雄安新区农民市民化问题研究

花永兰

摘要：雄安新区的设立既促进了雄安农村土地资源的优化配置，又将改变当地农民的生产方式并改善其生活和居住条件。如何推动新区群众在生产生活方式上尽早融入新区生活，最大限度地实现从农民到市民的角色转换和身份适应，需要探索以新区土地制度改革为契机，围绕安居乐业有保障，完善基本公共服务体系等政策创制，从而让新区广大农民共享各项改革发展成果，有实实在在的获得感。

关键词：农民市民化；公共服务；政策创新

中图分类号：F2 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2018.07.006

雄安新区的设立既促进了雄安农村土地资源的优化配置，又将改变当地农民的生产方式并改善其生活和居住条件，对于他们来讲，这是千载难逢的好事情。不过，同时又要看到他们与主动进城务工的农民不同，属于整体被动卷入城市化进程的人群，因此在心理上和物质上的准备不够充分，导致他们在新城建设中的生存、就业都面临更多困扰，适应的难度也更大。为保证社会和谐与稳定，帮助农民更快更好转化为市民，尽早安居乐业，过上更加美好的幸福生活，有必要对农民市民化现状进行调查与研究。

1雄安新区规划建设对当地农民的影响

雄安新区总面积共1562平方公里，目前城镇化水平较低，总人口130多万，其中农业人口占60%以上。按照新区规划建设，未来将发展为国家级较大城市，农民市民化大势所趋，其未来生活和发展前景怎样规划和引导，成为亟待思考和解决的问题。

从未来发展前景看，农民市民化势在必行。新区规划建设的起步区约100平方公里，中期发展区200平方公里，远期控制区2000平方公里。农民的土地必将被占用，农民会失去原有身份，工作方式就由务农变成务工，开始向市民转变，客观上融入了城镇化。随着新区建设规模的扩大，部分国家行政企事业单位搬迁至新区，将使这里原有的教育、医疗、文化等公共服务得到提升与优化，区域整体生活品质得到跨越性提高。另外，建设绿色智慧新区，也会给当地居民培育良好的市场和法治环境，农民整体职业的非农化，新区农民向市民化转变已经成为不争的事实。

从适应产业结构调整能力看，农民市民化虽华丽但不易。新区三县是河北省特色产业比较集中的区域，以纸塑包装、服装和制鞋等为主的劳动密集型传统产业都将面临转型升级和绿色升级，为响应国家重大战略部署及错位发展需求，一些污染企业外迁或被淘汰，三县农民原有的生产生活方式将会发生巨大改变，失地农民进入市场，获得平等的就业机会，进行自由职业转换，这是天赐良机，但是产业结构调整又会淘汰一部分就业能力较弱的农民，造成农民市民化身份的转换看起来华丽无比，但是部分农民将遭遇新的困境。

从农民身份转换要求看，农民市民化认同感任重道远。未来新区的人口结构将以高素质、技能型人才为主。从目前来看，当地的人口结构很难满足未来新区发展的需要。调研发现，雄安农民在失去土地之后，会得到一笔安置资金，从短期来说，农民的生活可能不会下降，但是从长期来看，一些农民除了有体力之外，没有一技之长的人还很多，由于受到自身素质和潜力不足的影响，他们很难融入城市生活。如果新区建好了，他们可能滑入城市社会最底层，对新区建设发展难免有一定抵触情绪，影响农民对新区的认同感和归属感，造成新区农民市民化的角色转换和心理调适困难重重。

2雄安新区农民市民化面临的突出问题

新区规划方案迄今尚未明确，大家已经从最初的惊讶和兴奋，变得更加平静和理性。有人担心没有了房子和土地，以后生活怎么安排，有的担心就业和养老问题，有的开始焦虑如何适应新城区发展以及如何当好新市民等等，总体有以下几个方面。

户籍登记问题。土地是农民的生产资料，是其生存之本，当地农民祖祖辈辈大多从事农业生产。以务农为生的农民失去了赖以生存的土地以后，其职业身份相应也就转换了，这时候就需要有一种新的身份加以标识和确认。雄安新区建设，使这块土地上的主人自然成为新区的市民，体现身份和象征的户籍登记就不应该再是农民，他们的城市居民身份确认理所当然，这既是对农民的身份确认，也是对其社会尊严和贡献价值的一种表示。

土地补偿问题。针对土地补偿，目前绝大多数地方主要采取的是货币安置，而且是单一的货币补偿，即“要地不要人”。雄安农民普遍担心，如果按照现行补偿标准，给农民的拆迁补偿费太低，购买安置房就有困难。征地前，农民除了种地，还可以在家庭院落内外、房前屋后种些蔬菜、养些鸡鸭，这些活计即便年老体弱者也能干，可以解决部分家用贴补，然而没有了土地，种养收入来源减少了，过去不需花钱的产品现在都需要花钱从市场上购买，增加了负担。融入城市生活后，一边是生活成本增加，一边是收入来源减少，一增一减可能使一部分人陷入生活困境。

住房问题。随着新区建设的铺开和推进，农民渐次搬离祖屋老宅后，首先面臨的就是安居问题。调研表明，农民关于“住”的问题，一是住在哪里？水区居民希望不要离水太远，其他居民希望不要搬到太偏僻的地方；二是怎么住？大家普遍关注的是住房的分配标准，依据什么条件分配，自家能分到多大面积，由于农家生活习惯，社会交往多、家具杂物多，都希望居住面积能够大一些；三是和谁住？有的家庭人口多，担心安置时被分开，而有的则希望选择新的邻居，规避曾经不愉快的陈年旧事。

就业问题。当失地农民从农村场域进入到城市场域，其原有的知识和技能由于跨越了其适用范围便不再能够发挥作用，他们先前作为农业熟练劳动力的优势不复存在。特别是上了年纪的农民，想找个合适的工作很难，只能成为单一的消费者。据对不同学历层次失地农民的就业状况调查显示，新区管控后，在再就业农民中，初中及以上学历占据了绝大多数；而在无业农民中，初中及以下学历也占据了绝大多数。另有数据显示，18—45岁的农民工失业比例约为三分之一，46—55岁失业后找不到工作的将近二分之一，55岁以上的则很难再找到新的务工机会。总的看，年纪较大和学历较低一些的农民失业比例更高，同时再就业也更为困难。

医疗养老问题。现在新区的社保制度还不完善，保障水平不高，农民主要担心将来养老生计和因病致贫问题。在一些地方，失地农民即便被纳入社保体系，也存在与当地市民“同城”却不“同保”的现象。如有些农民的医保卡只能在本社区使用，不能根据病情选择医院因病医治、享受相应报销比例，而市民则可以在全市甚至更大范围通用；失地农民的低保也受“指标”限制，未能做到应保尽保；城市的高龄市民有高龄补贴，而失地农民则享受不到；新区建设引人大量优质医疗资源落地新区本身是件好事，但农民们担心由于优质高价，可能导致报销比例小，增加医疗诊治负担，造成他们“看不起病”的结果。

教育问题。北京将援建一批高质量的学校落地雄安，为承接北京和其他高端人才的子女入学无疑提供了优越条件，但对原住民来说，他们普遍担心当地学生是否可以平等进入这些学校接受优质教育。如果他们不能同等人校学习，那么带来的问题就不仅仅是以往单纯教育教学质量较差的问题，还会造成新的不平等歧视，违背了教育的初衷。同时，这种现象对于原住民的生活和心理融入以及子孙后代的公平发展将会造成代际裂痕。

3雄安新区农民市民化问题解决路径

党的十九大报告明确提出推动城镇化、农业现代化同步发展，城镇化的关键在于实现农民市民化，而农民就近转移市民化，对实现农业现代化有着积极的促进作用。所以，探索以新区土地制度改革为契机，围绕安居乐业有保障，完善基本公共服务体系等政策创制，让新区广大农民共享各项改革发展成果，积极推进农民市民化进程具有紧迫的现实意义。

用居住证制度代替户籍登记，实现农民从身份到职业的转变。新区原农民身份整体转换为市民身份，实现新区农民市民化，统一实行“居住证制度”。新区人口登记要回归人口的居住管理和公共服务属性，拆解与户籍绑定的相关固化利益，让市场发挥更大作用，构建公平规范的资源分配体系。这种制度安排，从近期看，有利于新区农民及时获得新市民身份认同，尽早融入城市，也有利于缓解京籍疏解人员的利弊担忧，更有利于外部人才的吸引和集聚；从长远看，新区建设在户籍制度上的“新”，最终就是要体现在取消现行户籍登记不同标签、减弱户口配置资源作用、反映人口实际居住状况、回归国民平等身份属性的根本性改革上。

国家统一征租土地，为农民市民化提供经济条件。将新区所有土地登记造册，统一管控，防止土地炒作。实行政府分类处置，划拨使用，统一组织开发，为新区整体规划建设预留足够空间，对规划建设的核心区域和三县周边分别做好远景规划和土地管控，避免二次疏解和建设成本浪费。完善区内土地出让制度，原则上只租不卖，政府以征租代替征收的“土地年租制度”，形成双方共有土地使用权机制，即对农民土地（包括集体用地）的占用由以前一次性按标准付清征收补偿金，改为政府先期给予农民一定标准的征租拆迁安置补偿金，农民出让土地经营权给政府，让农民仍然持有自己承包的土地“折股量化”，成为“百姓股东”，与国家共享土地合作股权。土地入股是农民在新区发展的生活底线保障，也是实现土地增值的获利条件。这样做的好处在于：既保证土地承包人长期利益的实现，又能对土地规划利用有效管控。由于土地仍然还在农民手中，农民还可获得在此土地上的特种经营性收入以及优先经营管理工作的权利，通过这种土地征租补偿方式，不仅使农民每年都能源源不断地获得土地财产收入，使农民彻底摆脱融入城市生活中的后顾之忧，成为可持续经营发展创收的前提，而且能有效遏制土地征租、征收补偿分配不均衡所带来的诸多社会问题。对于纯水村和半水村的无土地和土地特别少的农民，参照“土地入股”分红做法，将其所属的“水体入股”，由政府（或所委托企业）和农民（或村集体）按照规划共同开发经营管理，国家保底，风险共担，利益共享。

实行公平住房政策，为农民市民化提供安居保障。随着新区建设的有序进行，分批次分阶段解决搬迁居民住房问题。政府主导建设住房，尊重群众自主选择居住环境的权利，让居民自由选择适合自己要求的住房。在住房建设和居住上，让当地居民与承接的京籍居民、其他外来人口混合居住，有利于社区互动和融合。避免建设大型社区，过分集中地安置居民，易造成区域性交通拥堵、公共服务和设施不足甚至群体人口低洼现象。实行住房分配和货币补偿结合办法征租农民土地；搬迁居民的住房分配主要以现有实际人口多少为准（分配标准另行测算确定）由政府统一安置，对既有合法合规超面积房屋、被征租土地、土地附着物等直接给予货币补偿；对所有拆迁户本着体面居住、够住原则分配安置住房，从限地、限贷、限购、限售、征税等环节限制多套住房，拒绝炒房，把更多资源用在统筹考虑农民未来经济社会文化事业的长足发展和整体提升上。

社会保障全覆盖同待遇，为农民市民化提供安全平台。农民身份转换为新市民后，不再以农地耕作为主要生产生活方式和收入来源，理应将他们纳入城市失业、生育、医疗、养老、最低生活保障等社保体系中，既要托底、又要提升，保障其基本生活和促进发展需要。在新区实行统一的全民医疗保险和基本公共卫生计生服务，在确定本地居民各项社会保障的具体标准上，可参照所承接的首都疏解人员，逐步落实到位，新区居民凭居住证可以在京津冀全域获得同等的医疗卫生养老就业等基本公共服务。

实现教育公平，为农民市民化提供智力支撑。建议全面规划雄安教育教学布局，一方面，大规模加速引进北京各层级的优质教育资源进入新区，鼓励北京天津等地先进教育模式和教育资源到新区建立分校或与新区共建学校，并由全社会“同权共享”；另一方面，将新区各个层级的国民教育单位纳入公共财政保障范围，均衡发展，全面提升教育教学质量，增加教育基础设施建设投入，新建、改扩建一批普惠性幼儿园，做到幼有所育、学有所教，使新区建设者子女都能够接受到相应良好教育。

通过有序培训，为农民市民化提供发展基础。政府要有计划大规模长期地开展就业创业培训，向新区所有有需求的居民免费、就近、多次提供基本技能培训，开展实用技术、职业证书、社区服务、家政服务等职业技能的培训和认证，提高农民整体素质和就业技能，把普工变成技工，增强失地农民的谋生能力和发展基础。新区政府主导开展劳务对接协作，建立区企人力资源服务联盟，搭建用工信息对接和公共就业服务平台，引导失业人员及时上岗就业，保证所有愿意就业者有活干、能就业，劳有所岗、劳有所得。对中老年适宜就业人员保证提供适合其自身特点的工作，如参与以构建“蓝绿”为主体的林带和白洋淀水体经营建设如植树造林、理水护堤等；对于中等年龄的居民引导从事一般服务业工作；对当地年轻大学生或有一技之长者，则通过较高层次培训并引导从事符合新区产业发展需求的中高端高新产业和生产性服务业职业，实现居民从稳定就业到高质量和更充分就业的目标指向。协调新区用工企事業单位根据劳动能力在同等条件下优先安排使用本辖区内劳动力资源，推动新区群众在生产生活方式上尽早融入新区生活，最大限度地实现从农民到市民的角色转换和身份适应。