中国海外利益维护中的国家角色探析

郎 帅

（中国石油大学·华东 马克思主义学院，山东 青岛 266580）

党的十一届三中全会后，我国成功实现了国策转向。通过坚定不移地推行改革开放战略，中国积极改变自身并主动融入世界，极大地拓展了国家利益的边界。在此背景下，中国海外利益产生、发展并逐渐走向壮大。进入新世纪，背衬“走出去”战略的持续实施、中国正式加入世界贸易组织（WTO）和“一带一路”倡议的有序推进，我国海外利益的发展进入到了一个新阶段，在种类、规模和地域分布上，均达到了前所未有的程度。如今，中国已经成为一个“名副其实的海外利益大国”。中国海外利益的不断增长及风险的推高，凸显了对其维护的重要性。在与外部世界互动的过程中，中国公民及华侨华人在海外的人身及财产安全，中国的进出口贸易、对外投资安全，海外战略交通要道及油气传输管线的安全等，理应受到越来越多的重视。很显然，要维护如此规模庞大的利益，仅仅依靠公民个人、企业或社会组织的力量根本无法办到。本文立足于中国国家角色的分析，通过考察国家在传统国家利益维护中所扮演的角色，探讨在维护海外利益这一新型利益集合时，国家面临的挑战与抉择。

一、传统国家利益维护中的国家角色

国家利益是主权国家“思维和行事的必然逻辑”，是一国外交政策制定的基础。国家利益不是从来就有的，它的源起决定了某些利益在结构上的优先性，也决定了对这些利益进行维护的必要性。

（一）传统国家利益的界定

国家利益（national interest）泛指“国家生存和发展的一切需要”，是国家偏好的真实表达。它的出现不是偶然的，它与民族国家相伴来到人世间。民族国家的建立，推动了现代国家利益观的形成和发展。国家利益的内容如今已经非常丰富。然而，国家利益内容上的多样性，并不代表它是毫无层次的，主权、安全、领土完整等被视为最传统且最重要的国家利益。在1648年签订的《威斯特伐利亚和约（the Peace TreatyofWestphalia）》中，与会国家一致同意：“主权平等、领土完整等原则被确立为国际关系中应遵守的准则”[1]。几百年来，这些准则被各国普遍认可和接受，得到了较为系统的遵守与执行。主权、安全、领土完整等利益之所以重要，关键在于它们是一个国家存在的基础，是实现其他国家利益的前提。当今国际社会，国家作为最主要也是最重要的行为体，是主权、安全、领土完整等国家利益的承载者和维护者。当这些利益受到侵犯时，它有权号召全体国民，动员一切力量，调动所有资源，对之进行维护。

（二）中国的传统国家利益

在中国政府和学界的表述中，鲜见“传统国家利益（traditional national interest）”的提法。尽管如此，通过考察中华人民共和国的成长史和对外交往史，还是可以发现其国家利益中“固定不变的成分”。1949年10月1日在开国大典上，毛泽东主席郑重声明：“凡愿意遵守平等、互利及互相尊重领土主权等原则的任何外国政府,本政府均愿意与之建立外交关系”[2]。1953年，周恩来总理首次提出了闻名于世的“和平共处五项原则”，之后这些原则成为重要的国际规范，自此主权、安全和领土完整等集中地体现在了中国核心国家利益的内涵中。2003年、2004年、2008年，中国官方分别就台湾问题和西藏问题发表声明，将之视为关乎中国国家主权和领土完整的“核心利益”；2009年、2010年，时任国务委员戴秉国两次阐述了中国“核心利益”的内涵，包括“国家主权、国家安全、领土完整、国家统一和基本国家制度的稳定等”。之后一年，《中国的和平发展》白皮书出台，明确将其内容定为“国家主权，国家安全，领土完整，国家统一，中国宪法确立的国家政治制度和社会大局稳定，经济社会可持续发展的基本保障”[3]。2015年，《中华人民共和国国家安全法》颁布，再次表达了对相关利益的关切。

（三）国家的维护角色扮演

利益是所有政治活动的中心，在国际政治的舞台上，每个国家理所当然地要去追求和维护自身的国家利益。外交上，中国政府坚持独立自主的和平外交政策。平等互利及互相尊重领土主权，是中国与他国建交的前提。宣传上，中国政府积极利用国内外的宣传渠道来阐释自身的方针、路线和政策，通过感染或影响本国和他国民众，促使他们的思想、情感和行动向着有利于中国国家利益实现的方向转变。经济上，凭借与他国密切的经济关系，以及运用经济援助和贷款等措施，中国政府获得了诸多国家的政治支持和认可，凡是与中国有着良好经济关系的国家，基本都是支持我国“一个中国”主张的国家。过去，中国也曾借助与苏联等社会主义国家的同盟来维护自身安全，现在则是通过建立“伙伴关系（partnership）”来推进国家利益目标。军事手段等强制性举措虽不常用，但中国人民解放军始终是捍卫我国传统国家利益的坚强后盾。总而言之，主权、安全、领土完整等在一个国家的利益结构中占据基础性地位，确保这些利益不受侵犯，一直是中国共产党、中国政府、中国军队的重要使命。

二、海外利益维护中国家面临的挑战

在中国传统国家利益不断稳固的形势下，大量新型的利益正在不断涌现。中国海外利益的持续拓展表明，我国国家利益的发展已经进入到了一个新阶段，这对国家的传统维护角色提出了挑战。

（一）中国海外利益“是什么”的挑战

自2004年中国海外利益议题出现以来，概念界定一直是学术研究的难点之一。该年6月，国内三家重要的智库机构（或组织）率先对中国海外利益问题进行了讨论。傅梦孜等认为，中国海外利益即在中国领土之外的“中国国家利益”[4]。其将“国家利益”作为引领性要素，“海外利益”被纳入其中。2009年陈伟恕将海外利益归为“中国利益”范畴，与中国“境内利益”或“内部利益”相呼应。在界定方法上，陈伟恕与傅梦孜异曲同工，均把边境和海关作为概念确立的重要依据。不同的是，前者在内容上丰富了后者的概念，使得“中国海外利益”的内涵愈加狭窄，外延愈加宽泛，主体愈加多元。与刀书林相比，陈伟恕对“海外国家利益”和“海外利益”进行了区分，认为二者存在着明显的差别，“海外利益”的内容更丰富庞杂[5]。参考陈伟恕的概念，苏长和认为“中国海外利益”是属于“中国国家利益”的。他认定个人、企业等主体的利益是在国家利益的范畴之内的，突出了中国海外利益作为“一种新型国家利益”的特性，将之视为“国家利益的延展”[6]。可以看出，这些观点分别注意到了海外利益的“国家”属性和“非国家”属性，强调了其不同的侧面。但问题在于：海外利益的本质属性是什么，谁是它的承担者，谁又是它的保护者。

（二）中国海外利益“海外性”的挑战

除了维护主体模糊，海外利益维护还面临着实际的困难。海外利益与传统国家利益最明显的区别在于它的“海外性”，即利益与风险“两头在外”，处于他国的领土范围之内。从地域分布来看，中国海外利益已经遍布全球。例如，2016年，中国对外直接投资（FDI）“创下了1 456.7亿美元的历史新高”，“首次”跃居全球第二位，“仅次于”美国[7]，其流向包括了大多数的发达国家和发展中国家。美国国会研究调查局（CRS）2016年的研究报告称，2013年中国是130个国家最大的贸易伙伴[8]。而根据中国海关的统计，2015年4月，中国超越美国成为世界最大石油进口国[9]，来源主要集中于中东、中亚、非洲、拉美等产油区。中国旅游研究院《2015年度中国出境旅游发展报告》指出，2014年中国出境旅游人数首次过亿，达到1.07亿人次，其目的地依次是亚洲、欧洲、非洲、美洲、大洋洲[10]。国家汉办网站提供的统计数据显示，截至2017年12月31日，我国在全球146个国家（地区）建立了525所孔子学院和1 113个孔子课堂，遍布六大洲[11]。从海外利益面临的风险来看，其“海外性”特征使得中国难以进行管控。曾卓曾经总体考察了中国海外利益面临的风险：国际环境类风险，指国际体系结构变化引发的矛盾；政治类风险，指对象国发生战争、政策变更等；安全类风险，指恐怖主义袭击、海盗滋扰等；自然灾害类风险，指地震等；文化差异类风险，指因风俗、宗教等不同而酿造的事故；商业类风险，指合作伙伴失信、汇率变化等造成的经济损失[12]。中国海外利益的分布，很大程度上与这些风险区域相重合。以海外能源利益为例，到2010年末，中国国有石油公司在31个国家开展业务，并在其中的20个国家拥有石油股份，而最主要的份额则集中在苏丹、委内瑞拉等几个易发政治风险的国家[13]。海外公民安全的境遇与之类似。由于利益远在国门之外，许多情况下，中国很难施加影响。

（三）国家应对能力相对不足的挑战

中国海外利益的全球性扩展及遭遇的风险不断增多，呼吁行之有效的维护之策。目前，为保护中国海外公民权益，外交部改进了其工作机制，加大了外交保护和领事保护的力度。在对象国爆发骚乱或战争时，中国政府开展的撤侨行动也在增加。尽管如此，中国的国家行为还远不能满足我国海外利益保护的需要，相较于传统国家利益的维护，其在“软件”和“硬件”上均未达到一个海外利益大国的标准。一方面，中国外交有其一贯原则，如今这些原则的适用性正在受到越来越多的质疑，这集中体现在“不干涉内政”原则上。海外利益处在他国领土范围之内，如果动用国家力量对其进行维护，许多时候不可避免地会卷入到对象国的内部事务之中。对此，中国政府有着清晰的界限。有研究表明，短期内中国的外交原则不会发生突然的、重大的变动，历届中国政府始终严格遵守着“不干涉”原则[14]。另一方面，中国海外利益维护尚缺乏一个明确的战略设计，海外力量投送能力也存在巨大短板。从2008年成立至今的中国赴亚丁湾、索马里海域护航海军编队世人瞩目，它们是中国创造性运用自身实力、维护海外利益的一种探索，展现出了比较大的活力，且日益呈现出一种常态化的趋势。但是，它在人员规模、作战能力、情报能力、后勤保障系统以及经验积累等方面，尚有诸多不足之处，而中国的海外军事基地建设也刚刚起步。

三、未来海外利益维护中的国家角色

2013年以来，中国海外利益的拓展进入到了一个新阶段。“一带一路”建设可视为“走出去2.0”，是“走出去”的发展升级版。它为中国海外利益的发展带来了新契机。中国同“一带一路”沿线国家政治交往的增多、经济贸易往来的增加、人员流动规模的增大、基础设施的改善，以及资金流通的频繁，势必会触发新一轮的海外利益增长潮。在此情形下，国家亟需明确其在海外利益维护中的角色定位。相对于其他主体，虽然它不是海外利益的唯一主体，但它是最重要的利益承载者和最主要的利益维护者。

（一）国家需要扮演利益评估者的角色

国家利益是个包含了多项内容的复合体，在某个时期、某些条件下，总会有一项或几项利益占据核心位置，成为国家内政外交的焦点，支配国家的主要资源和精力。通常情况下，这些利益被称为“战略利益”或“核心利益”。海外利益虽然不能完全用“国家利益”来定性，但是“海外国家利益”是其最主要和最重要的组成部分。而且，海外利益的生成母体和涵养源就是国家利益，它与国家利益之间存在着不可分割的有机联系。当前在提及海外利益时，往往只强调其“战略性”，而不明确其为“战略利益”或“核心利益”，这造成了其在国家利益结构中地位的模糊性，从而为确定国家的维护角色制造了困难。因此，如果要维护海外利益，关键不仅在于概念界定，更重要地在于价值评估，明确它的真实价值以及其对整体国家利益的贡献，以此为基础制定国策，分配国家资源。鉴于海外利益囊括了政府、企业、个人等多层主体的利益，覆盖范围广、牵涉领域多，这就需要一套完善的利益评估指标体系，来明确它的价值。当前研究中，已有学者意识到了这一点。他们有的将“规模”作为一项指标来审视中国海外利益，判断其价值[15]。有的通过“真”“假”标准的设定，考察了我国对外直接投资（FDI）在国家利益中的贡献值，指出了FDI中海外利益的大小[16]。这些成果表明了对海外利益进行系统评估的可能性和重要性。具体可以通过阶段性划分、子系统设计等方式建立起海外利益的评价体系，在此基础上推进海外利益研究的精确化。对此，国家需要组织力量，打造平台，聚集智慧。

（二）国家需要扮演原则审视者的角色

每个国家在与外部世界交往时都有自己的原则，这些原则体现了它的核心关切、重要利益所在，表明了它对待外部世界的态度，决定了它处理对外关系的方式。在一国政权稳定的情况下，一国的外交原则往往也是稳定和连续的。一国对重大外交原则的坚持，有助于该国树立诚实守信的国际形象，有利于他国对该国的行为进行预判。但是，一国的外交原则并非是一成不变的，它会随着国家内部或外部形势的发展而调整。毕竟，一国的外交要以其国家利益为准绳。长期以来，“不干涉内政”原则在代表和促进中国的核心利益上发挥了重要作用。它表明了中国坚持走和平发展道路的决心，为我国赢得了巨大的国际声望，树立了良好的国际形象。但是，“不干涉内政”原则与中国国家利益之间存在着越来越大的张力，对前者的超越成为维护后者的一种必需[17]。有学者主张坚持并创造性运用这一原则，以维护中国海外利益[18]。2011年，“创造性介入”的概念被引入研究中，它意指以新颖的方式，参与、加入、切入、卷入到相关国际事务当中，最终维护中国的国家利益[19]。同年，“建设性介入政策”在思考吉尔吉斯斯坦动荡问题时也被拿来使用，它区分了“不干涉内政”的政治原则属性和技术性属性，认为既然不介入可以作为一种策略性政策，那么与之对应，介入也应该成为一种政策选择[20]。中国有必要根据形势变化对重大外交原则进行检视，进行外交思想和政策创新，以服务不断拓展的利益。

（三）国家需要扮演现代化治理者的角色

2013年，“国家治理现代化”的命题被提出，要求在内政外交各项事务中，中国要成为一个现代化治理者。全球化的问题呼吁全球性的解决方案。具体到海外利益维护问题上，有两点特别重要：其一，更新治理观念。纵观历史上和当今的世界大国，它们在追求自身国家利益时，往往谋求自身利益的最大化。而在一个相互依赖不断加深的世界里，这种观念已经愈来愈不可取。在海外利益的问题上，虽然中国是个新兴大国，但它也极可能发展出一种引领世界风气之先的海外利益观。2013年，习近平强调中国外交要坚持“正确的义利观”：义，就是希望全世界共同发展，特别是希望广大发展中国家加快发展；利，就是要恪守互利共赢原则，不搞我赢你输，要实现双赢。同年，习近平在东盟国家出访时，又提出了“命运共同体”的观念，其最终指向就是超越差异，寻求合作共赢。我国海外利益的维护，要坚持这些理念，展现出大国的气度和品格，在自我获益时，兼顾他者利益，实现共同获益。其二，提升治理能力。一方面，国家需要不断提升自身的综合国力，特别是海外军事投送能力。另一方面，国家需要不断提升自身的制度维权能力。西方大国的经验告诉世人，国际制度既是海外利益的重要组成部分，也是维护和拓展它的必要工具。中国既要积极遵守、利用和完善现有的国际制度，也要积极参与新制度的创设，力所能及地供给国际公共物品。中国全力支持或倡导的国际组织或国际机制，诸如上海合作组织、金砖国家开发银行、亚洲相互协作与信任措施会议、亚洲基础设施投资银行、丝绸之路经济带等，战略性地弥补了现有政府间机制的不足，扩大了自身的影响力。

综上所述，在国家主权、安全、领土完整等传统国家利益的维护上，中国政府扮演了主要角色，除外交的、宣传的、经济的常规保护方式外，必要时它不惜动用武力。与传统国家利益不同，海外利益作为一种新型的利益集合体，存在于国家领土范围之外，这对中国的国家维护角色提出了挑战。限于既有经验和自身实力，中国在海外利益的维护上尚显不足。对于中国海外利益的维护，中国共产党、中国政府以及中国军队需要作更多的思考，既要坚持顶层设计，也要有底线思维。在调整自身角色时，由国家主导的利益评估、原则审视和现代化治理三位一体，共同构成一个闭环，缺一不可。