浙江省森林保险发展困境与对策分析

王艳丽

摘要：2010年，浙江省启动中央财政森林保险保费补贴试点工作，极大地提高了农户参保率，扩大了森林保险的覆盖面积。通过分析浙江省森林保险实施情况，发现目前仍面临森林保险发展不平衡，商品林保费增长乏力的困境，并且存在保险产品难以满足实际需求，保险经营成本与收益不匹配，财政补贴激励作用不明显等问题，因此，提出针对需求设计多层次的森林保险产品，创新参保与协保机制，科学设置补贴方式与比例的建议，以促进浙江省森林保险的可持续发展。

关键词：森林保险；保费补贴；浙江省；实施情况；政策建议

中图分类号：F27 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2018.07.039

1引言

森林保险是应对森林灾害、保障林农利益、巩固林权改革的有效金融工具。其所具有的准公共物品、外部性和信息不对称等特点，决定了政府支持的必要性与重要性。2009年，我国启动中央财政保费补贴试点工作，2010年新增浙江、辽宁、云南三个试点省区，到2015年，森林保险已在全国铺开，覆盖24个省区市、4个计划单列市和3个森工企业，共计31个省级单位，全国森林保险投保总面积达到21.74亿亩，其中公益林参保面积16.44亿亩，商品林参保面积5.30亿亩；平均参保率为69.68%，其中公益林94.1%，商品林38.6%。浙江省作为全国最早开展集体林权制度改革的五省之一，全省森林面积9020.4万亩，森林覆盖率60.58%。森林自然灾害一直是浙江省林业经济快速发展的主要障碍，更是导致林农“多年致富，一灾致贫”的重要原因。自2010年纳入中央财政森林保险保费补贴试点省份，浙江省积极探索完善森林保险政策，形成了“共保体”经营运作模式，保险产品按树种树龄不断细分，采取差异化补贴方式，森林保险覆盖面不断扩大。但仍面临森林保险发展不平衡，商品林保费增长乏力的困境，本文通过分析发现，现行森林保险产品与农户实际需求不匹配，经营主体参保意愿不强；森林保险经营成本与收益不匹配，保险机构经营动力不足；补贴方式与比例设计不科学，对各方主体激励作用不明显等问题。针对上述问题，本文提出浙江省森林保险发展对策与相关建议。

2浙江省森林保险发展困境与存在的问题

尽管浙江省森林保险经过持续的探索与创新，保险政策不断完善，承保规模不断扩大，但仍面临森林保险发展不平衡，商品林保费增长乏力的困境。

2.1森林保险发展不平衡，商品林保费增长乏力

森林保险发展不平衡体现在两个方面，一是公益林和商品林发展不平衡，目前浙江省级以上公益林基本实现了森林保险全覆盖，2014年参保率达到了99.93%；而商品林参保率仅为47.23%，比公益林保险参保比例低了52.7个百分点。二是地区之间发展不平衡，如丽水市林木火灾险几乎做到了公益林和用材林应保尽保，安吉县的林木火灾险和毛竹综合险也基本实现了全覆盖，但其他地区的一些市县，除公益林火灾险以外，其他林木基本上没有参保。由于公益林目前已基本实现了保险全覆盖，故其保费收人处于稳定水平；而商品林目前参保率低，保费增长空间较大，但在2012年实现了116.29%的保费增长后，保费增长率呈现出持续下降的趋势，2014年仅完成了28.04%的增长，比2013年低了4.02个百分点，商品林保费增长后劲不足。

2.2保险产品与需求不匹配，经营主体参保意愿不强

商品林保费增长动力不足的最主要原因就是：目前保险产品与林农实际需求匹配程度较低，对经营主体吸引力不够。

第一，险种设计不科学。首先，从目前的保险方案看，浙江省虽将商品林划分为了用材林、竹林和经济林，其中，经济林根据不同的树种进行了细分，但用材林、竹林并没有区分树种、林龄，且未根据各地区风险不同实行差异化险种设计，保险产品精细化程度虽领先于全国其他省份，但与发达国家仍有较大差距，森林保险产品与林农需求的匹配程度仍有待提升。其次，从保险责任需求结构来看，对火灾、雪灾、干旱造成树木死亡的保险需求较为普遍；对山核桃、香榧等经济林木的调研发现，因为经济林木日常抚育工作较普通林木到位，发生火灾等灾害造成树木死亡的概率较小，林农投保意愿参差；其他原因损失概率及程度较小，病虫害一般能得到有效预防及控制，需求较弱。

第二，保障水平过低。在浙江省现行的森林保险条款中，商品林的保额仅为200—1000元/亩，该标准与户均2332元的生产成本相差较大（秦涛、田治威等，2013），更是远低于林木的实际市场价值。尤其对于香榧、山核桃等浙江特有的名贵经济林木，一旦发生自然灾害，林农的利益损失远远无法弥补，严重影响了林农投保的积极性。调查中林业大户大多表示，希望能够提高保额，按照实际市场价值投保。

2.3经营成本与收益不匹配，保险机构经营动力不足

虽然农险要求了“三到户”，但是由于山区林地的特殊性，从操作层面很难做到。一是承保到户难。林改完成后，理論上承保到户可以操作，但由于林农保费自缴比例仅为25%，且每户林农的林地只有几亩或十几亩，向千家万户的林农收取每户几元钱的保费，其成本远大于保费本身，因此，大部分地区林农自缴部分基本由乡镇或村集体代付。二是理赔到户难。由于林地分布散、面积大、交通不便利，林地边界不清晰，一户多山、一山多户的情况很普遍，而出险往往在局部片段，给查勘定损到户带来困难。正是由于实际操作环节的这些问题，导致保险经营成本与收益不匹配，参与森林保险的保险公司由最初的十家减少为了五家，而目前共保体继续经营森林保险主要是由于在森林保险开展过程中，林业部门承担了大量的工作和经费支出，因此，降低了保险公司的经营成本。但是林业部门虽然开展了大量的工作，却未获得相应的经费支持，故一旦林业部门由于缺乏经费而被迫停止森林保险工作的开展，基层保险公司就有可能退出森林保险市场，缺乏持续有效的动力机制。

3浙江省森林保险发展对策與相关建议

为了解决目前森林保险发展不平衡，商品林保费增长动力不足的困境，必须解决以下问题：一是保险产品如何设计和创新才能满足林农需求；二是如何建立有效的成本分担机制，才能激发保险机构的承保积极性；三是政府应如何优化补贴方式和比例，才能确保基层政府的工作动力与能力。因此，需要从农户、保险公司和政府三者的角度全面考虑，针对需求设计多层次的保险产品，创新参保与协保机制，科学设置补贴方式与比例。

3.1加大保费财政补贴力度，优化财政补贴方式

浙江省林业经济发达，森林保险工作走在全国前列，对全国其他省份有示范和引领作用。首先，由于森林资源集中分布于经济欠发达的山区市县，目前要求欠发达市县在提供了巨大的生态效益的同时，再承担较大的财政支出较为困难。因此，建议中央财政加大生态公益林特别是国家级生态公益林县级财政补贴力度，对森林覆盖率达到65%的林业大县，建议取消县级财政补贴，由中央财政承担。其次，鉴于保险经营机构经营森林保险的费用成本高，同时也为了激发基层林业管理部门和工作人员为森林保险经营机构的承保、查勘、定损等工作提供宣传和技术支持，建议中央和地方财政对经营森林保险的公司提供一定的费用补贴，以及对基层林业部门和工作人员给以一定的协办费用补贴。此外，针对目前承保公司购买再保险困难、再保险费率很高的情况，建议给予适度的再保险费用补贴。

3.2针对保险实际需求，加大森林保险创新力度

实地调研发现，现有森林保险产品难以满足农户的实际需求，因此，应在充分考虑林地经营者实际需求的基础上，结合浙江省森林灾害特点，科学设计森林保险产品。

一是根据不同林种与风险特征，合理设计保险产品。首先，应针对不同树种设计保险产品。由于浙江省林木种类繁多，不同树种的经济价值差异也较大，因此，为满足不同林业生产者的需求，应进一步丰富险种，并针对不同的保险产品实行差异化补贴。其次，应依据省内风险特征设计保险产品。建议将火灾、雪灾和干旱，这些浙江省发生频繁高、造成损失大的灾害，作为基本险的保险责任，而对病虫害等风险较低或可以通过日常照顾得以避免的森林灾害，以及山核桃、香榧等经济效益较高的林种，作为附加险的保险责任和标的。二是以“保价值”为方向，逐步提高商品林的保障水平。鉴于目前商品林的保险金额连实际再植成本都未达到，建议浙江省商品林保额的核算先按照树种的实际成本进行，条件成熟后再逐步按照各类树种的实际价值来核定。但提高保额意味着保险公司（保险供应方）和政府部门（补贴出资方）将面临更大的资金压力，因此浙江省各级政府应通过适度调整费率和补贴比例的方式分摊压力。此外，为满足不同投保主体的差异化需求，建议开发“价值附加险”，鼓励有需求的林业经营者在购买基本险的基础上，对超出再植成本部分的林木价值进行保险。

3.3优化森林保险参保机制，完善协保体系建设

根据目前林业规模化经营主体占比越来越高的情况，建议创新保险参保引导机制，对公益林仍延续“省统保”，对商品林实行“统保+自愿”的运作模式。考虑对基本险，在政府的引导下实行“统保”，这种统保带有一定的经济利益诱导性和操作上的强制性；而对附加险，采取林农自愿保险的方式。基本险的保额较低，费率低，保障的风险范围较窄，应得到更多的政府财政的支持。同时，根据投保主体不同，优先针对林业企业、林业大户等对森林保险需求比较强烈的主体开发有针对性保险产品，对于小户林农，充分发挥基层组织的作用，引导鼓励小户林农通过村集体、专业合作社等组织进行统一参保，以降低保险经营成本。

此外，还要充分发动基层力量，完善协保体系建设。森林保险点多面广、技术性强，承保和理赔工作必须依靠各级政府、林业部门及财政、气象等部门的通力支持。建议各地建立起由财政、保监、林业以及保险承办机构共同参与的横向沟通协调机制，明确目标任务，落实工作责任。充分发挥乡（镇、街道）、村干部和基层林技干部的积极性、主动性，逐步建立农村保险基层网点，负责承办乡村森林保险的具体事务。