供给侧结构性改革视角下特殊教育支持保障体系变革探析

周哲成 葛 琛

（四川师范大学教育科学学院 四川成都 610066）

“供给侧改革”是2015年11月10日在中央财经领导小组第11次会议上由习近平总书记首次提出，强调既要适度扩大总需求又要提高供给质量和效率。[1]供给侧结构性改革的提出是因为原本供给方所提供的低品质廉价商品已无法满足人民日益增长的美好生活需要，我们无法降低人民的需求来勉强适应落后的供应产品，只能不断提高供应方的供给质量，提供有效供应来适应消费者的需求，因此供给侧结构性改革成为拉动国内消费，促进我国经济健康可持续发展的一剂良方。具体来说，供给侧结构性改革就是对供给方的要素进行优化配置，完善经济体系，从而使整个宏观经济有量更有质地发展。而以先前粗放低效的方式配置生产要素，即便投入总量有增无减，但依然收效甚微，同样地，随着特殊教育提升计划的深入推进，特殊教育支持保障方面的投入也在逐步增加，但是由于其构成要素没有得到合理配置，因而未实现供需平衡，所以必须遵循现代特殊教育发展的内在规律，优化配置特殊教育支持保障体系的构成要素，推动特殊教育事业有序演化。

一、特殊教育支持保障体系问题分析

现代化的特殊教育支持保障体系主要涉及政策法规、特教师资与专业支持、信息资源、社会支持等四个方面。[2]虽然在特殊教育支持保障体系中有些要素在不断地被投入，但是由于没有合理配置，使得“量”与“质”还没到达齐头并进的理想状态，而这就是特殊教育支持保障体系中的要素需要被优化配置的出发点。

（一）特殊教育政策法规需要完善。在特殊教育事业发展过程中，必须要全面推进特殊教育法制建设，建设具有中国特色的社会主义特殊教育法治体系，实现特殊教育“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。在实现“有法可依”的基础上，通过“有法必依、执法必严、违法必究”来实现特殊教育由“量”到“质”的飞跃。回望特殊教育相关政策法规的改革历程，从顶层设计到基层试点再到全国推广，一系列举措的出台，都是可圈可点的，然而特殊教育事业的发展依然对作为供给侧的特殊教育法律法规提出了更高的要求，具体主要包括三个方面。

首先是对特殊教育专项立法的高级效力的需求。从教育法律体系的纵向结构出发，按其不同的适用范围和效力等级，可以将教育法律划分为宪法中有关教育的条款、教育基本法、单行教育法等层级。目前关于特殊教育的专项立法是2017年国务院所通过的修订后的《残疾人教育条例》，属于教育行政法规层级，法律层次较低，换言之，我国特殊教育的专项立法在其效力更高的层次中是属于空白状态的。

其次是对特殊教育法律法规实施质量的需求。制定了关于特殊教育的相关法律法规并不意味着特殊教育事业能够一劳永逸，特殊教育法律法规不仅要保障特殊儿童受教育的机会，还要保障他们的教育质量，例如反对随班混读，追求实质性的教学成果。此外，由于特殊教育法律法规的操作性不够强，所规定的内容比较宽泛、指标不够明确以及缺乏对实施成果的评估机制和政策，容易导致相关基层在实施过程中缺乏约束力以及相关部门在监督过程中产生盲区。

最后是对跟上特殊教育国际法治水平的需求。由于特殊教育在我国的起步较晚，很多内容相对于国外尤其是发达国家而言是较为落后的，所以我们需要向那些在特殊教育法律法规上有完整法律体系的国家取经。

（二）特殊教育师资队伍需要转型。近年来，建设特殊教育师资队的资源在投入不断增加，但是仍无法满足特殊教育教学中的需求。究其原因，主要是有四种特殊教育教学需求对其提出了挑战。

首先是特殊教育师资的“量”与“质”的需求未被满足。据有关数据显示，截至2008年，特殊教育学校专任教师合计36，306人，其中研究生学历仅219人，本科毕业的有12，872人，专科及其以下共计23，215人，而受过特教专业培训的有19，582人，约占53.93%。[3]时至今日，虽有所改善，但依然存在由于特殊教育教师总量、特殊教育从业人员专业能力未达标以及非特殊教育专业从业人员从教等问题。

其次是多重障碍儿童的教育需求未被满足。根据1987年和2006年的两次残疾人抽样调查数据，全国各类残疾人的总数由5,162万人上升至8,296万人，综合残疾（即多重残疾）的占比也由约占13%上升至16.3%。[4]2006年的第二次全国残疾人抽样调查主要数据公报（第二号）显示，6～14岁学龄残疾儿童为246万人，其中多重残疾儿童75万人，约占30.48%。[5]由此可见，现阶段我国多重障碍的特殊儿童逐渐增多，这对专一于某一类别的特殊教育教师提出了更大的挑战，在应对多重障碍儿童的问题时可能会比较棘手。

再次是特殊教育师资队伍性别结构平衡的需求未被满足。2008年的特殊教育学校教职工数统计数据显示，教职工数合计45，990人，其中女教师31，096人，约占67.61%。[6]由此可见，特殊教育教师的性别比例是严重失衡的，男教师的人数明显比女教师少，而就教育高年级的特殊教育学生而言，男的特殊教育教师显得更被需要。

最后是融合教育背景下的师资需求未被满足。随着融合教育的提出及其深入发展，对普通学校教师也提出了相应的更高的要求，他们不仅需要掌握教育的知识来满足学生们继续升学的需要，同时还需要掌握相应的特殊教育康复知识来满足特殊儿童的康复需要，这对于普校教师而言无疑也是一大严峻的挑战。

（三）特殊教育信息资源需要普及与更新。特殊教育信息资源是特殊教育信息化的核心部分。按其存在形式，可以划分为实体的与虚拟的，实体的主要是指需要安装配置的基础设施设备，而虚拟的主要是指数字化的信息资源。根据实际情况，将从特殊教育信息资源的以下几个需求主体展开分析。

首先是特殊教育家长的需求未被满足。许多家长急需知道在自己的身边有什么教育服务机构、设施和干预方法以及如何捍卫自己孩子应有的权益等，这些都需要信息支持。而现有专门为家长开设网络服务平台相对比较欠缺，所提供的内容对家长进行家庭教育的针对性不强，也甚少有提到特殊教育学生权益维护相关内容的解读。

其次是一线特殊教育教师以及特殊教育需要的学生的需求未被满足。一方面，就线上的特殊教育信息资源而言，主要是指网络平台上的数字化网络信息资源以及相关的杂志期刊等。据调查，主要存在的不足之处有：一是与特殊教育相关的网站较少；二是各平台之间的系统性还不够强；三是信息数据更新频次少且案例内容不够丰富；四是有关特殊教育的杂志期刊相对较少。另一方面，就线下的特殊教育信息资源而言，主要是指特殊教育信息技术设备设施。由于特殊教育学生自身存在显著差异，若按统一的标准和评价方法来要求学生，其效果并不显著。已有的在多媒体等信息技术设施设备上的投入，主要存在供给数量的不对等以及供给设备的针对性不够强等问题。

再次是高校特殊教育教师和制定相关法规政策的有关部门的需求未被满足。特殊教育信息资源不仅可以为高校特殊教育教师的相关研究提供论据，还有助于政府部门进行科学决策，由此对特殊教育信息资源的时效性和精准性提出了更高的要求。而据调查，有些相关统计数据比较陈旧或者欠缺。举例来说，当查阅有关残疾人总数的数据时需要追溯到2006年的调查报告，而想要了解国内自闭症儿童的发生率，并无确切数据可考。

（四）特殊教育社区资源需要整合利用。特殊教育涉及到社会的方方面面，包括残疾人联合会、福利基金会以及居民社区在内都可以为特殊教育儿童的发展提供有力的支持。而其中居民社区又是具有巨大潜力的一种社会支持，其拥有丰富的资源，然而却处于闲置状态，致使无法实现满足特殊儿童需求的目标，究其表现及原因，主要体现在两个方面。

首先是特殊儿童被理解与包容的需求并未被满足。社区是社会的一部分，是一个社会的缩影，其所拥有的人口、地域和设施都是社会的一部分，因而实现全纳社区是实现全纳社会的前提条件。作为一个社会人，无论其在社会中扮演何种职业角色，他们终究是社区中的成员，特殊儿童也是社区中的一分子，他们与周围的社区成员可能存在复杂的关系，社区中的成员可能是随班就读的特殊儿童的同学，也可能是随班就读的特殊儿童的同学的家长等。然而据了解，家长联名要求自闭症儿童退学的报道以及特殊儿童随班就读被拒的案例时有被披露，一些家长担心特殊儿童会影响他们孩子的成长，就阻止自己的孩子与特殊儿童交友与玩耍。[7]由此可见，社会上还是存在对特殊教育学生的排斥现象，因而需要从特殊教育儿童身边的人开始做起，从他们所生活的社区开始做起。

其次是特殊儿童享受社区资源需要并未被满足。这主要是因为丰富的社区资源并未被有效的整合利用。之所以社区资源没有被充分利用，一方面是由于没有相关的组织机构在进行组织领导与号召以及没有相关的政策支持；而另一方面是由于社区成员的共情能力没有被激发出来，特殊儿童的境遇没有被社区成员所理解与接纳，因而社区资源的有效利用是建立在社区成员理解与接纳特殊儿童的基础之上，所以在社区成员没有形成相应的观念之前，这种自发的行为还没有大面积地表现出来，只是存在小部分零星的、小规模的团体在进行活动。

二、特殊教育支持保障体系变革对策探析

根据前文中阐述的特殊教育支持保障体系构成要素所存在的问题，下文将逐一提出相应的应对策略，使未被合理配置的特殊教育支持保障要素在再配置之后能够发挥最大的资源效益，从而使特殊教育支持保障要素的投入产出能够满足需求侧的要求，最终实现供需平衡。

（一）完善特殊教育法律法规。特殊教育法律法规是促进特殊教育事业不断发展的根本性力量。然而立足于现实情况，处于供给侧的特殊教育法律法规还没有完全满足特殊教育事业发展的需求，因而需要在原有的基础之上进一步完善特殊教育法律法规，具体需要做到以下三个方面。

首先是提高特殊教育专项立法的法律阶级。任何人与事物都有一个“最近发展区”，特殊教育的立法也不例外，因而我们要逐步建立具有较高的法律效力的特殊教育专项法律，例如《特殊教育法》或《残疾人教育法》，构建一个自上而下的结构完整且内容充实的特殊教育法律法规体系，实现内容与形式的统一。

其次是建立特殊教育法律法规实施的质检工程。一方面，就特殊教育法律法规的制定而言，应提高法律条文的可操作性，制定相应的指标以及明确相关的操作性定义。另一方面鉴于“天网工程”与“雪亮工程”能够满足监督城市治安防控与管理需要的成功经验，可以通过两个举措来实现对特殊教育法律法规实施质量的监督：其一是建立“监督工程”，既要实施对某一固定区域的监督，构建部级到省厅级再到市县级的部署，实现有关领导部门自上而下的监督，同时又要实施群众性监督工程，通过人民群众来监督特殊教育法律法规的实施成果；二是建立特殊教育法律法规实施成果的评估机制与政策，例如对随班就读儿童教育质量的评估等。

最后是开拓特殊教育国际全球化视野。例如有学者尝试以美国的《身心障碍者教育法》的八项原则作为参照，为我国的特殊教育政策提供参考。[8]此外，还可以展开国际合作，例如，2009年11月在北京举行的中意促进残疾人融入社会法制建设合作项目总结研讨会，其成果对中国相关法律的起草和修改做出了积极的贡献。[9]基于我国目前“一带一路”的基本国情，我们应加强与周边国家在特殊教育以及特殊教育法律法规制订方面的交流与共享。

（二）培养“复合型”的特殊教育师资队伍。关于特殊教育师资队伍建设的研究，有学者也提议培养“复合型”特殊教育教师，使特殊教育教师以及在普通学校教师兼具特殊教育能力、学科教育教学能力、康复能力、普通教育能力等多领域知识和技能。[10]也有学者指出要培养“医教结合”的“双师型”教师，兼具基本的教学能力和康复训练技能。[11]本研究对“复合型”教师的涵义进行了延伸，主要从三个方面来阐述。

第一个方面是要培养熟悉各种障碍类型的“复合型”教师。由于安置于特殊教育学校中的多重障碍儿童数量的增加，特殊教育教师需要从专一性向全面性发展。许多特殊教育教师都有各自擅长的领域，对某一种障碍类型比较熟悉，但是面对多重障碍儿童增加所提出来的挑战，更需要每一位特殊教育教师不仅可以精通某一种障碍类型，还要熟悉其他类别障碍，才可在遇到突发事件时临危不乱。

第二个方面是建立男女比例协调的复合型教师队伍。在特殊教育师资队伍中需要实现男女教师的平衡，男性教师在教育身高马大的高年级学生方面尤为需要，而特殊教育中出现的男教师比例过低的现象有部分原因是由于基层特殊教育教师的工资待遇不够好，因而可以通过适当提高工资及社会待遇来吸引男教师从事特殊教育工作。

第三个方面是培养能够胜任普通儿童和特殊教育儿童教学任务的普通学校教师。在融合教育的背景之下，许多轻度智力障碍儿童等实现了随班就读，这对普通学校的教师也提出了相应的挑战，他们既要满足学生升学的需要，同时还要为学生提供特殊教育服务和相应的康复服务，为了缓解普校教师在职时的压力，可以在这些普校教师在校学习时就进行相关的理论普及和实践培训，例如，在学前教育或小学教育等专业的课程中加入特殊教育的基础知识，有助于教师步入职场后能够得心应手地面对随班就读的特殊儿童的教育教学任务等情况。

（三）构建一个完整的特殊教育信息资源系统。针对特殊教育信息资源建设中各主体需求未被满足的现状，旨在构建一个完整的、按需对接的特殊教育信息资源系统。

首先为了满足家长的需求，一方面，建立各种障碍类型的网络平台，做到有序呈现内容，包括儿童的诊断评估、家庭复原、儿童的教育及其权益维护等完整连贯的信息；另一方面，构建家长们的联谊平台，有助于家长之间分享体验以及一同找到解决问题的办法。

其次为了满足一线特殊教育教师和特殊教育学生的需求，一方面，收集丰富的基层案例以及优秀的课堂教学视频来构建网络课程资源；另一方面，是搭建期刊论文等研究成果与一线特殊教育教师教育教学对接平台，使理论与实践能够互通有无；第三个方面，就高等特殊教育需求的学生而言的，有学者认为有必要搭建一个高等特殊教育信息化学习平台，有针对性地设计出符合不同学习者特性的高等特殊教育方法；[12]第四个方面，就特殊教育的教学过程而言，在特殊教育信息技术设备装置供给方面不但要做到普及，还要做到有针对性的供给，给学生更好的教学体验。比如苏州工业园区的仁爱学校以及新加坡的“粉色海豚”项目，为学生创设虚拟游戏情境以调整学生的肢体协调能力。[13]

再次是在满足高校特殊教育教师及制定相关法规政策的有关部门的需求方面，其核心在于保证数据内容的真实性与时效性，而要符合这个标准，就需要构建一个从地方到中央有关部门的由下而上的特殊教育信息系统。在“互联网+”的时代背景下，我们可以充分借助网络定期将基层的数据进行汇总逐级上报，这都是保障数据时效性与真实性的有效举措，可以参考中国残疾人联合会及各省市残疾人联合会这个庞大的数据系统，由地级市的数据向上不断汇集，其它方面的特殊教育信息资源也可以按照此模式有序进行收集，这不仅有助于相关研究者进行科研活动，还有助于政府部门实现科学决策。

（四）构建一个多领域、动态的“社区资源库”。为了逐步实现由全纳社区过渡到全纳社会的终极目标，可以实行两步走战略，主要是由内而外的变革，于“内”改变社区成员的观念态度，于“外”改变社区成员的行为。

首先是转变社区成员的观念。具体需要社区成员实现四个观念的转变：一是“特殊教育需要的普遍性”，让社区成员能够客观地认识到差异的普遍性，而特殊儿童较普通儿童而言其差异性更加显著，应该尊重和平等对待他们；二是“最少受限制环境”，其优越性在于最优化设置的教育环境和科学合理的教育策略去满足教育对象的需要来促进其发展；三是“教育机会均等”，摆正的是特殊儿童家长或者是特殊儿童维权人士的观念，所谓“教育机会均等”并不意味着忽略教育对象的个体显著差异以及严重的身心缺陷，让每个人一律进入普通班接受完全相同的教育，而是要尽可能地使每个孩子能够得到适合其发展的教育，使其潜力能够充分发挥；四是“积极参与”，我们应该承认特殊教育儿童的独立主体性，在一定条件下让他们能够发挥他们的自我决定能力，让他们把握自己的命运与担负创建美好社会的责任。[14]

其次是构建一个多领域、动态的社区资源库。在社区成员观念得到转变的基础之上，再使这些观念实现内化，在政府部门以及相关组织的指引下，转化为社区成员的自觉的、有组织的行动。所谓“多领域的”是指具有不同才能的社区居民，比如正在从事或者已经退休的特殊学校的教师、医疗人员、资源教师等等，均纳入“特殊儿童社区资源库”，这不仅是特殊儿童的福祉，还在一定程度上缓解了特教师资与服务人员不足的压力，使社区教育与学校等教育接轨，有助于实现终身教育。所谓“动态的”是指社区资源的流动更新，突破固定地域、固定成员等方面的限制，通过社区之间的互动，使社区资源变成一汪活水得以流转共享。

三、小结

上述分别对特殊教育支持保障体系的构成要素所出现的问题进行了分析，并尝试性地提出了相应的调整措施。由于特殊教育目前正处于提升期，国家对其的关注和投入也在不断增加，但是由于处于探索期，很多投入由于资源整合不周，协调衔接力度不够而出现了资源浪费损失的问题，所以需要在增加投入总量的同时也要确保投入与产出效果成正比，而这需要家庭、学校、社区、相关政府部门等多方面的共同努力。