美国反校园霸凌法律政策探究及启示

孙 继 静

(湖南女子学院 教育与法学系,长沙 410004)

近些年，校园霸凌事件在世界各国频发，已然成为危害学生身心健康和校园安全的一大痼疾。研究表明，北美、南美、欧洲、非洲南部、东亚、澳大利亚及大洋洲的22个国家中，53%的青少年曾以霸凌者、受害者或者霸凌—受害者等不同身份而卷入类似事件。[1]65—83美国自1999年科伦拜恩高中校园枪击事件以来，开始广泛关注此类事件。直至今日，通过政府、校方、社会、家庭等多方努力，全美50个州均通过了反校园霸凌法案。与此同时，考虑到校园霸凌事件发生场所的特殊性，各州除相继出台相应的法律之外，还要求学校采取相应的预防和惩治干预政策，收到了较好的效果。

一、美国反校园霸凌法律政策的核心内容

美国各州关于校园霸凌事件的法律政策是由州主管部门或政府官员创立，试图通过行动指引和决策制定以达到特定效果的一整套规则。[2]虽然各级政策有所不同，但通常都涵盖以下核心内容：霸凌的定义、制定和实施预防霸凌计划、对学校教职员工进行霸凌干预和预防培训、通报政策及免责条例、对霸凌实施者的惩戒程序及对受害者的保护程序等。[3]285—295

(一)校园霸凌的定义

严格考证校园霸凌的定义是制定法律政策的基础，这样能让人们更准确地理解相关条款所适应的范围。美国各州的法定定义基本都反映了这类事件的攻击性和蓄意性，但对霸凌的行为类型划分上存在较大差异。比如，康涅狄格州将霸凌定义为“某个学生或一群学生针对其他学生的公然蓄意嘲笑、侮辱或恐吓行为”*C. T. Public Act No. 02-119 (2002).。科罗拉多州立法者则认为霸凌是“任何用文字、言语、行为和手势表达的有意使他人造成不幸的类似行为”*C. R. S. 22-32-109 (2001).。很明显，这两个定义都没有囊括如社会隔离或人际排斥等难以察觉的或间接的霸凌形式。有些州给出了更为狭隘的定义，如乔治亚州法令仅集中针对学生的肢体行为，认为“校园霸凌是一种给予他人伤害的有意企图或威胁行为，……或诸如让受害者惧怕或预料到直接人身伤害的蓄意暴力行为”*Ga. Code Ann. §20-2-751.4 (2001).。还有一些州，如路易斯安那州、新泽西州、俄克拉荷马州、俄勒冈州、华盛顿州和西弗吉尼亚州立法者将霸凌等同于“骚扰”和“胁迫”。这样的理解是不准确的：第一，“骚扰”一词指用言语、手势和行动困扰、恐吓和虐待他人，这并没有突出霸凌的精髓——施暴者和受害者之间权力的不对等；第二，大多数学校已经采取了禁止学生基于种族、肤色、国籍、性别和身体残障等原因骚扰他人的行为准则，这将会与霸凌相关政策出现混淆。

(二)制定和实施预防霸凌计划

美国社会存在两种类型的校园霸凌干预政策。一类是自由度较高的由单个学校制定的政策，如加利福尼亚州和佛蒙特州建议每所学校建立一项预防霸凌政策作为学校整体安全计划中的子部分；另一类是强制性的按校区划分的统一政策，要求地方教育委员会必须制定霸凌政策，并对各个学校负责，如路易斯安那州和乔治亚州立法者明确要求每个地方教育委员会都必须采纳适应于6—12年级学生的预防霸凌政策。两类政策各有利弊：按校区制定的政策，标准统一连贯，更具凝聚力和公信力，有效地减少了学生、教职人员和家长在处理具体事件时的模糊混乱；以各学校为单位制定的政策则更为具体细致，能增强学生、教职人员和家长的切身投入及主人翁意识。另外，也有一些州将两类政策结合起来，如科罗拉多州就要求按学区制定霸凌预防和教育政策，但同时也敦促每所学校的校长每年报告自己学校的霸凌政策。

(三)教职人员的培训

横向和纵向的研究都表明，霸凌事件无论对施暴者、受害者、施暴兼受害者还是旁观者都存在极大的危害。考虑到这些，大多数州认为有针对性的培训对强化不同的身份认同和干预方法很有必要。如乔治亚州、新罕布什尔州、俄克拉荷马州、华盛顿州及新弗吉尼亚州等州立法中，都有涉及专门针对教职人员进行校园霸凌预防和干预的培训措施。其中，华盛顿州最为特别，州委托授权校区以预防骚扰、恐吓和霸凌政策为基础进行相关模拟培训。同时，所有培训资料要以诸如研讨会、员工拓展活动等形式，通过类似公共教育监管网站、链接到安全中心网站等不同渠道进行宣传。法令还要求公共教育监管网站提供可供参考的培训资料和政策规范，以便各校区相互学习和借鉴*RCW 28A. 300. 285 (2002).。还有些州，虽然法令中没有明确指出学校需进行霸凌预防培训，但也鼓励类似政策出台。例如，新罕布什尔州的决策者们特别提到“当地教育委员会应为教育工作者们提供机会，进行校园霸凌预防和应急知识和技能培训”*N. H. RSA 193-F (2002).。西弗吉尼亚州立法者规定校区管理者应向所辖学校教职员工和志愿者们提供反骚扰、恐吓和霸凌政策和培训，并可依此目的向州或联邦政府申请经费支持*W. Va. Code Ann. §18-2C (2001).。

(四)通报政策及免责条例

与预防政策一样，对校园霸凌事件的通报政策也存在两种不同模式。一类如康涅狄格州、新罕布什尔州、新泽西州和阿肯色州的州法律，强制要求个人向政府当局通报校园霸凌事件。康涅狄克州要求地方政府每年向教育部通报校园霸凌事件的数量和具体情况，新罕布什尔州的法令则规定“任何学校正式员工或合同制人员，如亲眼目击某学生遭受暴力、言语或肢体等侮辱、嘲笑及挑衅或者获取到类似可靠信息，都必须及时通报校长，同时校长需派专员向地区教育主管汇报”*N. H. RSA 193-F (2000).。另一类如华盛顿州、西弗吉尼亚州和路易斯安那州等，虽没有在法令中明确强制相关人员遵守这项义务，但对该政策也持支持态度。华盛顿州的法令中写道：“鼓励任何人包括学校员工、学生或志愿者，目击或者获得有学生受到骚扰、恐吓或霸凌等可靠信息，向学校有关部门或官员进行报告。”*RCW 28A. 600. 480 (2002).

强制通报和鼓励通报二者是有区别的。前者除了能给学区和学校传达此政策的严重性之外，更重要的是还赋予了学校教职人员一项义务，未履行的人需承担相应的法律责任。于是，这种对未及时通报的潜在责任的重视迫使各州颁布了免责条例。其中路易斯安那州的免责条例非常典型，规定：“任何学生、学校员工或志愿者，严格遵守地方教育委员会制定的程序，及时主动地向学校有关部门或官员上报霸凌事件者，可免除承担因未能解决霸凌事件而发生的赔偿责任。”*La. R. S. 17 §416:13 (2002).

(五)对霸凌者的惩戒及对受害者的保护程序

对于霸凌者的惩戒程序，各州达成的共识是：对行为涉及刑事犯罪或民事侵权的，将依法进行处罚；对尚未达到犯罪程度的，学校可以依据校园反霸凌政策对其进行相应处理。但由于校园霸凌干预政策的诸多内容并未能充分证明其有效性，加之人权在美国受到法律保障及公众认同，美国许多州法令虽然都论证了对霸凌者实行纪律处分的重要性，但大多没有提出具体且有针对性的惩罚措施。比如新泽西州和西弗吉尼亚州法律只指出霸凌政策需包含施暴者所需承担的后果及相应的治疗措施，但具体何种后果未做说明。[4]

目前为止，最具惩罚性的条例当属乔治亚州法令，该法令中声称“如果一名学生在一学年中出现三次霸凌行为，他将被分配到另一所特殊学校去接受教育”*Ga. Code Ann. §20-2-751.4 (2001).，但需要指出的是，乔治亚州的法律只适用于肢体霸凌。学术界对该法律的评价褒贬不一，认为该条例可能有悖于校园霸凌干预政策希望鼓励学生通报已发生或疑似霸凌事件的初衷，诸如退学等严厉处罚可能反而致使师生对霸凌事件的关注产生激冷效应。基于这些原因，虽然各州意识到对霸凌者实施惩罚的重要性，但受到手段方式等原因的局限，均未提出具体的惩罚措施。更为有趣的是，同样的情况也发生在对受害者的保护上，目前只有西弗吉尼亚州法令中特别提到有必要对霸凌受害者提供特殊保护*W. Va. Code Ann. §18-2C (2001).。

二、美国反校园霸凌法律政策的实际成效及存在问题

(一)实际成效

从技术层面来说，美国针对校园霸凌事件的相关法律及政策得到了大多数州的认同，并得以实施，它们指导着学生、教师和学校管理人员的行为及实际操作。[2]比如，有效遏制了恐吓、骚扰及对目击并通报霸凌事件学生实施报复等行为的发生；教导学生如何采取非暴力方法解决问题，培养学生在冲突全面升级前有自主消除分歧和化解矛盾的能力；为建立霸凌事件通报程序和创建旨在发展和执行校园安全计划的校园安全合作团队等实践活动提供理论指导。因此，这些政策是有约束力的条款，规范着个人和组织的行为。

除此之外，由于美国校园霸凌政策属于层级干预型，这就为基层政策提供了依据。换句话说，干预政策是系统性干预，分别从组织、团体和个人等不同等级实施有针对性的项目、活动和服务。[5]369例如，州和地方根据联邦政府精神，要求学校对所有教职人员进行霸凌预防行动培训，并将反霸凌意识和教育内容融入课程和教学中，为卷入霸凌事件的学生提供咨询服务。另外，几乎所有学校都用同辈调停的办法来使学生掌握解决冲突的办法。同辈调停是美国早期校园霸凌干预策略，目的是教学生用非暴力的方法解决争论或误会，这种方法有效地避免了矛盾升级到全面冲突，并且增强了学生自身抵御霸凌的技巧与能力。这些实际上是纲要性指示，为各学校进一步部署更为详细而有针对性的干预措施奠定了基础。这样一来，各州拥有统一的目标和标准，便于整体管理；同时，下级各部门也能根据自己的实际情况，制定最为合适且贴切的政策。

最为值得肯定的是，美国校园霸凌干预政策有效地保护了在校的LGBTQ学生。大量研究表明在校的LGBTQ学生群体遭受校园霸凌的机率很高，而干预政策为他们明确提供了基于性取向和性别身份的保护，这使得教育者能够更好地进行干预，并大大降低了校园霸凌事件的受害率。[6]55—75但稍显遗憾地是，只有20个州在反校园霸凌法律中提出了基于性取向和性别身份/表达的保护措施。[7]

(二)存在问题

从内容上看，美国针对校园霸凌事件的法律政策还处于探索期，能否有效地控制和遏制校园霸凌事件的发生和影响还有待进一步考证，单从表面并不能窥探其真实的效果和收益。据美国司法部门对犯罪受害者进行的调查数据显示，自反校园霸凌法案实施以来，美国每年报告的校园霸凌案件数基本持平，没有出现较大波动。[8]

同时，由于衡量标准的不同以及评价对象的复杂，教育工作者对校园霸凌干预政策的效力也存在众多分歧。有两项研究发现，高质量的反霸凌政策比低质量的反霸凌政策更好地降低了言语霸凌和身体霸凌的发生率。然而另一项研究则认为两者没有太多区别。更有一项研究表示，采用高质量反霸凌政策的学校其社会关系霸凌比例反而更高。[9]35从这两项结论截然相反的研究对比中可以看出，美国学校采纳的高质量政策均包含如霸凌行为的综合定义、学校和教室规章制度、校区内的监管及多元利益主体参与等内容。这些政策对减少言语和身体霸凌起到了有效的作用，但同时很明显地忽视了新兴的社会关系霸凌。另外，现有干预政策更适用于直接而公开的霸凌方式，因为教育者能直接观察到这些行为并采取相应措施，但社会关系霸凌则常常发生在教育者的直接监控之外。无法亲眼目睹使得他们应对这类事件较为困难，因此尽管大多已经意识到了网络欺凌的存在，但却鲜有措施出台。只有当这种侵犯行为破坏了校园环境并使学生遭到直接伤害，教育者们才能依法解决。因此，美国现有校园霸凌干预政策只能是在隐形霸凌转化成显性霸凌形式之后，才能得以发挥其效果，这是其存在的严重问题。

另外，美国校园霸凌干预政策普遍关注于施暴者或受暴者的个人特征及处理办法，很少意识到这些行为背后深藏的社会背景与文化环境。实际上，虽然多数学生不时会遭遇霸凌或沦为受害者，但霸凌不是一种个人特质，而是对环境的反应。[10]萨特等人很早就反对传统上将霸凌者固定为缺乏社交技能的坏学生的观点，认为霸凌行为的出现应归咎于错误的价值观，而不是不善于社交的技能。[11]436—438在仅仅只针对霸凌事件出现后进行干预而平时并未重视霸凌问题的学校，那些缺乏同情心的所谓“坏”学生发现采用霸凌方式解决冲突常常非常有效，这种情况实际上间接解释了即便采取了校园霸凌干预政策，但霸凌事件依旧居高不下的原因。因此，如同家暴问题一样，必须改变人们的态度并赋予受害者权利与办法，呼吁平等和谐的环境，才能真正确保受暴者的安全。

总体说来，评价校园霸凌干预政策效应存在内在的困难，仅采用调查问卷的方式效果并不理想：比如许多学生可能无法正确地区分霸凌和骚扰；在学校干预后他们可能对霸凌事件很敏感，从而并不愿意承认；教师的霸凌行为可能被忽略等原因都会导致搜集到的数据可能有失真实。然而，这并不代表可以否认这些政策带来的积极效果，将处理程序和内容有所差异的各州条例进行比较，大多数教育者、霸凌实施者和受害者都表示，较为全面详尽且干预有力的措施对预防校园霸凌事件的出现和及时有效的处理等方面起到了较大的作用，大大增强了学生的安全感，并且措施越具体效果越好。有数据显示，强有力的政策使得校园暴力事件的比例减少了约7—13%，对校园霸凌事件减少了8—12%。[12]同时，政策中所体现的针对此类问题的态度，在学校中形成一种不容忍任何形式的霸凌行为的风气更为重要。

三、美国反校园霸凌法律政策的启示

面对国际性问题——校园霸凌，我国政府态度坚决而明确，国务院教育督导委员会在2016年向各地印发了《关于开展校园欺凌专项治理的通知》，直面校园霸凌的治理问题。但由于这类社会问题的特殊性，以及我国现行法律制度在治理该问题中存在空白地带，因此我国校园霸凌问题依旧十分严峻。2017年教育蓝皮书中通过调查研究北京市不同学段学生的情况，显示46.2%的学生有被故意冲撞的经历，有6.1%的学生几乎每天都遭受身体霸凌，40.7%的学生有被叫难听绰号的经历，有11.6%的学生几乎每天都遭受语言欺凌，18.6%的学生有被同学联合起来孤立的经历，2.7%的学生几乎每天都在经历这种关系欺凌。

美国是较早对校园霸凌事件采取行动的国家之一，并且被认为是处理此类事件最好的国家，其干预和整治校园霸凌法律政策的颁布和实施功不可没。他山之石，可以攻玉，纵观美国防治校园霸凌的经验和实效，我国可借鉴其中合理之处，同时结合我国实际国情，尽快建立健全相关法律法规，以保证校园霸凌事件有法可依。

(一)界定霸凌概念，制定干预计划

我国现行许多法律如反家暴法等都存在定义不明确的问题，这种现象直接导致相关执法部门相互踢皮球，有法可依只停留于形式，无法达到保护受害者和惩罚施暴者的最终目的。目前，我国法律尚未对校园霸凌给出明确定义，校园霸凌还不是一个法律意义上的名词。反观美国，虽然联邦层面没有标准化的定义，各州对霸凌的定义也略有不同，但各州政府和地方学校都高度重视对校园霸凌概念的界定，各级条例中都将其作为首要内容，并且十分详细严谨，其中说明了校园霸凌出现的场所、行为特征、表现形式和造成的后果等，有的还以例证的形式将其细化。实际上，界定校园霸凌概念是执行干预政策的前提，只有明确了哪些行为归属于校园霸凌，将霸凌行为细化明确，并根据形式的变化进行及时更新，明辨这类行为与校园骚扰、校园暴力等有何区别，教职人员和学生们才能就霸凌事件进行及时报告，学校方面才能根据校园霸凌干预政策进行有效处理。

同时，由于校园霸凌事件产生的广泛而严重的社会影响，相比较事发之后进行应对或惩治，建立有针对性的预防机制更有必要。制定校园霸凌干预计划，对教职员工进行有组织的干预培训、开展通报程序的学习、多渠道宣传预防霸凌的方法等都可有效地从源头上减少校园霸凌发生的几率，增强师生干预和预防校园霸凌的能力，从而保障校园安全，形成有利于学生身心健康的环境。

(二)明确学校责任，辅助层级监督

校园霸凌问题出现的主要场所是学校，因此需要明确学校的主体责任。制定了校园霸凌干预政策后，其实际效果的好坏主要取决于校方的态度。现今在美国一些对霸凌事件处理不力的学校案例中，究其原因在于学校对于此类事件的不重视和不作为。这些学校的教师往往忽视通报程序，校方领导则期待扮演调停的角色，认为最终需要学生之间或监护人之间经过协商或其他法律途径解决，这样往往导致学生采取“打回去”、家长选择转学或矛盾升级为更严重的暴力事件等不良后果。因此，在制定法律政策时，需要明确学校在处理校园霸凌事件中的责任和应承担的后果，如果处理不及时或不得当，应当进行一定的处罚，这样才能有效推动其政策的落实。

同时，鉴于校园霸凌事件的特殊性与复杂性，学校态度有时颇为模糊，这就需要层级监督来辅助。在政府提供的指令性政策的指引下，学区、学校乃至班级各层可采取至上而下的示范程序、学习程序、宣传程序以及监督程序，层层推进，以保障校园霸凌事件得到有效的预防与干预。

(三)加强权利救济，规范惩罚措施

针对青少年群体，我国立法的态度一贯以教育为主惩罚为辅。出于同样的原因，美国校园霸凌法律政策对施暴者和受害者也未采取明确的态度。这样一来，一些孩子表现出蔑视法律的态度，施暴者并未得到适当的惩罚，后期的教育也不到位，而受害者的专门教育、权利救济以及心理辅导也同步缺失，对于事件旁观者更是长期忽视，因此校园霸凌问题常常不了了之。

校园霸凌是发生在一定社会情境中的群体现象，因此群体中的每一环节都要进行综合干预，才能将其打破。上级行政单位可以在校园霸凌专项法律政策中，给予学校以处理校园霸凌事件的部分法律权力，加强对受害者的权利救济，维护受害者的申诉权利，并给予心理疏导。同时，对施暴者分不同情况给予惩罚，明确处罚条例并保证其实施，必要时应追究其法律责任。

(四)重视边缘群体，关注隐性霸凌

由于校园霸凌事件中存在施暴者和受害者之间权利不对等这一独特性，因此各类不入主流的人群常常在此问题中成为主要受害者，那么在制定相关法律政策的时候需将她们都考虑进去，并且根据情况不同灵活处理。

LGBT群体在校园霸凌受害者中所占比例较大，也是近些年关注的焦点。据美国的一项调查发现，超过74%的LGBT学生曾被同学辱骂，36%的学生曾遭受推搡或冲撞，55%的学生因为自己的性倾向而认为学校环境十分不安全。[17]因此，近些年美国校园霸凌的干预措施特别考虑了这些群体的实际情况。而在中国，在校学生中除了LGBT群体外，因性别规范和性别刻板印象所引发的校园霸凌也不在少数，这些问题都不容忽视。除此之外，中美各自不同的国情也致使其应对校园霸凌问题的侧重有所不同。如美国是一个种族多样、文化多元的国家，校园霸凌干预政策中往往要强调种族身份和宗教身份等，而中国因为地区间发展不平衡，则应将农村儿童和留守儿童等列为重点保护群体。

另外，除了常规的显性肢体霸凌形式外，一些如散布谣言、孤立排挤、讽刺挖苦等对被霸凌者造成身体和心理方面伤害的隐性暴力形式更需强调；除了校园里发生的霸凌外，发生在上下学途中或与校园相关场所的霸凌也需关注；除了学生之间的霸凌外，师生这对社会关系的霸凌也需要重视。

(五)建立长效机制，改善校园环境

美国针对校园霸凌事件的处理经验丰富，但立法和干预仅能起到“头痛医头，脚痛医脚”的效果。考虑到校园霸凌事件的环境特殊及隐形后果，最有效的解决途径是建立预防校园欺凌的长效机制，从意识上杜绝此类事件的发生，防患于未然。

正如前文所述，霸凌不是一种个人特质，而是对环境的反应，那么为学生提供健康、平等而安全的校园环境是重中之重，社会、学校和家庭需从各方面为之努力。首先，国家坚持正确的大众文化导向，传播平等健康、和谐发展的思想理念，加强互联网管理，肃清暴力文化。社会各界可以通过各种不同形式和途径宣传和普及法律知识，并实行分类教育，辅助学校对校园霸凌行为进行监管和矫正。其次，学校应十分重视和积极处理此类事件，并且建立形式多样的预防机制，对所有在校教职人员进行人性平等教育和培训，加强教师的德育工作，尊重学生的主体地位，宣扬善良待人的美德，增强学生对集体的认同感和归属感。最后，家长应为孩子创造优良的家庭环境。父母为孩子树立正确的观念，培养孩子同情心的同时，也密切关注孩子的举动，加强与孩子的沟通和交流，帮助其有能力采取正确的方式解决同伴之间的矛盾与冲突。现今，校园霸凌已然成为复杂且深入的社会问题，正确的预防和治理需要全社会从不同角度承担起相应的责任，才能还孩子们一片安全宁静的土壤。