我国生产者责任延伸制度区域性实践及制度化进程初探——以福建省为例

刘海清，钱庆荣，肖良建，陈庆华，2，杨松伟

（1.福建师范大学环境科学与工程学院，福建福州350007；2.福建师范大学福清分校，福建福清350300）

2016年12月25日，国务院办公厅印发了《生产者责任延伸制度推行方案》（国办发［2016］99号）（以下简称《方案》），从全面推行生产者责任延伸制度的顶层设计角度，对国家和地区在实践层面生产者责任延伸制度的实施，作出了总体的制度安排。《方案》明确提出了国家层面实施的重点领域包括电器电子、汽车、铅酸蓄电池和包装物，责任范围涉及开展生态设计、使用再生原料、规范回收利用和加强信息公开4个方面。同时，《方案》还明确提出了率先在北京市、上海市、深圳等城市，分别开展废弃电器电子产品新型回收利用体系、铅酸蓄电池回收利用体系、电动汽车动力电池回收利用体系的试点工作。

然而，由于不同国家和地区的实施条件因地而异，尽管我国已实施废弃电器电子产品处理基金制度，但在实施过程中出现了回收造假、回收结构不均衡、基金收支不平衡等问题，相应的调整机制较为欠缺，产品应用领域较窄，实施方式较为单一；同时也缺少对于生产者的刚性约束，责任主体参与积极性不足，消费者和销售商的责任意识未形成，相关制度可操作性不强，实践推进缓慢。因此，因地制宜探讨生产者责任延伸制度区域性实践的演变过程中，责任分担机制的建立，对推进供给侧结构性改革和制造业转型升级具有积极意义。

1 我国生产者责任延伸制度的内涵

随着中央环保督查和我国《禁止洋垃圾入境推进固体废物进口管理制度改革实施方案》一系列宏观政策的出台，设计一套由生产者来承担部分回收处理责任的生产者责任延伸制度（EPR）是当前经济全球化背景下，进一步指引我国拥有国际废弃物进出口贸易更多决策和话语权，以及区域公共废弃物管理模式创新发展的共同趋势，是加快生态文明建设和绿色循环低碳发展的内在要求。根据欧洲零废弃2015年9月的研究报告《重塑生产者责任延伸制：循环经济需要新的EPR》，尽管理论上70%的欧盟城市生活垃圾应被纳入EPR制度的管理范围，但实际覆盖的比例只有31%。而我国生产者责任延伸制度恰恰是国际EPR制度实践的重要组成部分之一，是将生产者对其产品承担的资源环境责任从生产环节延伸到产品设计、流通消费、回收利用、废物处置等全生命周期的制度（图1）。其中，在国内外发展循环经济共同趋势的推动下，逐渐达成以下几个方面的共识：（1）合理建构回收主体责任，强化政府、生产商、制造商、销售商、消费者、回收者等责任主体意识；（2）着眼更多潜在产品品种和应用领域；（3）覆盖产品全生命周期的全部成本；（4）推动制造业领域产品生态设计；（5）支持产品废弃物科学分类和资源高值化利用，（6）形成完整的再生产品和再生原材料的推广使用闭环体系；（7）加强信息披露和废弃物管理透明度。

图1 生产者责任延伸制度图

2 福建省生产者责任延伸制度的区域性实践

2.1 福建省实施生产者责任延伸制度的机遇和挑战

福建省作为全国首个省级生态文明先行示范区和第二批中国（福建）自由贸易试验区（包括福州、厦门和平潭3个片区），从“十三五”规划层面即融入生态省建设理念，并统领全省产业绿色转型升级的全过程，具有良好的建设基础。根据《方案》相关要求，各地区要根据本地实际抓好具体实施，有力推进生产者责任延伸工作。福建省虽然不在国家明确提出的试点里面，起步相对较晚，但是基于供给侧结构性改革和制造业转型升级的现实需求，福建省亟需从实施规划、制度完善、机制设计、公众宣传等多个方面进行生产者责任延伸制度的推进和完善，进一步落实区域化实践，从而引领福建生态省建设制度化进程。

根据环境保护部固体废物与化学品管理技术中心提供的调查结果显示，目前福建省进入废弃电器电子产品处理基金补贴名单的处理企业共计厦门绿洲、漳州全通、福州宏源和三明万源4家，四机一脑处理能力分别为157.02万台/年、500万台/年、150万台/年和100万台/年。目前已形成规模回收，来源于居民、回收商、行政事业单位、企业等一系列报废电器电子产品的规范综合拆解利用能力。其中，福州市已经制定并出台《关于规范福州市行政事业单位电子废弃物回收管理工作规定》,要求市机关事务管理局组织开展福州市行政事业单位电子废弃物统一回收工作。厦门市在已建成的再生资源综合利用平台基础上，建立“入驻社区定点回收为主，流动车辆回收为辅”的回收网络。但是，基金制度的实施过程中，也存在以下突出问题：（1）废电器基金补贴严重滞后。拆解企业采购原料需要大量资金，生产投入大，而废电器拆解基金补贴周期长，从审核、公示到拨付耗时近两年，造成企业生产资金严重短缺，企业生存困难。（2）税费沉重。拆解企业收购废电器主要来源是回收个体和行政事业单位，对方无法提供增值税进项发票，而拆解企业产物销售环节却需要100%缴纳增值税额，拆解企业税负沉重。（3）废电器基金补贴品类太少。以宏源企业为例，非基金类电子废弃物回收量大大超过基金类废弃产品量。由于暂时没有基金补贴，广大正规的回收企业无法得到更多的资源，非基金类废弃电子产品大多流入社会，不规范拆解处置，造成环境污染。（4）审核机构专业性不强。第三方审核机构是会计师事务所，废电器拆解行业对其而言是个陌生领域，审核工作开展进度慢、偏差大，直接影响企业申报基金补贴，同时也增加地方环保部门工作难度。

与此同时，目前国家正大幅减少固废进口种类和数量，对废塑料、废纸影响较明显，其中复合包装行业利益复杂，以利乐包为代表的产品消耗量大、废物来源多、回收价值高，但是福建省没有利乐包生产企业，利乐包主要依赖于进口，厦门陆海环保是福建省目前指定的专门从事利乐包回收循环再利用企业，目前企业开发有陆海拾尚回收平台，主要是针对商务场所，如咖啡店、饮品店的回收。但是由于目前居民垃圾分类回收意识不够强，导致回收平台经营过程中，最大困难是在库存点上。另一方面，福建省近年来逐步淘汰了一批铅蓄电池极板和铅蓄电池组装的落后产能，逐步形成以闽华电源股份为龙头企业代表的产业链条，但是整体行业规模较小，产值偏低。据福建省商务厅统计数据，2016年福建省累计回收报废汽车12万辆，截至2017年1月，福建省进入报废汽车回收企业名录的企业共37家，已初步形成了由商务、工商、公安、环保等部门各司其职、分工管理的报废汽车回收监管体系。但是，汽车生产者参与汽车循环利用体系的程度不够，报废汽车私拆滥解现象依然存在，报废汽车流失严重，部分拆解企业技术仍待提升。综上所述，在国家已明确的重点领域和范围，福建地区全省范围开展生产者责任延伸制度实施工作，面临着巨大机遇和现实挑战。

2.2 福建省区域生产者责任延伸制度的实施路径分析

2.2.1 实施目标

基于上述回收产业基础现状和产业转型升级的现实需求，福建省提出了到2020年，生产者责任延伸制度政策框架体系基本构建，初步形成生产者责任延伸制度的责任分担机制，试点地区在产品生态设计、再生原料使用、新型回收和信息公开的某一环节上，取得重大进展，重点品种的废弃产品规范回收与循环利用率平均水平达到40%；到2025年，生产者责任延伸制度的立法体系基本确立和普遍推行，率先开展报废汽车回收联盟押金制和铅酸蓄电池产品编码溯源信息平台的试点工作，初步建立某一品种、完整产业链的新型回收再利用体系的成型试点，重点产品的再生原料使用比例达到20%，废弃产品规范回收与循环利用率平均水平达到50%的阶段性目标。

2.2.2 路径选择

国际层面上，落实EPR制度主要是通过押金制、基金制和目标回收制的三大基础核心制度来实现，而我国现行的废弃电器电子产品处理基金制度，更多的是借鉴台湾地区的EPR制度。一方面，由于福建省具有先天的地理区位优势，与台湾产业互补性强，素有五缘（即地缘、文缘、血缘、人缘、法缘）对台合作优势。因此，应当充分借鉴台湾地区EPR制度设计和实施效果的基础上，坚持政府推动、市场主导、因地制宜、责任分担、有效激励、试点先行的基本原则，以国家明确的重点领域和范围为方向，结合福建省特有的产业基础条件，侧重产业链条完整、实施难度相对适宜的地区，研究建立责任分担机制；选择重点领域的关键环节作为突破口，借助龙头企业的力量，适当进行扩展和创新。另一方面，为了有效落实和推进，应当制定专项行动计划。首先，要明确相关责任主体。针对不同实施对象和应用领域，结合其他循环经济工作进行规范，合理安排政府、生产者、销售者、消费者、回收者等责任主体在生产者责任延伸制度中的定位，并建立长效运行机制。其次，要启动相关试点工作，着力关键环节，分步骤分区域制定试点工作方案。第三，要构建产业互动基金，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，探讨鼓励示范企业采用再生原料和进行绿色设计的财政优惠政策，研究对履行责任的试点地区和示范企业的支持方式。第四，要从产品全生命周期的角度考虑，推行生态设计，鼓励绿色消费，创新生活垃圾和再生资源的回收模式，探索区域的押金制度以及建立完善的信息公开制度。最后，制定配套政策措施，鼓励通过产学研合作等方式，推动资源的高值化利用。

3 我国生产者责任延伸制度的制度化进程

在《中华人民共和国循环经济促进法》、《中华人民共和国清洁生产促进法》、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、《废弃电器电子产品回收处理管理条例》、《国务院关于印发循环经济发展战略及近期行动计划的通知》（国发［2013］5号）、《中共中央国务院关于印发〈生态文明体制改革总体方案〉的通知》以及《电动汽车动力蓄电池回收利用技术政策（2015年版）》的相关背景下，国家层面已对我国生产者责任延伸制度体系的构建做出了全面部署。下一步国家将在此基础上，全面推行生产者责任延伸制度。

目前，四川省、江西省等非试点地区也陆陆续续开展相关工作，根据国家战略总体要求，分别制定并发布了《四川省推行生产者责任延伸制度实施方案》、《江西省贯彻落实生产者责任延伸制度实施方案》等。其中，四川省根据国家统一部署，提出了以电器电子、汽车、铅酸蓄电池和包装物等4类产品为重点，特别强调，要推进具备再制造价值的汽车发动机、方向机、变速器、前后桥、车架等汽车零部件，以及废旧电器电子产品中可用零部件的再利用、再制造。研究对试点企业给予废弃电器电子产品处理基金减免政策。支持生产企业、资源循环利用企业与科研院所、高等院校组建产学研技术创新联盟。江西省则提出了到2020年相关政策体系初步形成，在电器电子、汽车、铅酸蓄电池等3类产品率先试点，加大对试点地区和相关企业支持力度。

而福建省结合自身基础条件，因地制宜提出了要侧重在生态设计、新型回收、再生原料使用、信息公开的某一环节上率先突破，计划在废旧纺织品、废塑料等领域同步开展探索，制定分步骤、分区域开展试点的行动计划；并提出了到2025年初步建立某一品种、完整产业链的新型回收再利用体系成型试点的行动目标。

4 结语

随着我国大宗产品价格的下跌，以及住区城镇化、居民生活水平不断提高，传统的回收体系也面临着一些挑战和问题，让生产者承担部分回收处理责任的区域制度化建设迫在眉睫。为此，以福建省为例，根据实施生产者责任延伸制度的基础条件，提出了区域生产者责任延伸制度的实施路径，并通过梳理其他省份地区的探索性实践，分析了我国当前生产者责任延伸制度的制度化进程。对深入贯彻落实绿色、循环、低碳发展理念，建立资源节约型、环境友好型社会，促进供给侧结构性改革和制造业转型升级具有积极意义。

[1] Ferran Rosa，Delphine L vi Alvar s.Six paths to make Extended Producer Respoénsibility féit for a circular economy [N].Brussels，2017[2017-02-14].Stichting Zero Waste Europe.

[2] 齐建国.生产者责任延伸制度离不开全社会共同参与[EP/OL]. http//www.nj-zhb.com/.2016-02-03.

[3] 国务院办公厅.国务院办公厅关于印发禁止洋垃圾入境推进固体废物进口管理制度改革实施方案的通知[Z].2017-07-27.

[4] 中国循环经济协会“城市矿产”创新发展联盟.押金制政策研究课题报告[R].2017，4.

[5] 王亚亚.电子废弃物回收责任主体研究[D].杭州：浙江农林大学，2012.

[6] 国务院办公厅.国务院办公厅关于印发生产者责任延伸制度推行方案的通知[Z].2017-01-03.

[7]杜欢政，勒敏.生产者责任延伸制度的中国实践[M].北京：科学出版社，2017：42-47.