政治控制与个人自由的保障*——对韦伯官僚制理论的一种解读

石立春

(西南交通大学 马克思主义学院,四川 成都 611756)

“身为近代欧洲文化之子,在研究世界史时,应当提出如下的问题:即在——且仅在——西方世界,曾出现(至少我们认为)具有普遍意义及价值之发展方向的某些文化现象,这到底应该归诸怎样的因果关系呢?”[1]448这是韦伯为宗教社会学论著书写总序的开头。这句令人深思的话表明了韦伯面对资本主义发展危机所产生的知识上的困惑和情感上的焦虑,实际上也表达了韦伯对资本主义社会存在的大量形式合理性但实质非理性现象的深切关怀之情。在韦伯思想中,形式合理性但实质非理性表现最为典型且对社会具有巨大影响的就是其官僚制理论:韦伯对官僚制形式合理性的乖张,确立了官僚制理论的理想形态;对实质非理性的屈从,又导致了其官僚制理论的现实主义[2]。

在韦伯官僚制理论中,理性占据核心地位。韦伯认为，“向官僚制国家的‘进步’,即按照理性制定的法律进行司法裁判和按照理性设计的规章进行行政管理”[3]122,而官僚制占支配地位的现代资本主义所独有的特征就是以理性技术为基础的理性劳动组织的大量存在。然而,理性化的官僚制国家又是一部无生命的机器,变成了一种凝固的精神,而“它(这种凝固的精神)和无生命的机器一起正在建构未来的农奴制之壳”[3]130——这严重禁锢了个人自由。对此,韦伯认为必须对官员统治进行政治控制,以保障个人自由。

一、大势所趋:国家的现代化与理性化

在韦伯眼中,国家的现代化与理性化,即向官僚制的“进步”是大势所趋,这不仅表现为经济生活与国家行政、政党内部的官僚化,还表现在一旦向官僚制“进步”就难以摆脱其影响。同时,由于官僚制所依托的教育程度和专业训练(官僚化管理本身就是专业训练的重要手段),官僚化又在社会中缔造了一个新的阶层——“特权阶层”。

首先,国家的现代化与理性化是资本主义发展的必然趋势。韦伯认为,与中世纪以来的经济现代化相比,国家现代化过程中的“向官僚制官员进步”就如同“向资本主义进步”一样,均是衡量现代化的确凿标准。同时,向官僚制官员进步“不仅适用于民主国家,也适用于君主制国家,无论如何,只要那是由大规模人口组成的国家而不是轮流行政的小型政区,情况就是这样。……共同体越是庞大,或者它的有机性地方根基越是无可逃避被技术或经济性质的单一目的联合体(Zweckverband)的建立所剥夺,情况就越是如此。”[3]120-121

国家的现代化与理性化是与现代资本主义的发展紧密联系在一起的。在资本主义生产经营过程中,无论是国家机器还是私人资本主义企业,劳动者与从事该组织活动所需的物质手段始终相分离,这里的物质手段则包括劳动者从事劳动和维持经济生存不可或缺的工具、供给和资金,具体表现为经济生产手段、军队作战手段、大学院所及实验室的研究手段以及所有这些领域中的财政手段等。随着国家的逐步现代化与理性化,劳动者从事组织活动的物质手段直接服从于官僚制机器即被官僚制权力所控制。对此,韦伯曾评价道:“只要它(官僚制机器)需要,该机器可招之即来。这部机器是所有组织形式的共同特征,它的存在和功能是物质操纵手段集权化带来的不可分离的因与果,或者毋宁说,这部机器正是集权化过程中所采取的形式。今天与日俱增的‘社会化’,必然意味着与日俱增的官僚化。”[3]121-122对于政党来说,假如一个政党成为一个谋求官职庇护权的组织,那么该地区(如美国)政党政治的发展短期内将会抵制官僚集团的出现,但是仍不可避免地趋于将受过技术训练的、把履行职责作为毕生生涯的官员取代临时性官员,并衍生出一个官僚系统。假如一个政党的目标在于实现根本性的政治理想(如社会民主党),在议会制国家它将努力让自己的领袖担任政治性质的官职;在非议会制国家,政党难以控制领袖官职的庇护权,但却可以利用次级庇护权来获得一定数量的非政治性国家职位。因此,无论政党坚持什么样的内在原则,都将会随着竞选技术的日益理性化而使自己内部结构趋于官僚化。此外,官僚制作为现代理性生活秩序的重要力量,使人们更加难以逃避。对此,韦伯举例道:“历史表明,举凡官僚制占了上风的地方,例如在中国、埃及和较低程度上的晚期罗马帝国与拜占庭帝国,只要支撑着官僚制的全部文化没有彻底消亡,它就不可能再次消失。不过相对而言,这些还都是高度无理性的官僚制形式,它们是‘家产制的官僚制’。”[3]128现代的理性的官僚制则借助于理性的专业化及专业训练使其“无可逃避”性质特征更加明确,且在形式上表现得更为理性，因而更加无可逃避。

其次,国家向官僚制的进步逐步衍生出一个特权阶层——作为地位阶层的官僚组织,这与阶级公民权、官僚组织的专业训练有着密切联系。以教育程度为基础的阶级公民权为特权阶层的产生营造了社会环境,而专业训练则使官僚组织的特权阶层地位长久存续,同时也使官僚组织更具封闭性。

韦伯对以教育程度为基础的阶级公民权十分反感。在德国,与物质财富的分层效果相比,教育程度更能够影响当时社会的等级划分。“能使现代官员有本钱声称他的权威高人一等或者使他能在社会共同体中做到这一步的,实质就是教育的社会声望。不管人们如何遗憾,事实仍然是,‘教育程度’的差别乃是以纯粹固有的形式发挥作用的最强大的社会屏障……因此可以说,教育程度是公民权的基础。”[3]68-69但韦伯认为,教育程度的高低并不能证明其政治成熟性,国家权力不应该落入这些因教育资格而取得候补官员身份的人,更多的特权也不应该给予通过各种手段拿到考试文凭的官员。相比这些人,每天都参与经济生存的混战过程的企业家和工会领袖对政治更为了解、更应该取得政治支配权。

教育程度仅仅使社会成员取得了候补官员的资格,官僚制的专业训练(这包括专业知识的运用以及运用过程中对职务信息的垄断)则不仅使他们的特权地位得到保障,还使官僚组织这部没有生命的机器更加稳固、更具有排外性。对于官僚组织来说,专业化训练起着重要作用。“现代国家与经济的组织方式则保证专业训练,因而就是保证‘教育’获得了一种恒定的特权地位,这种地位并不等于专业训练,但却因专业训练而提高,处于纯粹的技术教育原因,这成了现代社会中身份群体分化的最重要的因素之一。”[3]85纯粹的技术性专业训练又催生了大量任职官员,这对官僚组织适应资本主义社会的发展具有重要意义。韦伯指出，“在大规模联合体的行政中,具有专业素养的常任官员始终是这个行政机器的核心,而且它的‘纪律性’是获得成功的绝对前提”[3]127,“而且,一旦受过训练的现代专业化官员开始进行统治,他的权力就是绝对不可摧毁的,因为满足了他最基本需求的整个组织都在依靠他履行职责”[3]129。但是这就意味着国家所有或某种“公有经济”形式的经营管理变成了官僚化的管理,对此韦伯进行对比:“普鲁士国有矿产与铁路的工人及职员的生活,与大规模私人资本主义企业经营活动中的那些工人与职员相比,真的能看出什么差别吗?”韦伯认为这两者的差别十分明显——国有矿产与铁路的工人和职员更加缺少自由,因为他们不可能取得与国家官僚系统进行斗争的胜利,也不存在一个有意对抗国家官僚系统及其权力的权威供其求助,这样未来的农奴制之壳将更加坚固。

因此,以向官僚制进步为衡量标准的国家现代化已不可阻挡,但社会的普遍理性化所造成的官僚组织作为一特权地位阶层存在还导致一个结果:官僚组织通过对自由意识的禁锢、对官职的垄断,逐渐超越一切政治组织力量的控制而成为一权力群体,并改串政治角色而严重僭越了政治家的功能,引发伦理丧失,进而导致社会政治意识混乱。

二、政治角色改串:对政治家功能的僭越与社会政治意识的紊乱

在韦伯眼中,政治家参与政治与官员统治在所坚持的信念方面有着巨大差异。韦伯认为:“把两个隔离开的鸿沟在这里可以看得极为清晰。官员在履行服从的义务时必须牺牲自己的信念,而领袖地位上的政治家则必须公开拒绝为那些不合他信念的政治行动承担责任,他有义务为信念牺牲自己的官职。”[3]165-166这就要求政治家在履行职责时要有政治人品,讲究政治诚实——面对坚持信念和保全官职两者选择时,由自己的良心进行抉择;相反,官员精神则要求官员在面临上司要求他坚决执行的指令(无论自己是否认可)时,都必须像遵守内在信念一样去执行。这时候,官员的责任感要远远高于个人好恶。在这时,政治家的特殊作用就凸显出来:“为官员指定任务的领袖就必须不断解决政治问题——包括权力政治问题和文化政治问题。……政治家必须成为抵消官员统治的力量,与此针锋相对的是热衷于在纯官员统治的制度中谋求领导地位的那些人的权力利益,他们渴望的是享有尽可能不受控制的自由,以及为了官员的晋升而垄断内阁职位。”[3]145-146在政治家与官员履行职能过程中,议会需要对其进行监督,既包括对政治家“负责任”参与政治的监督,也包括对官员政治中的具体技术性任务的监督。

然而,在当时的德国,官僚阶层通过对自由意识的禁锢、对官职的垄断,逐渐超越一切政治组织力量的控制并成为一权力群体,改串政治角色而严重僭越了政治家的功能。首先,德国自俾斯麦时期以来就一直处于官员治理之下。这些官员以官员心态履行着政治家的职责,导致德国内政外交出现了大量不负责任的政治事件,如“克吕格尔电报”事件、公开“监禁演说”等,最为关键的则是这些不负责任的政治事件发生后无人对其负责。对此,韦伯指出:“倘若处在领导地位上的是个以‘官员’精神履行领导功能的人,即便他极为称职,如果他只是按照条例和命令尽职尽忠地工作,那么无论让他掌管一个私人企业还是掌管一个国家,都将毫无用处。”[3]131针对德国内政外交中出现不负责任的政治事件,韦伯明确指出:“我们缺少的是一个政治家对国家的领导,这并不意味着需要一个政治天才(那只能指望出现在少数国家),甚至不是一个显赫的政治干才,而只是一个不管在什么程度上都可以叫做政治家的人。”[3]133其次,德国尚没有驱使政治家获取政治职位的通道,这与德国国内的两种权力——君主和议会——有着紧密联系。由于俾斯麦政治传统等因素的影响,德国议会一直处于无权无势的状态。从纯粹工具观点来看,君主之侧没有一个强大的议会,那么作为一个“半吊子”政治家的君主想要对官员统治进行控制,就只能依靠其他官员的报告。至此,所谓“君主之治”结果就是宫廷阴谋导致的政治领袖缺席。然而,真正的事实则是:“官员系统在他的荫蔽下享有了不受控制且不必负责的特权。”[3]135如若想摆脱这种困境,唯有运用政治领袖抵消官员统治的影响,并建构一个强大的议会,一个足以对官员统治进行政治控制的议会。

官僚组织不受控制不仅致使国家内政外交中出现大量不负责的政治事件,还导致现存伦理观念日趋堕落。对此,韦伯指出:“这就是一直以来的实况,只要资本主义的获利机会紧步战神和神佑官僚系统的后尘,这种状况将会发展到远更骇人听闻的程度。要经过几代人才有可能根除资产阶级资本主义的正常精神气质的这种衰落已经造成的后果——难道这应被看做一种新经济伦理的基础?就算我们竭尽全力,在我们能够另有作为之前,也不过是恢复到旧伦理的水平!”[3]75国家理性化过程中造成的经济伦理丧失以及官僚制对自由的遏制,会引发社会价值观的混乱。

首先,在理性化过程中,德国缺少真正的贵族传统,难以对社会民众的价值观念进行引导,难以抵消官员统治的影响。对于民族政治来说,由具有政治传统的贵族阶层进行统治,相对优越于民主统治形式——贵族阶层统治更少依靠情绪因素。因此,“在一个源远流长、根深蒂固而且充满自信的贵族阶层中、或者仿效这种传统的民主制度中所能看到的那种高雅品位的教养,无疑并不是民族政治漠然置之的问题。”[3]90然而,德国并不存在政治意义上的贵族。韦伯认为:作为政治意义上的贵族发挥功能且被用于政治的基本前提就是贵族须为国家而生,不能靠国家而生,其中关键因素就是随时都能在经济上脱身,以便随时随地出来追求其政治目标。由此,现代企业家、律师、新闻工作者都不具备成为经济意义上贵族的资格,唯有大食利者(如大土地所有者、世袭领主等)才可以随时与经济利益的冲突保持距离,但“一个德国东部的庄园是‘养不起领主家族的’。如果试图给一个如今明明白白是靠资产阶级资本主义工作为生的社会阶层打上带有封建仪态和权利的‘贵族’标记,那么必然结果无非就是设计了一副暴发户的面貌”[3]94。不仅东部庄园的容克不具有必需的资格,普鲁士的所有阶层都显而易见地呈现中产阶级特性。因此,“德意志人是个平民民族,或者,如果你愿意说的话,它是一个中产阶级民族,这是特定的‘德国形态’得以发展的唯一基础。”[3]99德国到处盛行的暴发户面貌不仅给社会民众的价值观带来了错误的引导,还难以抵消官员政治的影响,给社会发展带来不良影响。

其次,在理性化过程中,德国缺乏值得在民众中推广的价值观念,德国大众民主难以摆脱“煽动主义”的影响——大众民主难以对官员统治予以控制。韦伯认为:依靠教育程度获得候补官员资格的德国人和受他们影响很大的社会阶层的价值观念,如彩带学生军团反复灌输的习惯,仍然不适合在社会上大范围的推广,因为这些习惯是参加大学考试阶层——骨子里是平民观念的阶层而非贵族阶层——的价值观。韦伯评论道:“因为它们几乎不可能民主化,但从实质上说,由于缺乏任何审美意义上的高贵与显赫,它们的性质就是平民的而不是贵族的。就是这种内在矛盾,使它们成了一种政治障碍和嘲笑的对象。”[3]99德国社会民众缺少一个被“民主化”的价值观的引导,故而在社会行动方面很容易受到“煽动主义”的影响。在韦伯看来,大众民主如若对官员统治进行政治控制,就必须避免情绪政治,这需要议会领袖们承担负责任的政治领导权，这样可以削弱情绪主义“自上而下”和“自下而上”的蔓延。对此,韦伯提出:“只有负责任的政治家对大众的有序领导,才能根本打破偶然由煽动家领导的任意的街头统治。”[3]103但是,德国缺乏负责任的政治家政治,因此大众民主难以对官员统治实施控制。

尽管国家的理性化铸就了一个坚硬的外壳,禁锢了人们的思想,且在社会中逐渐呈现一种不受控制之势,但人们本性对自由是十分向往的。韦伯认为:追求自由是人类的本性,人类为追求自由可以放弃良好的物质条件。这样的论述在韦伯的早期著作中十分常见,如《德国走向资本主义的特殊发展趋势》《民族国家与经济政策》《资本主义与农业社会——欧洲与美国的比较》等。较为典型的论述如:“庄园中的零工,他的整个家园就只有主人和仆人(Herren and Knechte),他的子孙后代面对的唯一前景就是听着庄园的钟声、永无休止地在别人的土地上辛苦劳作。在这种对远方的含混模糊的渴望中隐藏着一种原始理想主义的因素。看不出这个奥秘的人,也就无法感受自由的魔力。”[3]7因此,在面对官僚组织遏制自由观念之时,韦伯认为需要采取措施对官员统治进行政治控制,并加强政治教育工作,“尽力挽救个人自由的一切残余”[3]131与培育“足以成为洞明世事者的价值观”[3]95。

三、政治控制与政治教育:挽救个人自由与培育成熟价值观

鉴于官僚化的推进已不可阻挡,韦伯对未来的政治组织形式进行思考,并提出三个问题:在官僚组织对社会形成支配地位的形势下,如何保障个人自由?在官僚组织权力日益膨胀的情况下,民主制如何生存?在官僚组织“全能化”的今天,还有什么事情使官僚组织无能为力?或者表述为,官僚组织在公共领域是否与在私人经济领域内一样存在内在局限?韦伯提出的这三个问题可以归结为:官僚制与民主制如何才能有机结合起来?对此,韦伯给出的答案则是:对官员统治进行政治控制。

韦伯认为,对官员统治实施政治控制的前提是要避免官僚组织极端化的发展——官僚制走向一元化。“假如国家官僚系统与私人资本主义的官僚系统之间的对立被一种一元化的官僚系统取而代之,经济生活的命运和特性就将越来越不可挽回地决定于这个坚硬的外壳,因为一元化的官僚系统将把企业置于‘共同体控制’之下,工人将对这个系统俯首帖耳,这个系统以外的任何力量都不再能对它加以抗衡。”[3]74为此,需要保持独立的私人资本主义企业阶层,通过维持教育程度和专业训练的独立来源,对国家官僚组织形成权力抗衡,即依靠国家与私人官僚组织的紧张关系为个人自由提供保障。

对官员统治实施政治控制,韦伯提出了三项措施:第一,重构国家公民概念,普及平等选举权;第二,促进议会政治的成熟;第三,推行政治家负责任的政治等[4]104。

关于普及平等选举权问题,韦伯首先对阶级公民概念进行了批判。韦伯认为：现存的公民权概念最为重要的基础就是教育程度,韦伯对此发出质疑:“需要什么样的教育程度呢?应当以大学的博士学位制造厂还是中学的休业证明书、或许再以兵役期减至仅一年的证明书来证明政治‘成熟’的程度?”[3]69在韦伯眼中,种种社会特权不应该给予这些依靠各种手段拿到手的考试文凭并取得候补官员资格的阶层;在当前持有合格证书且渴望拿到官职俸禄的候补官员已经供大于求的情况下,国家权力不应该落入他们手中;政治成熟与物理学、哲学或者语言学博士学位并没有太大关系,因此国家重新建构国家公民概念,引进新的公民权但关键措施则是平等投票权的存在。同时,韦伯借复员士兵平等选举权问题对阶级选举权制度进行批判,他认为，阶级选举权将会把社会分割成两个实体,这两个实体之间的冲突则会导致国家危机。因此,为便于社会阶层之间的政治妥协、政党政治的有序进行、政治教育工作的有效开展,国家需要推行——在必要时强制推进——平等选举权。一旦平等选举权在社会上得到普及,各个政党将自由招募社会成员,积极地参与议会政治,使议会政治能够对国家承担更多的责任,进而对官员统治进行监督，从而逐步抵消官员统治的影响。

韦伯对议会政治成熟的探讨是伴随着他对议会不成熟政治的批判而进行的。韦伯在对俾斯麦政治遗产分析、对英德两国议会政治现状与两国承担世界责任取得成绩关系对比,以及对近来德国内政外交出现的不负责政治现象审视下得出结论:德国议会是无权无势的议会,并不能对国家承担更多的责任。为此,他针对议会政治不成熟的各种表现提出一系列应对措施:平等选举权的进一步普及,以及替议会政党政治的有效进行解脱帝国宪法形式上的障碍,来提高议会对帝国政治的影响力;探讨一系列政治教育具体技术性措施,如强制性投票、荣誉感与战友情式的教育方式、世界权力地位的国内反映等,为议会政治的有序进行奠定社会政治意识基础;对官员政治和政治家政治进行严格区分,以便政治家在议会根据个人信念负责任地参与政治等。此外,议会政治走向成熟还需要处理好议会精英政治与大众民主政治之间的关系,即议会需要对大众民主政治进行调节,以免大众民主受“煽动主义”的影响而走向“街头政治”。

韦伯关于政治家政治的探讨可以分为两个阶段进行阐述:在一战结束之前,韦伯认为需要加强议会的权力,使政治家在议会的框架内负责任地参与政治。战后,韦伯则露出对联邦参议院权力过大的忧虑,故而在具有“天鹅绝唱”之称的《帝国的总统》一文中倡导由人民普选的帝国总统主持政务。在一战结束之前,德国还是一个君主制国家,受俾斯麦主政时期政治传统的影响,德国议会一直处于无权无势的状态,国家最高政治职位的担任受“君主之治”的影响,故而韦伯认为德国欲政治走向成熟就必须改变议会这种无权状态,使议会成为负责任的政治家参与政治的场所,这在一定程度上来说也是对君主的维护。战后,考虑到德国议会对联邦的支配地位(首任帝国总统就是由国民大会选举产生的)以及德国面临的战后重建任务等,韦伯认为未来的帝国总统必须由人民直接选举产生,这既是国家民主制的内在要求,又有助于推进国家社会化进程,同时在提供选择领袖与改组政党的机会、消除比例代表制的消极影响、引导领袖更加负责任地担纲帝国事务,以及抵制普鲁士在帝国的霸权等方面都具有重要意义。

韦伯对官员统治实行政治控制的初衷在于保障个人自由,而“尽力挽救个人自由的一切残余”与培育“足以成为洞明世事者的价值观”是紧密相关的。一方面,保障个人自由与培育成熟价值观均是政治教育工作的目标;另一方面,对官员实施政治控制有助于德国的政治成熟,而政治教育工作的开展是为了德国政治走向成熟,反过来德国政治成熟又有助于政治教育工作的进一步开展。在韦伯眼中,德国对个人自由的保障以及培育成熟的政治价值观有助于德国对历史责任与世界责任的担当——这是德国在现世法则之下的必然选择。