城市地下综合管廊采取PPP模式进行探索的思考

(四川合江县人民法院 四川 泸州 646000)

一、引言

改革开放以来，我国的城镇化进程发展迅猛，城镇建设的交通问题对于城镇居民的生活质量具有非常重要的现实意义。随着人们生活水平的提高以及社会技术的进步，人们对于城镇交通问题也更加关注。目前城市地下综合管廊的PPP模式已经发展相对成熟，在具体实际运用中取得了较为突出的效果。城市综合管廊作为解决城市交通拥堵的重要手段，是目前很多国家所采用的主要做法。但由于城市地下综合管廊的建设涉及到大规模的资金投入，仅仅依靠政府的财政资金难以推动。同时，随着新《预算法》的出台，地方政府难以利用平台公司进行融资，因此资金短缺成为限制地下综合管廊发展的重要因素。

二、PPP模式简介

PPP模式又被称为公私合作模式，主要是政府部门与私人部门相互合作，共同开发建设公共基础工程或者服务，在长期合作的基础之上解决资金短缺以及技术等方面的问题。PPP的主要模式为外包类、特许经营类和私有化类三类。一般而言，PPP采取以社会资本负责设计、建设、运营和维护，私人部门主要通过收取使用费或者政府付费的方式来获取回报，政府部门在建设过程中监督私人部门的行为，并在产品以及服务定价的基础之上进行监管，进而维护社会公众的切实利益。

三、城市地下综合管廊的特点和建设中所面临的问题

(一)地下综合管廊规划滞后。我国的城市地下综合管廊的发展主要集中于2014-2015年度，同时在十二五期间就已经完成了主要干路以及主要地铁线路的建设，因此这意味着城市地下综合管廊难以与地铁以及主要建设道路施工同时进行，当存在地铁路段以及高架桥建设时，地下管廊的建设会受到已建项目的约束，在通风口、投料口等的选择中受到限制。

(二)地下综合管廊投资额巨大。根据住建部公布的城市综合管廊建设投资估算数据显示，目前的地下综合管廊的基本成本为1 亿/公里，而一些断面大的综合管廊的成本更是2 亿/公里之高。如此庞大的资金投入对于政府的财政而言是较大的压力。

(三)入廊意愿不高。在经历过大规模的城市基础设施建设之后，目前已经形成了较为系统的水、电、通信、热力等地下网络，这些设施已经基本能够满足城市的基本需求。一旦入廊，则意味着大规模的资本投入以及高额的日常维护费用，因此为了避免相关成本费用，相关单位的入廊意愿并不强烈。

(四)缺乏地下综合管廊产权登记制度。虽然目前的城市地下综合管廊建设已经建立了相应的规范和标准，具体建设过程也大部分按照规定履行相应程序。但值得注意的是目前我国还未针对于城市地下综合管廊出台具体的产权登记制度。由于无法登记产权，入廊管线权属单位仅仅具有使用权而无所有权。资产无法确认对于相关建设单位的投资积极性产生了不利的影响。因此，不动产登记的有关部门应当积极探索管廊产权的登记制度。

四、运用PPP 模式建设城市地下综合管廊的对策建议

(一)选择适宜的PPP 模式实施方式。发改委将基础设施建设的PPP.模式划分为特许权经营以及政府购买两种模式。主要是通过BOT、BOOT、DBFOT、BOO、ROT等方式运作，其中BOT、BOOT、DBFOT和BOO适合于新建项目，ROT适合于存量项目。不同的运作模式具有不同的特点，具体操作也存在差异。对于地下综合管廊的建设，应当根据具体项目的实施情况展开，同时可以根据项目的具体特点进行创新。由于BOT是较为常见的PPP运作模式，下面将结合BOT进行说明。在BOT模式中，政府部门首先委托相关单位作为PPP项目的实施部门，并设计项目的实施方案。通过公平公正的方式选择建设方案，进而签订协议。建设企业负责具体的设计、建设、投资以及运营。当约定的运营期满以后将项目归还给政府部门。建设企业在运营期间通过收取相关使用费、维护费的方式来收回投入资本，当存在较大的缺口时，政府部门可能通过补贴或者优惠的方式对于建设企业进行补助。

(二)建立合理的城市地下综合管廊收费机制。城市地下综合管廊按照属性可划分为准经营类的公共产品，通常采用PPP模式建设，一般私人资本与政府资本的合作约定期间长于25年。由于双方是利益合作关系，同时合作期限较长，因此需要建立较为合理的利益分配机制以及收费方式，防止出现经济纠纷，同时这也是综合管廊持续有效发展的前提。西方国家在综合管廊的长期发展过程中探索出了较为丰富的经验，通过采用收取使用费以及缺口补助的方式建立了收费机制。但同时需要注意收费标准的科学性，可采用一次性收费与后续持续收取维护管理费用的方式，这对于保障综合管廊项目建设的顺利进行具有非常重要的现实意义。

(三)建立明确的城市地下综合管廊风险分担机制。由于城市综合管廊的项目建设周期一般较长，因此可能因政治、经济、自然以及项目不可控因素等而造成在材料的供应、项目收益、融资等方面的风险，这些风险在综合管廊建设以及运营的整个阶段都具有非常重要的影响，一旦发生就可能意味着较大的经济损失。对比，需要针对于项目的风险因素建立较为合理的风险分配模式，通过政府部门与私人部门的共同分担来实现风险的分散。在设计风险分配机制时需要考虑政府部门与私人企业的特点以及对风险的承受能力。一般而言，项目的审批风险由私人部门承担，土地获取风险由政府承担，融资风险、材料供应风险、建设风险等主要由建设公司承担，而项目收益风险由双方共同承担。

(四)完善城市地下综合管廊监督管理制度。由于城市地下综合管廊项目的投资金额较大，建设周期较长，涉及到众多的利益相关体，因此建设以及运营风险对于城市综合管廊项目具有非常重要的意义，一旦风险发生，后果严重。因此针对于城市地下综合管廊项目需要做到严格的监督，通过公开透明的运作模式来实现社会公众的广泛监督。同时可以建立专门的部门对城市综合管廊的设计、实施、管理等负责。针对于管廊建设的相关法律法规，及时完善和引导。规范收费模式在与后期运营、维护等。同时需要针对于各地管廊建设的特点针对性的进行管理。

五、结论

城市地下综合管廊项目的建设周期较长投资规模较大，这对于政府部门的财政造成较大压力。采取PPP模式能够在较大程度上解决这一困境，但PPP模式的引入对于项目建设同样带来了较大的管理与设计问题，因此需要结合PPP模式对于城市管廊项目进行合理的设计与安排，进而在引入社会资本的基础之上实现城市综合管廊的积极发展。随着PPP模式与综合管廊项目建设的良性结合，我国的基础设施建设将取得更大的进步，为解决民生需求注入更多活力。

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