法治视野下的高校教育决策失误及其规制1

曾斯平

（厦门理工学院 经济管理学院，福建 厦门 361024）

高校教育决策失误是指高校决策者由于受主观和客观等因素的影响，对学校教育管理中的有关问题做出了错误的决定，从而给教育事业带来或可能带来诸多不良后果和消极影响的一种情形。造成高校教育决策失误的原因有很多，例如决策方案不科学、决策者本身素质不高等等。近年来随着高校办学自主权的扩大，高校教育决策中出现了许多非法治化现象，学生和教师的权利常因失误的决策而受到侵犯，以高校作为被告的案件也时有发生。“决策不合法”“决策违背政策的要求”已经成为决策失误的重要原因之一。因此，从“法治”的角度探讨高校教育决策失误，对于促进高校依法治校、依法决策、提高学校的办学管理水平具有重要的现实指导意义。

一、决策不合法或违背政策要求：高校教育决策失误的一个重要成因

法治是治国理政的基本方式，也理应成为高校治理的基本方式。从学校自我管理的角度来看，法治就是指学校管理者对学校具体的教学和管理工作应当按照法律的规定进行管理，依法独立行使本校教育决策，组织教育教学活动。同时，党的政策与法律密切相关，从某种意义上来说，“党的政策是法律的来源和基础［1］”，社会主义法治的根本保证是坚持党的领导，法律与政策二者相辅相成、相得益彰，对高校治理具有“同向作用力”。因此，高校的法治不仅要遵守法律的规定，也不能违背党和国家的政策要求。如果一所高校的决策经常不合法或违背党和国家的政策要求，那么，这所高校就不可能有健康的发展。从近年出现的情况来看，高校决策失误表现突出，各种不合法及违背政策要求的决策经常发生。主要表现在以下几个方面：

（一）高校决策价值取向偏离法律和相关政策的规定

价值取向是指决策主体把某种价值或观念作为决策追求的目标，是决策的行为导向。根据宪法、教育法、高等教育法的要求，高校决策的根本目的是要培养全面发展的人才，高校的各项决策都不应与这一价值取向相抵触。我国《宪法》第四十六条规定：“国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展”。《教育法》第五条以及《高等教育法》第四条也都规定教育必须“为社会主义现代化建设服务、为人民服务，与生产劳动和社会实践相结合，使受教育者成为德、智、体、美等方面全面发展的社会主义建设者和接班人”。此外，2015年12月27日，十二届全国人大常委会第十八次会议表决通过了关于修改教育法和高等教育法的决定，在人才培养的质量规格方面特别增加了教育应当增强受教育者的社会责任感、创新精神和实践能力等要求［2］。因此，高校决策的价值取向都要以这些规定为依据，应自觉指向为培养全面发展的人才服务。高校要实现法律所规定的教育目的，关键是要认真做好教学决策工作，要自觉坚持正确的价值取向。教学是实现教育目的的根本途径，在教学过程中，影响教学效果的因素有多个方面，包括学生、教师、教学内容、教学方法、教学媒体和教学环境等等，但就整体而言，其中教学内容、教师、学生是教学过程的三个最重要的要素。如果高校的决策在这三个因素方面存在失误，必然会影响学生的全面发展。从当前的情况来看，不少高校的教育决策因背离了全面发展的价值取向而存在失误。

第一，高校的人才培养方案和课程设置的相关决策存在某些失误。科学的人才培养方案及课程设置对于人才的培养至关重要，它是实现教育目的的基本保证，只有当教育的内容、结构与先进的生产力相结合时，才有可能促进人的全面发展。然而，有些高校的人才培养方案不重视学生创新精神和实践能力的培养，课程设置与社会对学生的能力需求严重脱节，教学内容陈旧，教学方法与手段落后，实践环节少，有些课程因缺乏专业教师而停课，教学内容重复，效率低下。如果这些问题不解决，培养人才的目的就很难实现。

第二，考核教师方面的决策存在某些失误。要贯彻国家的教育方针，实现培养目标，关键是教师。因为教师是教育方针的具体执行者，是教学活动的主导者，是学生的引领人，学生能否成为全面发展的人才与教师的素质密切相关。《国务院关于加强教师队伍建设的意见》中规定，“将师德建设作为学校工作考核和办学质量评估的重要指标［3］”，2010年出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中，明确指出新时期的教育发展必须“加强师德建设”。通过采取综合措施，建立长效机制，“加强教师职业理想和职业道德教育、增强广大教师教书育人的责任感和使命感”［4］。然而，很多高校对教师评价的有关决策出现了与这些规范相抵触的现象，对教师的奖励、考核、评优、晋升等有关的规定中，主要是重教师的科研业绩而轻师德素质。例如，某高校教师有酒驾行为，被交警作了罚款处理，但年度考核竟然被评为先进。根据学院当年的规定，凡教学工作量和科研工作量相加排在前面的老师可以评为先进，这位老师当年发表了几篇核心期刊的文章，获得的科研积分比较多，尽管有违法行为，却因科研业绩突出而评上了先进。从价值导向来看，这个评优决策是失误的，老师是为人师表的，如果公共安全意识和法制意识淡薄，会对学生的教育造成消极的影响。

第三，考核学生方面的决策存在某些失误。评价机制对学生的全面发展有导向作用，科学评价体系的构建对培养和促进学生的情感、道德、个性的发展尤为重要。如果评价内容偏颇，把考试分数的高低当成评价学生优劣的唯一标准，这样势必会压抑甚至扼杀学生的个性发展。但有的高校在评价学生的过程中，选择简单的处理方式，对学生的奖励、评优以学生的考试分数为依据，忽视学生德育等其他方面的发展，学生所感受到的是沉重的学业负担，而不是生命成长过程中生机勃发的乐趣。这些决策与法律规定的价值取向不符，不利于高素质人才的培养，应当纠正。

（二）高校决策主体不合法或和有关政策相抵触

高校内部管理系统是一个权力的场域，在人、财、物等方面的管理中，有很多管理者希望自己有较多的决策权，争相成为决策的主体，而决策主体是否依法决策会直接影响决策的质量。从现有的法律法规来看，对于学校的重大问题究竟由谁做出决策是有相关规定的，如果出现错位等不良现象，则属于违规决策。

第一，高校决策主体的法律依据。《高等教育法》第三十九条规定：“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制”。从法理角度看，该体制实际规定了党委领导是“上位”，校长负责是“下位”，学校党委处于重大事务的决策地位，对“三重一大”（重大问题决策、重要干部任免、重大项目决策和大额资金使用）的相关问题，要在党委集体讨论的基础上做出决策。从我国的现状来看，很多高校校长本人担任了党委副书记的职务，也参与了学校党委领导班子的决策，但校长是党委做出重大决策的执行者，校长虽然也有决策权，但这种决策是执行层面的决策，也可以说是对党委决策的“具体决策”。从决策的权威性、有效性和大学治理结构的角度来看，高等教育法的这种规定是符合实际的，高校决策不可能也不应当出现两个决策主体。党委在高校中处于核心领导地位，是高校中的最高决策层。“校长负责”是党委领导下的“校长负责”，校长要接受党委的领导，具体执行党委的决定，党委领导不是直接指挥行政工作，而是通过支持校长独立负责，使其卓有成效地完成学校的教学、科研和行政等工作。“校长负责”要以“党委领导”为依托，“党委领导”要以“校长负责”为实现途径，即党委的决策必须通过校长的贯彻落实才能得以实现。这样的决策机制和有效契合，有利于集中学校领导的集体智慧，避免由于书记或者校长个人独断专权而造成重大失误。

第二，落实党委领导下的校长负责制不到位，出现权力失衡和决策失误。根据《高等教育法》的规定，贯彻党委领导下的校长负责制，既要重视以党委书记为核心的党委集体领导，也要注意发挥以校长为首的行政领导班子的主观能动性。书记、校长团结协调是党委领导下的校长负责制得以正常运行的前提。如果党政领导不能协调一致，甚至各吹各的号，各唱各的调，权力失衡，就容易引发决策失误。在实践中经常出现以下几种情形。一是党委集体领导与党委书记之间没有掌握好“度”。党委书记是集体领导的“班长”，而不是“家长”。作为“班长”，其主要职责就是组织党委成员，在广泛征集民主意见的基础上，尊重集体的决定，科学地做出决策。但有的党委书记像“家长”一样，独断专行，一人说了算，有的甚至架空“校长负责”，不仅不为校长依法独立负责地解决各种问题和正确行使校长的职权创造良好的外部环境，而且千方百计以党委领导的名义取代校长在高校治理运作中的地位。校长由于权利被虚化，很难发挥自己在行政决策方面的主观能动性。二是党委领导松懈，对党委领导下的校长负责制认识偏颇，认为党委领导是政治领导，党委只要抓党的建设和思想政治工作就行了。在权力分配上，有些书记认为自己的权力是“虚”的，只有校长才是“实权派”。这种认识上的失误最终导致决策失误，把本应该由党委讨论的重大事项或重大问题，却由校长办公会议上进行讨论并做决定，校长行使了本应由党委行使的领导职权，导致党的领导作用未得到有效保障。三是党政领导不协调，争夺决策权，独断专行，作风霸道。有些高校的党委书记和校长之间存在偏见，面和心不合，不是相互支持、坦诚相见，而是拉帮结派，形成各自的势力范围，有些更严重的甚至扩展到教师当中，各自拉拢老师“站队”，给学校正常的教育教学造成了严重影响。

第三，院（系）领导决策主体错位。2014年10月中共中央办公厅下发了《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》，对院（系）党政决策机制中坚持和完善院（系）党政联席会议制度做出了明确的规定。2010年修订的《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》第十一条中明确规定：高校二级院（系）单位党组织要“通过党政联席会议，讨论和决定本单位重要事项”。凡涉及学院的行政管理和改革、学科建设、教学和科研及师生员工切身利益等重大事项，必须由党政共同讨论决定，通过党政联席会议制度做出相应的决策。在具体的操作上，院长应在学院的行政管理方面拿决策的主导意见。而书记应在贯彻党和国家的方针政策、学院的思想政治工作等方面拿主导意见。然而，有些高校的少数院系领导常常出现决策主体错位的现象。例如，有些院系的党政领导在物资采购、社会办学、奖金分配、评优评先等管理中，决策权限划分不清、学院党政关系不协调，有的超越管理权限，各自为政，大搞“一言堂”，甚至少数院系领导还存在相互扯皮的现象。那么，这样的决策是不符合党的政策要求的，应当纠正。

（三）高校决策程序违背党和政府有关部门的政策规定

决策程序是指决策者在进行决策时所必须遵守的法定次序、步骤和方法［5］。高校决策程序的法治化，有利于限制决策中的个人恣意因素。“成功的决策在很大程度上依靠合法、规范、科学的决策程序［6］”。为了促进高校决策程序的法治化，相关的法律法规以及党和政府的相关部门制定的文件都做了相关的规定。中共中央办公厅下发了《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》中提出：“讨论决定学校重大问题，应在调查研究基础上提出建议方案，经领导班子成员沟通酝酿且无重大分歧后提交会议讨论决定”“对专业性、技术性较强的重要事项，应经过专家评估及技术、政策、法律咨询。对事关师生员工切身利益的重要事项，应通过教职工代表大会或其他方式，广泛听取师生员工的意见建议。对会议决定的事项如需变更、调整，应根据决策程序进行复议”［7］。《教育部关于进一步推进直属高校贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》中明确提出：“要充分发扬民主，广泛听取意见，完善群众参与、专家咨询和集体决策相结合的决策机制［8］”。然而，有些高校的决策程序忽视法律法规的要求，经常出现程序失误的现象。

第一，决策前未进行调查研究。高校在做出重要决策之前要准确全面地收集信息，明确解决问题的有利条件和不利条件，以克服个别领导“拍脑袋”式的决策失误，确保决策的周全性。然而，有些高校领导忽视调查研究这个重要的环节，例如，有些高校在新办专业的设置上，没有调查社会对该专业人才的需求情况，在办学条件方面，也缺乏应有的准备，结果在无专业教师、无教学设备、无社会需求的情况下，仅凭领导一句话就匆忙新办某专业，结果招进来的学生很不安心，态度消极，学习倦怠，天天找领导要求转专业。

第二，决策过程中缺乏分析评估和集体讨论。根据相关法律法规的要求，高校的重要决策方案要进行分析评估，总体权衡，公开征求教职员工和有关专家的意见。要注意从全局性、可行性、长远性、效益性等方面进行分析，对重要的决策要拿出多个方案进行对比，经过比较，从中选出或综合成一个最佳方案。然而，有些高校领导在未经讨论与评估的情况下就匆忙决策，结果造成重大损失。例如，天津大学原校长单平在任职期间存在严重失职，在未进行可行性论证和未经校领导班子集体讨论的情况下，把巨额资金投向股市，结果给国家造成了上千万元的重大损失［9］。

第三，决策形成后未进行公示与修正。公示与修正对于减少决策失误非常必要，“多年来正反两方面的经验告诉我们，相当多的决策失误和腐败现象，就是由于决策不公开所致［10］”。没有公开就很难实现反馈与修正，而公示制度的实行，将有利于全校各级干部、师生员工进行监督，发表意见，有利于学校做出正确的决策。然而，有些高校领导滥用职权，暗箱操作、中饱私囊，以权寻租，严重损害了广大师生的切身利益，其危害性和社会影响巨大。

二、高校教育决策的法律规制

法律规制是指运用法律的原理、原则及相关的法律规定，对高校决策者的决策行为进行一定的约束和限制，使决策者的决策行为符合法治的要求。法律规制凸显了高校决策者的行为必须是在法治框架下进行管理与约束的行为，以尽量避免决策者的主观随意性和盲目性。那么，高校决策如何进行法律规制呢？

（一）以宪法精神为指导

宪法在国家统一的法律体系中处于核心地位，是依法治国的基础和前提，是国家的根本大法，应当作为高校决策失误法律规制的重要指导。原因在于：第一，宪法具有整合、引导、保障和推动高校依法治理的功能。宪法至上是法治的灵魂和精髓，依法治国首先是依宪治国。宪法通过对人民主权原则、人权原则、平等原则、正当程序原则、权力制约原则等的确认，促使高校的决策活动，都应当在宪法价值标准的指引下，在合乎宪法精神的实体和程序规则下进行有效运行，否则，违宪的决策没有正当性。第二，宪法为高校决策提供了一种议事、办事的总规则和总模式。宪法强调法治，法治是与人治相对而言的，人治是一种“权大于法”的不讲规则的很容易出现失误的决策方式。而法治主张决策主体应遵循法定的规则与程序进行决策。高校决策必须以宪法的总规则和总模式作为指导，并通过具体法律法规的实施对决策权力进行规治，各项决策必须以人性为基础，以人的发展为追求，真正实现培养高素质人才的目的。第三，针对高校决策中存在的一些与宪法精神相抵触的现象，必须根据宪法的原则予以纠正。例如有些高校滥用行政权力，在招生录取、学籍管理与处分、学业证书颁发与学位授予、奖助学金发放、奖励及荣誉评定等方面不按宪法精神办理，有的侵犯大学生的受教育权，有的侵犯大学生的私有财产权，有的侵犯大学生的平等权等等。总之，凡是违背宪法要求的决策都属于失误的决策。宪法第5条规定“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。高校的任何决策都必须以宪法的精神为指导。

（二）避免教育决策违反实体法规定

所谓一般法律是相对于教育类的专门法律法规而言的，高校的各种决策不仅不能违宪，而且也不能违反一般的法律规范，否则也将造成决策失误。首先，从一般法律涉及的实体内容来看，可以为高效决策失误的规制提供依据。一般法律是针对国家生活中的不同方面、不同领域而设计的多元法律体系，而高校决策的内容亦涉及生活的方方面面。例如高校一旦发生火灾、食品中毒等事故，就要按照《消防法》《食品安全法》等法律的要求进行评判与追责，看学校有哪些决策失误，从而吸取教训，减少决策失误。其次，一般法律还涉及程序性规定，也可以为高校教育决策过程的民主化、科学化提供评判与规制的依据。决策民主化旨在最大可能地反映广大师生意志、追求公共价值，尊重广大师生的参与权。决策的科学化强调的是规律性、专业化，强调学校决策要尊重事实、反映客观规律，在决策过程中充分尊重专家和专业组织的意见。要实现民主决策与科学决策必须以法律的规范性和有序性为前提。如果高校的决策都考虑法的程序与标准，都对法有所尊重，有所敬畏，那么，由于决策失误所造成的灾难就要少得多。第三，从决策腐败的很多案例告诫人们，必须运用法律的武器对握有公共权力的决策者进行有效的制约。否则，公共权力就会成为权力主体谋取个人利益的工具。通过法律的权威性和强制性的作用，对决策者的行为进行指导与校正，使决策者自动放弃超越界限的冲动，减少自利的决策行为，把阻碍决策失误的因素减少到最低程度。

（三）用专门的教育类法律法规进行规制

这类法律法规与教育实际密切结合，是依法规制高校决策失误的极为重要的标准之一。依据它们的制定主体与效力层次不同，又可分为三种。第一，全国人大及其常委会制定的基本法律，如《教育法》《教师法》《高等教育法》等。这些法律是协调教育部门内部以及教育部门与其他社会部门相互关系的基本准则，具有判断、衡量、制约主体决策行为的作用。第二，国务院制定的行政法规，如《高等教育管理职责暂行规定》《普通高等学校设置暂行条例》《学位条例暂行实施办法》《教学成果奖励条例》等。这些教育法律法规对高校决策的管理和评估具有指导性的作用，明确规定了哪些是可以做的，哪些是不可以做的，是高校决策失误法律规制的基本依据之一。第三，国家教育主管部门制定的部门规章，如《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》《高等学校章程制定暂行办法》《教师资格条例实施办法》《高等学校教师培训工作规程》《教师和教育工作者奖励规定》等。上述各种教育类法律法规的颁布和实施，体现了国家在教育方面的意志，这些规定为依法治教和依法治校提供了基本的法律依据，从而有利于避免决策中的随意性和盲目性，这些专门的法律法规是构成高校法律规制的重要组成部分。

参考文献：

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［2］全国人民代表大会常务委员会.全国人大常委会关于修改《中华人民共和国教育法》的决定：主席令12届第39号［A/L］.（2015-12-27）［2018-02-20］.http：//www.gov.cn/zhengce/2015-12/28/content_5029900.htm.

［3］国务院.关于加强教师队伍建设的意见：国发［2012］41号［A/L］.（2012-08-20）［2018-02-10］.http：//www.gov.cn/xinwen/2018-01/31/content_5262659.htm.

［4］国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）：中发［2010］12号［Z/OL］.（2010-07-29）［2018-02-24］.http：//old.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/info_list/201407/xxgk_171904.html.

［5］禹竹蕊.再论行政决策程序法治化［J］.广西社会科学，2012（10）：75-78.

［6］吴萱，张立学，孙军昌.完善高校党内民主决策机制的对策研究［J］.学校党建与思想教育，2011（3）：28-29.

［7］中共中央办公厅.关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见：中办发［2014］55号［Z/OL］.（2014-10-15）［2018-02-20］.http：//old.moe.gov.cn//publicfiles/business/htmlfiles/moe/s6701/201410/xxgk_176269.html

［8］教育部.教育部关于进一步推进直属高校贯彻落实“三重一大”决策制度的意见：教监［2011］7号［Z/OL］.（2011-04-04）［2018-02-10］.http：//old.moe.gov.cn//publicfiles/business/htmlfiles/moe/s3143/201107/xxgk_122256.html.

［9］者贵昌.我国高校决策失误的表现、诱因及控制［J］.高教探索，2010（4）：25-29.

［10］曾智昌.高校教育决策失误防范机制研究［J］.韶关学院学报，2009（10）：138-141.