结构和模式，另一方面迎来了社会治理的创新和发展。社会治理智能化，表明了应跟随信息技术的发展步伐，充分发挥大数据资源的作用，将信息化技术融入到社会治理中，实现社会治理智能化，创新新时代社会治理模式。

同时社会治理智能化还要求社会治理各项工作的精确细致。各主体都可以通过获得、保管、处置、分析等方法，将较大规模、流动加快等特点的数据信息作为重要的社会治理要素，普遍运用于各领域的社会治理，服务于不同社会群体。对于出现的一系列问题，我们要分析这些问题、实施各项措施、提供各类服务并及时反馈以便做到精准细致，促进政府治理能力和治理体系现代化。

总之，党的十九大报告对于社会治理领域提出的具体要求就是提升社会治理的智能化水平。具体而言，由于当前我国信息的来源分散、格式多样，人力、时间和物资成本高、反应能力缓慢等状况凸显，这就决定了我们必须进行社会治理创新。社会治理智能化，就是以互联网和互联网平台为依托，将大数据、云计算、物联网等信息技术融入到社会治理中来，使我们在整个社会治理过程中能更精准地变革社会治理方式。

三、大数据在深圳市数字城管中的实践与探讨

（一）深圳数字城管建设开展情况

2005年，深圳市被确定为全国数字化城市管理10个试点城市之一。一期工程于2006年6月28日上线运行，包括市级统一平台和四大经济特区罗湖区、盐田区、南山区和福田区系统的建设，二期工程加入了两个属于经济特区外的龙岗区和宝安区，于2007年7月上线试运行，从此，深圳市数字化城市管理系统正式全面覆盖。

深圳数字城管建设是以五大发展理念为基础，将当前互联网、大数据、云计算等先进数字技术应用到城市管理，实现由科技创新带动城管理念创新、制度创新，被动管理转向主动治理，提升城市管理的效能和层次，也是对传统城市管理的巨大创新，是城市治理能力现代化的体现，形成了“大众分享、社会善治”的新型城市治理模式。

深圳数字城管监督指挥中心由综合部、监督部、指挥部和监督员组成，他们各尽其能、联合工作，共同处理好每一个城市问题。通过近十年的发展，深圳市数字城管系统不断完善，定位精准，数字信息平台作用明显，使得城市管理水平高效便捷，让深圳市面貌焕然一新。深圳数字城管的模式是成功的，因而分析其主要的经验非常必要。

（二）深圳数字城管的基本经验

1.科学合理地划分单元网格

根据属地管理、地理布局、现状管理、方便管理、管理对象、负载均衡等原则，运用网络地图技术思想，以1万平方米为基本单位将市区划分成具体的网络状单元[3]。全市划分为9610个单元网格，571个工作网格。

2.积极开展系统拓展和创新管理机制

深圳城市管理新的工作模式是以“统一平台、两个轴心、重心下移”的准则进行。建立一个能覆盖市、区、街道、社区和各个专业管理部门的统一平台，确保共享信息，统一管理。市、区两级各设立监督中心和指挥中心，这两个中心互相配合，互相监督，共同处理城管案件，按照重心下移原则，服务于大众，让市民享受到新模式带来的幸福感。

3.建立因地制宜的城市管理流程

深圳城市管理中参与主体划分明确，其核心是两个轴心即监督中心和指挥中心，在此基础上进一步将职能细化，成立了市、区两级监督中心和市、区两级指挥中心，三级考核是对监督中心、指挥中心和综合情况进行考评，四级联动的体制是职能部门、相关企业、街道、社区共同协助参与城市管理。最终形成了以政府为主导，多个主体共治的新模式。

城市管理流程设计为问题上报后经过核实、立案、派遣、反馈、复核、评价共七个环节的基本业务。具体来说就是相关管理人员、部门单位、社会群众、监督人员或通过“五位一体”的渠道将城市管理问题反映到监督中心，监督中心将这些问题进行登记并根据“属地原则”分派至各区级平台，各区区级平台派遣监督员现场进行核实，立案并转交至指挥中心，指挥中心指派专业部门现场处理任务，专业部门立即到达指定地点，任务结束后，专业部门还需给指挥中心提交结果反馈，指挥中心将处理的情况反馈给监督中心，同时监督中心派监督员进行复核，将核实结果反馈至监督中心，复核检查结果与提交结果一致，才进入到最后环节，即监督中心对处理案件的各专业部门进行综合评价后任务完成，办事流程结束，材料存档。这样能明确各个主体的责任，提高整个城市管理系统的科学性、智能化和精准度。

4.构建互联互通，听取市民回应

社会公众将发现的城市问题以电话、政府城市管理官网、美丽深圳APP、美丽深圳微信公众号、城管便民服务五种渠道反映到监督指挥中心，指挥中心登记受理问题并核实，广大市民还可以评价公共资源的整合情况是否合格。真正体现了人民自己的城市人民自己管理，深圳市民管理城市的积极性不断提升。全市招聘1700多名信息采集员，每个网格安排两名信息采集员，另外还聘用一些宣传员和咨询员，他们利用公共事务平台给不同群众提供各项服务，扩大参与城市管理的社会影响力。在2015年9月23日，“美丽深圳”公众互动服务平台正式上线，并逐渐形成一个由12319热线、“美丽深圳”APP、微信公众号、微信城市服务和智慧城管网站组成的“五位一体”公众互动服务矩阵[4]。2016年底，深圳数字城管平台对爆料城市问题的市民给予微信红包的奖励方式，形成了互联互通的多样性。听取市民积极回应，让广大群众对自己生活的城市管理情况享有知情权、参与权和监督权，也方便居民主动参与城市管理，同时提升居民对政府执政的满意度。

5.形成了科学公正的绩效评价体系

数字城管各项工作主要由政府领导，由于有些政府机关和国企的工作人员做事效率低下，缺乏责任心，导致数字城管的工作未落实。因此，对政府的工作态度和效率需要建立一套科学、公正的考核评价体系。评价内容主要涉及处理问题的整个流程、相关责任主体、处理成效和工作条例四个方面。从城市管理划分的各个区域、参与城市管理的各个部门和单位、参与城市管理的各个岗位的工作人员三个角度进行全面考评。按月计分，自动生成各项具体的考核结果，并在相应的对象中用不同的颜色表示评价结果。这三项硬性标准在网上予以公布，一目了然，有利于群众参与监督，科学评价其绩效，更具有科学性。自动生成的考核数据客观公正，并可作为领导决策的参考意见。将考核结果在网上、各类媒介等多种场合公开，使各相关部门及企业的城市管理工作得到增强，办事效率也相应得到提高，效果极为显著。也为人民群众监督深圳市数字化城市管理工作提供较好的方式。

综上所述，城市管理新模式的五条经验也是城管的主要内容，这五点协调推进、相互配合构成一个密切相关的整体，服务于整个城管过程。

四、深圳数字城管取得的主要成效

（一）提高城市管理效率，节约管理费用。

发现问题数量大幅增加和处置时间大幅缩短。通过多种渠道发现问题，如监督员巡查，市民投诉，网络留言、视频监控等方式；案件平均处理时间由7天缩短为现在13小时，而且逐月递减趋势明显，城市管理信访量呈下降趋势。

处置问题的能力显著提升，使各类城管问题得到及时发现，不留盲区，不留死角，而且处理及时，精准到位，市民的投诉大幅下降。由传统粗放式发展为精细式，低效率发展为高效率，由传统的多个主体管理、分散力量、低效率向由信息化、网络化带动的统一管理、集中力量、高效率转变，降低了城市管理的成本。

提高问题处理及时率。深圳数字城市管理平台运作以来，指挥中心的任务派件准确率达到96%，总体结案率达99.79%。做到一发现问题，马上落实和解决问题，还对相关责任单位提出了限时处理的要求。

（二）公众作用显著，各主体责任明确

目前，“美丽深圳”平台共受理案件29,6162宗，占整个数字城管系统爆料案件72.25%，立案257,174宗，结案率达97.26%；有19,591位市民参与问题爆料，共计发放红包198,321个，合计740,200元，其中有30位市民上报案件总数超过1000宗，活跃度媲美信息采集员[4]，城管工作真正从被动受理到主动发现。并且每个案件都要按规定程序限时处理，市民也可以通过微信查看案件的处理情况，对处理的效果进行评价。对未完成的责任主体纳入绩效考核，根据不同情况进行严肃处理。

（三）社会参与、各部门协同治理、政府服务效果明显增强

社会公众通过多种渠道将城市事件投诉到监督中心，有了明确的部门接收问题处理部门。建立权威的城市管理组织机构，联合城市管理各部门，确保城市管理联动机制高效有序的落实，市、区、各部门互相配合，共同努力。一发现问题，立马反映，协调解决，实现政府管理向社会管理转变。

（四）形成齐心协力，共同工作的“大城管”

各职能部门、事业单位、区、街道办、企业在参与和执行城管问题时联合作战、协同解决，并且有效的监督和考核体系使得各部门职责得到强化，处理问题效率显著提高。目前，深圳市20个政府职能部门、11家市级提供公共服务的专业集团公司、10个区（新区）、74个街道（办事处）、全市1500多家企事业单位参与对城市管理问题执行环节的协同处置，每年推动解决了大批市容市貌问题[4]。

（五）城市面貌焕然一新

违规违章的建设得到有效制止，市政设施问题不断发现、处置和完善。由于公共设施问题引起的事故逐渐减少，保证了市民的日常生活所需和出行安全，同时提升城市的绿化、美化水平，让市容市貌焕然一新。

五、深圳数字城管存在的问题

（一）部分管理部门职能交叉、职责不清，问题的传递和处置不能精准、高效

目前相关职能部门的责权划分未能有一个十分清晰的界定，部分职能依然存在着重叠和交叉，这就给数字化管理的执行主体带来选择性困扰，发现的问题传导给谁？谁来承担问题的解决方案？“人”和“事”没法确权到位，导致问题的处置端留下了相互扯皮的可乘之机，或者是相互推诿的处理真空期。同时，由于城市管理问题的复杂性，事件由谁来负责仍需要具体问题具体分析的“判断”，从问题的发现到归属于恰当的处置部门存在不能一一对应的现象，在接收和处置问题上没能做到无缝衔接，因而从发现问题到处置问题不能及时、精准、高效。

（二）各部门的联动机制需要进一步优化

有些问题的处理涉及到多个部门，往往多头管理经常变成无序管理，涉及的每个部门都管一部分，但都管不全，在问题的处理上陷入盲人摸象，总整体上看，多头管理如果没有了秩序、方向，问题的处理会变得混沌不堪，理不清问题的出路，使简单的问题变得复杂，复杂的问题更是变成疑难杂症，不光没有效率，很多事情最终都只能束之高阁，没法处理。对于涉及多部门共同处置的事情，需要要建立好共同处理的规则和秩序，使多个部门的工作协调互动，各部门既能分工明确，完成属于本部门解决的问题，又能有序合作，为其他部门问题的解决提供支持和配合。

（三）公众对数字城管的关注不高

数字城管作为城市综合治理的智能化工具，取之于民，用之于民。问题数据的采集除了政府、企、事业单位、委托的市场第三方，更需要公众的实时发现、举报，同时问题的解决方案，也需要公众献计献策，集腋成裘。目前数字化城管系统与公众的平行沟通能力欠佳，公众以个人名义参与数字城管这一高科技管理人数较少，系统虽然提供多种互通渠道支持与公众的数据收集和共享，由于公众对数字城管关注的少，数据交换运用场景理解不够。

六、深圳数字城管的设想与建议

（一）完善数据挖掘功能，强化“两个中心”的职能

在数据的统计和分析上要有的放矢，强化对指标性、样板性等数据的深度挖掘，从而提炼出数据的指导性，为现实中的问题提供针对性的解决方案。对一些同类质的问题进行合并分析，对一些跨部门的案件进行分级处理，对一些收到良好效果的处置措施按类型自动推广，让建立在数据挖掘基础上的分析模型为"两个中心"的运行提供有效的决策辅助。

市、区两级监督中心、指挥中心是数字化城市管理的核心主体，要保证两个中心行政的地位、能力和权威，才能使综合性、繁琐性城市问题顺利处理。监督中心的主要工作是核实、处理、结果，指挥中心的工作任务是接收、指派、评价。两个中心既要各自独立又要相互配合、相互监督，构成“大城管”格局。总之，在整个城市管理的过程中要强化“两个中心”的领导核心。

（二）深入宣传数字城管，调动全民参与城市治理

数字城管的智能化城市治理模式由政府主导和推动，更要广泛发动公众积极参与其中，在问题反馈前端与问题处置后端有了公众的加入，线上的数据分析和打包方案才能有效化为解决问题的能力，节约人、财、物等众多公共资源。向公众大力宣传数字城管的运作方式和利益取向，让公众熟悉智能化城市管理的框架、布局，理解政府公共利益行为，达成共识，积极参与。同时，要积极鼓励市民使用与数字城管系统进行数据、信息的交流与沟通软件，提高公众参与城管的层次，如手机APP、微信公众号等社交软件开通公众与数字城管系统的对话，实现公众对问题的实时上报，对问题解决提供方案。

（三）健全数字城管的考核评价体系，提高解决问题的效率

只有完善管理机制，健全考核评价体系，才能保证数字城管健康运行。一是考核的范围要增大，将一些职能部门、事业单位、责任部门、企业纳入考核范围；二是综合绩效考核评价内容要科学可行，不仅要考核问题发现与处理的数量，而且还要考核处理的质量，同时要对处理问题过程中的反应时间和同一问题的反复发生率进行考评；三是要总结与分析考评的结果，找出与目标之间的差距及另寻正确的处理方式；四是将每个月各部门工作绩效与考评结果作为相关主体的年度评估、职位晋升、工资提高等重要的一项参考标准，建立严格的问责机制，对于失职的责任主体追究其责任，才能发挥考核机制的长期效能。

综上所述，数字化城市管理新模式让复杂而琐碎的城管工作高效便捷，提升了深圳社会治理智能化水平，不断满足了人们对美好生活的要求，推动城市现代化管理的进程。