瑞典生活垃圾减量化措施及对我国的启示

肖盼盼

（1.北京市环境卫生设计科学研究所，北京100028；2.生活垃圾检测分析与评价北京市重点实验室，北京100028）

20世纪70年代以前，瑞典生活垃圾管理的模式是由政府设立专门部门负责生活垃圾的管理，与我国基本相同。然而，伴随着生活垃圾的产生量逐渐增多，这种管理模式难以为继。此后，瑞典政府逐渐改革生活垃圾管理体系，突破局限，正当很多中国大城市为生活垃圾减量化问题绞尽脑汁时，瑞典却在为垃圾短缺而发愁。尽管该国每年从挪威、英国、意大利等国进口的生活垃圾高达200万t，但还是远远不够。文中将通过对瑞典生活垃圾管理进行全方位的剖析，为我国生活垃圾减量化提出建议，寻找突破。

1 瑞典生活垃圾管理法律框架

1.1 欧盟相关法律框架

作为欧盟成员国，瑞典是多个国际环保协议和条约的签署者，在环保方面遵循欧洲环境署的法律，并在相应的法律框架下，制定自己的环保法律。

1998年，欧盟颁布《废弃物框架指令》。该法明确了与生活垃圾管理相关的基本概念；同时，确定了生活垃圾管理的基本原则，即，生活垃圾处理应首先以不造成人身和环境危害为准则，尤其是不能对水、空气、土壤以及动植物的生存环境带来不利影响。

2003年，欧盟颁布《关于报废电子电气设备的指令》（WEEE）。该法规定，成员国应采取适当措施使废弃电子电器设备作为未分类的市政废弃物而处置的可能性最小化，并实现废弃电子电气设备高水平的分类收集。

2008年，欧盟修订《废弃物框架指令》[1]，修订内容涉及生活垃圾分类的总体原则、生活垃圾的种类以及导致生活垃圾有害的15种危险特性，并首次提出了“生活垃圾处理金字塔”优先次序，指出填埋作为最后的处理程序，是只有在现有技术条件下无法实现再回收和再循环利用时，不得已采取的处理方法。除此之外，欧盟还制定了填埋法、焚烧法和废弃物运输条例（2006）等，对废电池和包装垃圾的处理提出了具体细则。

1.2 瑞典国内法律框架

1994年，瑞典政府出台《废弃物收集与处置法》。该法详细规定了瑞典生活垃圾的分类、收运与处理，是瑞典生活垃圾分类的开端。1999年，瑞典政府出台《国家环境保护法典》，成为监管生活垃圾的主要法律。该法规定了生活垃圾管理的总原则、生活垃圾的基本概念以及政府在管理生活垃圾方面的职责。此外，瑞典各地区和城市都基于本国法律，结合当地实际制订自己在生活垃圾管理方面的实施细则。

税收政策也是环保政策的重要组成部分。目前，瑞典的环保税有70多种，家庭要为生活垃圾的税收买单。2000年，瑞典环保局开始对生活垃圾征收填埋税。2002年，瑞典环保局出台禁止将可燃烧生活垃圾填埋的禁令。2005年，瑞典环保局出台禁止将有机生活垃圾（比如厨余生活垃圾）填埋。2011年，瑞典国家检察院宣布，警察有权对在公共场所乱扔垃圾者直接处以罚款。2012年，瑞典环保局推出了《从生活垃圾到资源——瑞典2012—2017生活垃圾处理规划》，提出进一步减少生活垃圾总量，提高对生活垃圾的利用率，明确政府、企业和居民在生活垃圾分类管理中的职责。其中，对企业主要靠税收和行政强制手段进行规范化管理；对居民主要依靠环保宣传教育和罚款等行政手段进行约束。同年，瑞典环保局推出《2014—2017生活垃圾减量化计划》，目标是生活垃圾资源无害化、减量化和再循环利用，涉及的生活垃圾类型主要有食品垃圾（有机垃圾）、有害垃圾、电子垃圾和其他生活垃圾等。

2 瑞典生活垃圾处理现状

瑞典政府一方面积极培养民众良好的生活垃圾分类习惯，另一方面还建设了全方位的生活垃圾分类管理系统，为生活垃圾分类的落实奠定基础。

2.1 生活垃圾的分类

瑞典对生活垃圾的分类方式为“有限分类”，即，将生活垃圾大致分为有机垃圾、可燃垃圾、可回收垃圾和不可回收垃圾四大类。不同地区和城市根据自己的实际情况又对可回收垃圾进行细分，包括玻璃包装垃圾、纸质包装垃圾、印刷品、塑料包装垃圾、金属制品、电池、灯泡、有害垃圾和大件垃圾等。

2.2 生活垃圾的收运

在瑞典，大部分生活垃圾由政府部门负责收运，只有小部分电子垃圾由生产者负责收运。瑞典政府系统设计了生活垃圾分类收集桶（袋）、社区生活垃圾分类收集站、区域生活垃圾分类回收站和分离转运生活垃圾车，确保居民户、收集站、回收站、转运车的分类体系和标识基本保持一致，明确引导居民和生活垃圾从业人员的分类行为，培养居民良好的生活垃圾分类习惯。

2014年，瑞典生活垃圾收运量从2010年的203.7万t增长到236.6万t，其中，生物垃圾的收运量最大，达74.8万t，紧随其后的是包装垃圾和纸类垃圾，收运量分别为67.3万t和31.4万t，收运量最小的生活垃圾是平板玻璃，只有1 590 t（表1）。

赵集停住卡车，到了。月亮惨白，竖井天轮一动不动，木材场剩下的原木，被剥光皮，仿佛一堆堆骸骨。紧傍铁路的棚户房，早被拆迁，住家集中到煤矿生活区。看不见喷云吐雾的火车，看不见一个人影儿，荒草窸窸窣窣，一只黄鼠狼像小人一样站起，瞅着两个大活人。何良诸心中惊异，凄凉，沉重！这里，一点点惨淡经营的生产气氛都没有了。

表1 2001—2014瑞典生活垃圾分类收运情况表 万t

2.3 生活垃圾的产生及处理

瑞典生活垃圾管理以减量化为最高原则，自2001年以来，瑞典已经实现生活垃圾完全处理的目标。2014年，瑞典生活垃圾产生量为425万t，其中，再循环利用量为212.5万t，再循环利用率达50%；填埋量只有2.7万t，填埋率约为0.6%；焚烧量为209.8万t，焚烧率约为49.4%。2014年，瑞典生活垃圾再循环利用率由2001年的40%提高至50%（图1）。

2015年，瑞典生活垃圾产生量442万t，较2014年略有上升，人均产生量约460 kg。对生活垃圾使用特殊锅炉焚烧后用于集中供热，再作为能源的占比最大，达48.3%，对生活垃圾进行再回收处理再利用的占比紧随其后，为35.6%，对生活垃圾进行生物处理产生沼气用于公共交通的占13.3%，而填埋的占比最小，仅占到1.6%[1]（表2）。

表2 2015年瑞典生活垃圾处理方式占比情况

2.4 生活垃圾终端处理特色之焚烧

在瑞典，焚烧是生活垃圾管理和国家能源计划越来越重要的一部分，成为生活垃圾最主要的终端处理方式，瑞典的垃圾焚烧厂每年可为大约25万户家庭供暖。南部城市赫尔辛堡市，城市供热系统中46%的热能来自于生活垃圾焚烧产生的热量。第二大城市哥德堡市，半数的暖气来自于生活垃圾焚烧产生的余热。

1901年，瑞典第一座垃圾焚烧厂建成，成为世界上首座垃圾焚烧厂。至2015年，瑞典国内共有32座垃圾焚烧厂，年生活垃圾产生量的一半采取焚烧处理方式，约为220万t。然而，瑞典垃圾焚烧厂的处理容量远远高出国内生活垃圾的产生量，因此，瑞典发展了从其他欧洲国家进口生活垃圾的产业，比如说英国、挪威、爱尔兰和意大利，对进口生活垃圾的要求首先是进行精细分类。

同时，瑞典的垃圾焚烧技术不断升级改造，目前，焚烧后排放的废气中，无毒的二氧化碳和水蒸气含量占到99.9%。对这些废气的处理首先是通过干式过滤器过滤，而后才将从肮脏的过滤水中提炼的污泥注入废弃的煤矿中。1985年开始，瑞典生活垃圾焚烧后产生的重金属排放量开始减少。

一流的生活垃圾分类模式和焚烧技术，让瑞典生活垃圾焚烧发电供暖过程产生的二恶英类污染微乎其微，其带来的环境污染远远低于填埋。在减少生活垃圾产生的同时，通过生活垃圾焚烧获取热量似乎不失为一种正确处理生活垃圾的方式。

3 生活垃圾减量化措施

作为生活垃圾管理的最高原则，减量化一直是瑞典政府努力推行的政策目标。2001—2014年，瑞典生活垃圾人均产生量总体呈现波动式变化。2001—2007年持续上升至516 kg/人，达到峰值。此后，其生活垃圾人均产生量总体呈下降趋势，于2014年下降至438 kg/人（图2）。

图2 2001—2014年瑞典生活垃圾人均年产生量变化图

自2007年以来，瑞典生活垃圾人均产生量总体下降的趋势，与瑞典政府在减量化方面所做的努力是分不开的。

3.1 首创生产者责任制

1975年，瑞典政府出台《关于废物循环利用和管理的议案》。该议案规定，生产者有责任在生产产品之前了解如何从环保和节约资源的角度以适当的方式处理产品被消费后产生的垃圾问题。

1994年，瑞典政府首创“生产者责任制”。该制度对生产者和消费者的行为都进行了相关的规定，即，生产者应在其产品包装上详细注明产品被消费后的回收方式；消费者有义务按照说明对产品消费后产生的垃圾进行分类并送往指定回收处。20多年来，瑞典的生产者责任制迅速普及，通过推行生产者责任制度，瑞典政府成功引导企业做好从产品生产到产品处理的一条龙服务，依靠其经济激励的手段从根本上实现了生活垃圾减量化。

3.2 押金回收制度

1885年，瑞典政府建设了国内首个押金瓶系统。到20世纪90年代，该系统涵盖了几乎所有种类的瓶子。押金回收制度主要针对包装垃圾的回收和再利用。一方面，瑞典的大型商场和超市都会配备专门的自动回收设备，用来回收塑料瓶、易拉罐、电池以及其他可回收的生活垃圾，该设备可以通过自动给消费者开具回收凭证或收据帮助其获得代金券等经济补偿；另一方面，对于需强制回收的产品，生产者在生产之前需向环保部门预缴一笔押金，只有经环保部门验收、确定该产品的回收率达标后，押金才能退还。押金回收制度利用经济手段激励消费者主动履行生活垃圾分类的义务，灵活有效地引导企业和居民个人做好生活垃圾分类，促进了生活垃圾源头的有效分类减量。

3.3 优化焚烧技术及推进无害化处理

瑞典是世界上采用生活垃圾焚烧供热技术最先进的国家，由于政府对生活垃圾焚烧制定了严格的标准，焚烧厂配备了各种先进的除尘及净化装置，所排出的气体符合欧盟规定的标准，不仅不会对居民生活造成污染，还节约了大量能源，并避免了温室气体的产生。

瑞典在推进垃圾焚烧时，始终遵循尊重科学、公众知情等原则。瑞典投入使用垃圾焚烧厂之初，很多居民担心垃圾焚烧过程中产生二恶英污染，上街开展游行抗议，掀起著名的“邻避运动”，要求政府“不要把垃圾焚烧厂建在我家后院”（Not In My Backyard）。对此，1985年，瑞典政府出台禁令，暂停新建垃圾焚烧炉，并对焚烧产生的污染情况开展调查。1986年，在重新出台规定规范新建垃圾焚烧炉的二恶英排放限量后，瑞典政府才重新放开垃圾焚烧炉设备的建设禁令。得益于瑞典关于生活垃圾焚烧的制度和技术进步，如今，瑞典居民对生活垃圾有非常清晰的认识，此类抗议活动也几乎绝迹。

4 瑞典生活垃圾减量化措施对我国的启示

目前，我国的生活垃圾分类制度尚处于完善过程中，大部分地区的生活垃圾桶只做了可回收垃圾、不可回收垃圾和餐厨垃圾的简单分类，基础设施比较落后；生活垃圾回收主要以鼓励和宣传引导为主，有关收费制度与监督、惩罚制度不利于分类制度的推行；企业、社会团体、民间组织和居民的认可度和参与度低；监管体制落后，居民从众心理意识强；生活垃圾终端收运的不分类和不规范制约了居民前端分类的信心，造成生活垃圾分类行动停滞不前，甚至出现倒退。相比之下，瑞典生活垃圾管理的巨大成功主要得益于政府、行业协会、产业公司、科研机构和居民的分工合作，以及他们在政策调节、信息共享、产业集成、技术研发、源头分类方面的协同发展，其生活垃圾管理及减量化经验值得我国借鉴。

4.1 因地制宜发展生活垃圾焚烧

瑞典生活垃圾管理的主要办法是通过不断改进生活垃圾处理技术来减少污染，提高再循环利用效率。以焚烧为主的终端处理方式客观上对生活垃圾的前端分类和焚烧技术提出了较高的要求。在解决了焚烧过程中对环境的危害问题之后，焚烧供热成为瑞典生活垃圾终端处理的一大亮点，极大地减少了生活垃圾的填埋量，值得我国借鉴。

自2008年，我国政府开始陆续建设投产垃圾焚烧厂，推广垃圾焚烧供热技术。近年来，关于焚烧是否会带来空气污染等问题也在国内学术界引发“邻避效应”的广泛讨论。由此，积极推动生活垃圾焚烧技术的进步，解决焚烧排放气体对环境的危害问题是当前推进生活垃圾分类的重要保障。

4.2 实现生活垃圾产业化处理[2]

瑞典的生活垃圾处理产业化，是以市场为主导，把生活垃圾分类从政府的公益性事业转变成政府引导与监督、非政府组织参与和企业运营的企业行为。把生活垃圾管理产业链从源头、中间和末端的管理模式整合成完整的产业体系，实现生活垃圾管理的社会效益和经济效益。

我国政府应该积极配合垃圾焚烧发电市场，充分调动各大环保上市公司利用资本优势，深耕生活垃圾发电领域，充分发动私有企业、非政府环保公益组织、民间社会团体以及居民参与到生活垃圾分类管理中来。充分利用生活垃圾焚烧产生的热能，努力提升焚烧技术，使各项排污指标达到国际标准，实现生活垃圾管理的经济效益和社会效益，这些都是我国生活垃圾产业化处理的愿景。

4.3 完善适合我国国情的分类和回收体系

根据我国人口基数大的国情，我国城市居民家中应配备多个生活垃圾桶，实现生活垃圾源头的分类减量。我国推行生活垃圾分类制度之初，由于受免费垃圾袋、积分兑换等鼓励措施激励，生活垃圾分类取得一定进展，但后期激励制度效果开始疲乏，生活垃圾终端收运不分类等现实问题，导致居民对生活垃圾分类制度丧失信心，加之居民固有的从众意识，造成生活垃圾分类效果有限、停滞不前。因此，官方电视媒体、非政府公益组织等应该通过官媒、自媒体加大宣传力度，定时播放公益性生活垃圾分类广告，表彰和弘扬正确的生活垃圾分类行为示范，强化公民对生活垃圾分类的义务意识。

4.4 改革小区生活垃圾清运费等税费体制

目前，我国城市居民产生的生活垃圾管理的收费体系主要是由物业公司按照居民住宅的套内面积收取生活垃圾清运费。一方面，在垃圾收运时将已经分类好的可回收垃圾、餐厨垃圾和不可回收垃圾“一锅端”；另一方面，业主的生活垃圾清运费不与排放量挂钩，反而是与业主的住宅面积大小相关，无论产生多少生活垃圾，处理费用是固定的，难以激励居民积极推进生活垃圾减量化。针对此种状况，可以采取可回收生活垃圾不收费，不可回收生活垃圾从量计费的办法。一旦对生活垃圾实施从量制收费，居民从减少处理费用的角度考虑，一定会主动对可回收垃圾进行分类回收利用，从源头控制生活垃圾的总产生量。

同时，政府相关管理部门应尽快完善相关税费制度体系，对焚烧、填埋等生活垃圾处理过程中产生的对环境污染较严重的环节，按照从量计费制等标准征收环保税。

[1] 高广阔，魏志杰.瑞典生活垃圾分类成就对我国的借鉴及启示[J].物流工程与管理，2016，38(09):97-100.

[2]赵玉杰，师荣光，周其文，等.瑞典生活垃圾分类处理对我国农村生活垃圾处理的借鉴意义[J].农业环境与发展，2011，28(06): 86-89.