改革开放后农村双层经营体制下集体作用研究*——以太原市郊区农业发展为例

李凯旋，苏泽龙

(山西大学 历史文化学院，山西 太原 030006)

党的十一届三中全会以后，农村经济体制改革浪潮席卷全国。农村人民公社改变了原来政社合一的体制，保留了人民公社作为单纯的集体经济组织，与包产到户后的农户家庭分散经营相结合，形成了以家庭为基础，统分结合的双层经营体制。

双层经营体制的内涵是将原来生产队的生产经营职能分解为两部分，一部分由农户家庭承包，一部分由集体承担。将原来集中统一经营分为家庭分散经营和集体统一经营两个层次，有统有分，统分结合[1]。双层经营体制的特点：能由家庭来完成的事情尽量由家庭来完成，如果农户办不了或者是不愿办的事情交由集体来办。集体仍然承担着一些农户家庭单家独户难以承担的经营管理职能，为农户的生产经营提供服务，管理集体的土地，并协助国家落实和监督完成生产任务。农民家庭成为生产经营的主体，占有除土地之外的各种生产资料，独立从事生产经营，直接与市场发生关系，是农村中基本的生产和经营单位。这种把家庭承包引入集体经济的经营方式，既使农户有了生产经营自主权，又坚持了土地等基本生产资料公有制和必要的统一经营，形成统一经营和分散经营相结合的双层经营体制。

对双层经营体制的研究，国内学术界主要集中在三个方面：一是对双层经营体制现实状况研究；二是对双层经营体制存在问题的原因研究；三是关于如何完善双层经营体制的问题研究。这些研究主要着眼于双层经营体制本身存在的问题和发展前景等方面。笔者在查阅资料的基础上，通过对双层经营体制内涵的分析，对集体经济组织在农业生产方面的重要作用加以总结，凸显出集体经济组织对分散农户的帮扶作用，以期丰富相关领域的研究。

一、分散经营的发展与不足

在党的领导下农村经济的改革取得了巨大的成功。农村承包经营符合我国社会主义初级阶段生产力的发展水平和农业生产关系。家庭联产承包责任制的建立，打破了过分集中的僵化模式，实现了所有权和经营权的分离，是所有制方面的重大突破，是社会主义生产方式的自我完善。农村家庭联产承包责任制实行之后，把集体所有的土地长期包给各家农户使用，农业生产基本上变为分户经营、自负盈亏。在产品生产上，生产队只对国家征收部分提出要求。在产品分配上，社员只需要完成国家征购任务，上缴生产队提留，其余均归个人所有。就是群众常说的“保证国家的，留足集体的，剩下的都是自己的”[2]233。这种责任制使农民获得了生产和分配的自主权，把农民的责、权、利紧密结合起来，克服了以往分配中的平均主义、“吃大锅饭”等弊端，纠正了经营管理过分集中、经营方式过分单一等问题，极大地调动了农民个体的生产积极性。实行家庭联产承包责任制后，农村经济取得了高速增长，以太原市1978—1982年四项经济指标增长为例(见表1)。

表1 太原市1978—1982年四项主要经济指标增长表

数据来源：太原农业合作史

这些主要经济指标的显著增长都是在实行家庭联产承包之后，农业获得快速发展的例证。家庭联产承包责任制有效调动了农户生产积极性，使农业获得快速发展。

家庭联产承包责任制极大地调动农民生产积极性、促进农业快速发展等优越性值得肯定，但是这种包产到户的生产方式过快发展也相应地带来一些生产方面的问题。由于农村改革来势猛、发展快、波及面广、又没有前人的经验可以借鉴，多数地区基本沿袭和套用农田大包干的简单做法，因而在具体执行中，新情况和新问题层出不穷。如土地承包过于零碎、农田水利设施老化、农业机械难以推广等问题。一些干部和群众把家庭联产承包误认为是“分田单干”，说“分田到了户，不用村干部”。有的干部只管自己富，不为群众搞服务，导致少数乡村的村集体组织功能萎缩，连必要的协调组织管理也难以实现，使双层经营变成了单层经营[2]297。

集体功能萎缩、集体统一经营层次没有保留的问题开始显现。有的公社或者大队对下放政策没有拿捏准，在承包时发生拆毁、平分集体财产的现象，使集体经济受到不应有的损失。集体多年来积累的公共财产全部折价下放到户，分过了头，集体没有一点经济实力，丧失了经济上的主导地位，在很大程度上影响了农村经济的进一步发展。其中比较突出的问题表现在以下四个方面。

一是随着人口劳力的变化和劳动专业户的发展，出现了劳多劳强户承包的土地不够种，劳弱劳少户种不了、种不好的现象。再者由于土地分割过碎，影响到浇水、机耕、治虫等农事活动的正常进行。太原市清徐县北社村出现了分地过碎等问题，严重影响该村农业的继续发展，突出表现为：以户经营、各自为战，土地条块分割，许多必须统一进行的生产环节无法进行，诸如统一机耕，统一防治病虫害，统一推广新技术等问题[3]300。太原市阳曲县上后背村实行大包干后，出现了部分土地分割零碎，以及分户经营后可能出现的掠夺性生产而导致土地等级下降等情况，按人分地、以户种田的小农经济模式已不能适应社会化大农业的发展需求[3]310。杏花岭区瓜地沟村在承包时发生拆毁大型农业机械折价到户、平分集体财产现象，使集体经济受到不应有的损失[3]321。这说明集体经济遭受损失的同时，也无法为农户生产提供相应的服务，限制了农村经济的进一步发展。

二是承包期短，合同不完善，农民产生了担心承包政策和期限不稳定的心理，出现了投入少、掠夺经营现象。“确保农民土地承包经营权稳定会改变农民对土地利用的短期行为和激发农民保护耕地的积极性。”[4]不确定承包期限对于农民而言就相当于不确定的产出，农民在较短期限的土地上必然是不会有长期经营、适度增产的规划，掠夺经营是在所难免的。正如姚洋所言：土地承包权稳定性对农民的绿肥使用面积有显著正面影响，但对产量的影响不显著。稳定地权不可能马上就见到产量的效果，其作用主要是通过促进土地长期投资达到可持续发展的目的[5]。土地承包经营权的稳定性对农民的农业生产投入有重要的影响。

三是在工副业发达的地区，由于种粮利益低，利益取向使得农民重工轻农，忽视土地的投入产出，实行粗放耕作、甚至出现弃耕。这种掠夺式粗放耕作方式，造成地力下降，土地效益锐减，严重影响了家庭联产承包责任制优越性的进一步发挥。

四是一些村干部放弃领导，服务工作跟不上，把集体应该负责的事情(如调换优良品种、购买化肥、购买农药、组织机耕、组织浇水)没能很好地组织起来，造成了拖拉机闲置，机耕面积减少；机井管理不善，水地变成旱地；优良品种调不到，虫害治不了，影响到农田增产等。

包产到户、分散经营带来的问题引起了党中央的高度重视，各级地方政府也积极采取了积极应对措施。中央、国务院从1982—1986年连续五年发布一号文件，通称“五个一号文件”，对农村改革和农业发展作出具体部署。各级地方政府积极响应中央“五个一号文件”的同时，也从各地实际出发，采取相应措施解决农户分散经营所带来的弊端。

二、从中央到地方对集体经济的重视

(一)“五个一号文件”的相继出台

针对包产到户所带来的一系列问题，中共中央、国务院自1982—1986年连续五年发布一号文件。这“五个一号文件”的出台既是中央政府对放宽农业生产限制的探索，也在不断地强调集体经济组织的作用。1982年中央一号文件指出：“包产到户、包干到户或大包干等等，都是社会主义集体经济的生产责任制，是社会主义农业经济的组成部分。”[6]135这个文件的最大作用就是正式肯定了土地的家庭联产承包经营制度，结束了围绕包产到户的激烈争论。包产到户可以有效调动农民的积极性，充分发挥双层经营体制中“分”的作用。1983年中央一号文件指出：“继续完善和稳定家庭联产承包责任制。农村的基础设施，也可以由农民个人或合股兴办，实行有偿使用。”[6]52这个文件的出台，一方面肯定了统分结合的双层经营体制仍需继续坚持，另一方面，强调了农民合作的重要性和集体组织的作用。1984年的中央一号文件指出：“土地承包期一般应在十五年以上。生产周期长和开发性项目，如果树、林木、荒山、荒地等，承包期应当更长一些。”[6]55延长土地承包期政策的出台，给农民吃了一颗定心丸。此外，文件特别要求制止对农民的不合理摊派要求，减轻农民负担，鼓励农民进入城镇务工，改变“八亿农民搞饭吃”的局面。这是对农民极为关切的土地承包期限问题的合理解决，这样更有利于农民对土地进行长期规划，促进“分”的作用的继续发挥。1985年中央一号文件指出：改革农产品统购派购制度。“从今年起，除个别品种外，国家不再向农民下达农产品统购派购任务，实行合同定购和市场收购。”[6]219统购统销制度的终止，意味着农民对作物种植的选择更加自由，可自行决定和调整不同作物的种植面积，调动了农户家庭种地的积极性。1986年中央一号文件提出：“要坚持改革，依靠改革解决农业生产中遇到的问题。同时重申要以农业为基础，提出了增加农业投资和水利投资，提高和改善农业技术，加强服务等一系列政策措施。”[6]212

“五个一号文件”的相继出台，是党中央不断放宽农业限制的过程，也是针对农户分散经营出现的一系列问题和弊端而提出的应对措施。1982第一个一号文件主要肯定了包产到户的合法性，结束了关于包产到户的争论，这是党和政府提倡农户进行分散经营的先声。第二个一号文件开始在巩固家庭联产承包责任制的同时，鼓励“合股兴办农村基础设施”，这说明了党和政府在政策层面开始对集体经济态度的转变。第三个一号文件主要是放宽农村土地承包期限，鼓励农民进城务工。农民进城务工可以谋求更好的利益，但是，只有有一个强有力的集体经济组织为他们解决相应的生产方面问题，他们才能没有后顾之忧地进城务工，这在一定程度上说明了国家希望突出集体经济组织的作用。第四个一号文件终止了“统购统销”制度，农民可以自行安排种植计划，可以自由选择种植作物。集体经济组织此时就扮演着统一规划的角色，终止“统购统销”政策的背后是引导集体组织的统一规划和农户个体劳动积极性的进一步结合，以期集体组织在之后的农业生产布局和农业种植计划中起到领导作用。第五个一号文件则强调要增加农业和水利投资。这五个一号文件的相继出台，一方面说明了中央希望通过一号文件的发布来重提集体经济组织，以此来解决分散经营所带来的一系列问题；另一方面也表明了中央对集体经济组织作用的日益重视。“五个一号文件”在巩固家庭联产承包经营制度的同时，也肯定了统分结合的双层经营体制需坚持和强化，强调农民合作的重要性，强调集体组织的作用。

(二)地方政府对集体作用的重视

集体经济的保留和发展壮大不但能够很好地帮助单个分散农户进行农业生产，而且能够很有针对性地解决农户分散经营所带来的弊端。发展集体经济组织不但是对“五个一号文件”的积极响应，而且是各级地方政府积极发挥主观能动性进行探索的基准。

“五个一号文件”精神的传达，使各地在巩固家庭联产承包责任制的同时，开始重新重视集体经济组织的作用。集体经济的保留和发展壮大不但能够很好地帮助单个分散农户进行农业生产，也能够很有针对性地解决农户分散经营所带来的弊端。分散经营可以最大限度发挥农户个体的积极性和聪明才智，解决农民富裕问题。而集体经济组织就是为农户个体经营提供的“安全网”，农户可以无后顾之忧地大胆经营、大胆开拓。集体经济组织可以为分散农户提供相应的专业服务，比如水利工程、大型农械、温室大棚等。郭亮认为，在农户的个人理性之上，还有一个集体为其保驾护航，形成一种“出可进城，退可回村”的弹性城乡互动机制[7]。这就确保了整个农业的稳步发展。

太原市委市政府根据“五个一号文件”精神，针对各个时期出现的问题，把完善双层经营作为深化农村改革的突破口，作为保证农业增产增收的基本措施，经常抓、反复抓，从而使双层经营体制得到了不断完善。

一是抓农村基层干部的培训。太原市在连续几年贯彻“五个一号文件”过程中，各个农业县、区和乡镇通过举办基层干部训练班、专业人员训练班以及利用县(区)乡镇党校轮训党员、开展乡村整党等形式，共培训党员、干部7万余人次。通过培训，着重纠正了诸如“包产到户就是分田单干”“包产到了户，不用村干部”等小农经营的保守观念，使广大的党政机关和行政部门加深了对“统分结合，双层经营”体制的理解[8]54。对基层干部的培训，从思想层面上统一了广大干部对双层经营的认识，消除了发展双层经营的后顾之忧，为进一步发展和壮大集体经济组织奠定了思想基础。

二是开始发展和壮大集体经济实力，实行乡镇企业重大改革。特别是1985年中共中央国务院下达《关于进一步加强活跃农村经济的十项政策》后，各级党政机关和职能部门加强了对农村商品经济的领导，大力发展乡、村企业，出台了相关的优惠政策，加大了集体经济发展的力度。具体以太原市1978—1986年乡、村企业同比增长为例(见表2)。

表2 1978—1986年同比太原市乡、村企业增长表

数据来源：太原农业合作史

乡、村两级企业总产值达到68901万元，占当年乡镇企业总产值的71%。据不完全统计，1986年、1987年两年全市乡、村两级用于“以工补农”“以工建农”的资金高达5500万元，相当于太原市财政两年用于农业生产投资的1.9倍[8]95。乡镇企业的改革和集体经济组织的发展壮大突出了集体经济组织和乡镇企业对分散农户和农业生产的帮扶作用。

三是改革和完善土地承包制度。太原市各地区为了响应“五个一号文件”精神，相应地采取了各方面的保证措施。全市75个乡和865个村建立了土地档案和质量管理制度[8]110。这是明确地权，保证农民生产热情的最重要做法。该制度不论是针对当前阶段的土地承包年限变更还是之后的土地流转制度都极为重要。太原市共有1095个村建立了劳动积累工制度[8]118。筹集劳动积累工坚持“谁受益，谁出工”的原则。凡兴建工程后能直接受益的农村劳动力，都有投工的义务。投工方法可以直接投工或出动机械，以机抵工，也可以资代劳。这是兴办大型工程的过程中凸显集体经济组织作用的重要举措。在全太原市范围内建立社会化服务体系。县区一级建立农业技术服务中心和农副产品产销服务站96个，乡镇一级专业服务组织达到196个[8]130。这些专业服务机构的广泛建立成为社会化服务得以深入发展的关键，也成为了响应“五个一号文件”发展和壮大集体经济组织的有效举措。

太原市重提集体组织作用并且逐步重视集体组织，取得了一系列成果。集体组织在政策引导和各级地方政府的大力支持下开始发挥作用。集体经济的发展壮大和作用的重新凸显，一方面为分散经营弊端提供了行之有效的解决方法；另一方面也说明规模化、产业化经营是农业发展的必经阶段。集体经济组织不断壮大，它作为“安全网”的作用才能不断的发挥，它对单个农户经营的保护作用才能不断凸显，它的社会化服务功能也能更好地为单个农户服务。分散经营所带来的弊端由于集体的保驾护航可迎刃而解。所以，只有重新壮大集体经济组织，发挥集体经济组织的“安全网”作用，与农户自身经营相结合，才能彻底解决分散经营所带来的问题。

三、发挥好集体经济组织的作用

壮大集体经济的做法一方面能够增强集体经济组织的实力以更好地服务于农户家庭，另一方面也体现了双层经营的优越性，比如说大型农械的使用、水利工程的修建、病虫害的防治等。另外，随着我国农业的不断向前发展，农户耕地细碎化分布的现状会逐渐通过土地流转的形式完成向规模化的过渡，这种规模化过渡的结果是耕地的集中连片，需要集体统一经营发挥作用，集体经济组织的不断发展也可以很好地适应这种过渡情况；随着农民整体素质的不断提高，各农户对国家农业政策的理解和对农业生产本身的理解也会不断深入，从观念上促使他们投入到集体统一经营规模化农业的建设中。

(一)集体统一经营职能的发挥

要发挥好集体统一经营规模化生产的作用，首先需有是一个强有力的集体经济组织，一个强大的集体经济组织才能更好地履行其应有的职能，才能更好地引领分散农户进行农业生产；一个强有力的集体才能更好地投身于对农户家庭经营的帮助；一个强大的集体经济组织才能更好地发挥集体经济的作用、更好地巩固双层经营体制。

太原市尖草坪区南翟村在村主任赵建庆的带领下，先后成立了村办农场、金滩田园、金滩实业等集体组织。有了这些强有力的集体组织做后盾，南翟村一改之前的落后面貌，使沙滩变金滩，形成了金滩田园引领安居，金滩实业引领经济发展的格局[9]。南翟村村办集体家家有股份，人人是股东，逐步形成为双层经营模式的典型和增强集体统一经营职能、正确发挥集体经济作用的示范村。

太原市万柏林区后王村，撤销原大队建制，成立村合作组织——晋汾集团。这种形式既剔除了强制命令吃大锅饭的痼疾，保留了统一经营分工分业的长处；又增加了集体承包、系统服务等内容。晋汾集团是一个典型的合作经济组织，它的成立和发展成为双层经营的典型。晋汾集团的集体服务职能得以充分发挥，每年集体用10万元的企业上交利润投入农业，比如扩建温室、塑料大棚的投资，浇地用的水电费，牲畜饲料等，农业税都是集体统一支付。菜农收获的菜以组为单位，按市场价上市出售，所得收入除了购买种子化肥等开支外，其余部分全给组员分红。1991年，菜地总收入为40万元，平均每个劳动力收入3000多元，比有些企业职工的工资还要高，较好地稳定了菜农队伍[3]65。晋汾集团作为一个强有力的集体经济组织，统一经营职能得到了很好的发挥，对分散农户的帮扶作用也很显著，发挥了集体经济组织的作用。

太原市阳曲县晋驿村将留下的2500亩责任田承包给有种田经验的144户经营，其中80%的土地集中给50个商品粮专业户耕种[3]25。为了保证农业发展，增加农业的后劲，集体还采取了以工补农的办法。之后，村集体投资10万元，用于维修水利设施，修筑防渗渠道。投资5万元扶持村民发展蔬菜地200亩，建温室447间和塑料大棚一亩，既解决了村民和城镇人口的吃菜问题，又可以每年增加20万元的收入。1992年，又经过规划，投资2万多元，在村北坡梁地发展新果园100亩，初步形成了“村东一片田，村南米粮田，村北花果园”的新格局[3]26。

太原市晋源区晋祠镇南大寺村的村民委员会组建了农业服务队，“帮助农民购买化肥、防治病虫害、整修渠道、组织灌溉、安排种子、秧苗等，为农民进行产前指导、产中出力、产后找路的服务”[3]158。这样一来，既壮大了集体经济，又显示了统分结合，双层经营的优越性。小店区贾家寨村的党支部认为：“农村经济发展，必须发挥两个积极性。集体管环节要抓住点子不放松，个人搞经营要勤精肯下工。”[3]160党支部在推行家庭联产承包责任制的同时结合本村实际，研究确定了“统一规划，连片种植，搞好服务，分户经营”的总则[3]173。

农村集体经济组织是双层经营体制下农村经济中的一个经营主体。在以集体土地所有权为基础，统分结合的农村双层经营体制下，农村集体经济组织是一个很重要的经济主体，因为这一组织具有一个重要的功能，那就是提供农业的生产性公共服务，比如南翟村的农场、后王村的晋汾集团，它们都在村民种植的过程中提供机械、修筑防渗渠、传播农业科技等，很好地承担了集体经济组织的作用。农村集体经济组织的主要目标是为其成员从事农业生产经营提供便利，其主要任务是为农业生产的产前、产中、产后环节提供公共服务，这些公共服务应当因地制宜地实施。但是，公共服务所需要人力、物力、财力不可能凭空而来，这就需要一个强有力的集体凭借自身强大的经济实力来更好地发挥“统”的作用。农村集体经济组织提供公共服务的资金来源主要由两部分构成，一部分是集体的经营性收入，另一部分是基于土地所有权而产生的“地租性”费用收入。

从太原市不同地区经济发展的模式来看，一方面要提高对集体经济组织的认识，只有集体“统”的作用得到更好的发挥，双层经营才能更快稳步向前；另一方面要提高对集体组织经营性收入的认识。集体拥有了丰厚的人力、物力、财力才能不遗余力地投身于对农户家庭经营的帮助中去。

(二)农户要树立集体意识，借助集体进行集约化经营

一个强有力的集体经济组织归根到底还是需要通过农民的劳动来完成。集体的统筹规划、统一计划还必须由各个分散农户来完成，集体的先进理念和科学领导必须有各个分散农户的配合。因此，树立农户的集体意识就显得尤为重要，农民们对集体的认可是实行双层经营更好地发挥集体经济组织作用的前提。农民树立集体意识是为了更好地借助于集体经济以进行农业生产，此外，农民还需要树立集约化经营意识来适应未来农业发展趋势。

集约化经营是指在一定的土地上，集中投入较多的劳动和生产资料，采用先进的科学技术进行精耕细作，以提高单位面积产量或收益。农业集约化经营相对于粗放式经营，它是未来农业的发展趋势，也是实行农业可持续发展的必然要求。从农业发展的历史来看，农业生产是不断朝着集约化方向发展的。这是因为：一是土地资源是稀缺的，也是有限的。依靠扩大土地面积，增加农业产出的途径是走不通的；二是社会不断向前发展，科学技术日益进步，生产力水平不断提高。这就为不断提高农业集约水平创造了条件。但是单个农户家庭对于农业科技的掌握、对农业机械的操作、对病虫害知识的了解与防治必然是有限的。农民要追求农业集约化的发展趋势，必须依靠集体经济组织。

随着我国科教兴国战略的进一步实施，科技水平的不断提高，先进的科学技术理论和工具应该运用于农业的建设，这些农业机械的推广和农业技术的培训都需要集体经济组织不断发挥作用。首先，随着农业机械的更新换代，即生产工具的改良和更新，尤其是大型机械化生产工具的应用和推广，农民应该树立集体意识，依靠一个强有力的集体才能将这些先进知识和科技应用于生产劳动之中。1986年，清徐县赵家堡村成立的农业公司一次性投资140万元，建成管道喷灌农田，做到科学用水和节约用水，还新购置4台联合收割机和其他大型农业机械[3]51，村民们充分享受到了依靠集体带来的成果。也说明了集体经济组织对农业机械应用和推广的重要性。 其次，分散农户可以依靠集体经济组织学习农业知识以提高集约化经营水平。万柏林区小井峪村的村委会保留农业科研队，耕种菜田30亩[3]59，分散农户参考这个农业科研队的先进经验进行科学种植；同时科研队的存在可以有效对单个农户进行生产指导和病虫害防治等。科研队某种程度上可以代表集体经济组织起到在农村开展技术理论教育和培训、推行农业科技下乡等作用。

四、结束语

包产到户政策的出台适应了当时生产力的发展要求，极大地调动了农民生产的积极性。但是随着分散经营这样或那样的弊端日益显现，以及小农经济本身的弊端，无论是中央政府还是地方各级政府都重新重视集体经济组织的作用。集体经济组织可以有效地解决一家一户分散生产的弊端，一个强有力的集体经济组织对分散农户进行农业生产所起的作用是显而易见的。所以说集体作用的重提、集体经济组织的壮大是解决分散经营难题的关键。

“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重。”[10]解决好三农问题，必须得让集体经济不断发挥作用，需要双层经营、统分结合。要“深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济”[10]。集体经济组织应不断加强统筹协调能力、经济实力。一个强大的集体经济组织能更好地发挥统筹规划作用，对分散农户的积极性进行正确引导；可发挥好更全方面的社会化服务功能，保障农户分散经营的基础利益，规避单干的风险。乡村振兴需要的是集体振兴，需要集体作用的不断发挥。只有发挥集体的作用、壮大集体组织的经济实力进行统分结合、双层经营才能有效地应对分散经营带来的一系列问题。这些问题的妥善处理是乡村振兴战略得以成功实施的关键。