论科技风险与政府治理

刁宏宇

（北京卫生职业学院文化基础部，北京102402）

现代社会是一个由科技支撑的社会，科学技术在给人类带来福祉的同时，也制造出了一系列的风险。以往对科技风险的研究，大多是从客体的角度，研究科技风险的含义、特征、成因等，而从主体的角度，研究政府在科技风险治理中的地位和作用，则显得更加重要；以往对科技风险治理的研究，大多从社会控制或政府管理的角度，分析怎样“控制”科技风险，而从“社会治理”的角度，探讨政府怎样“治理”科技的社会风险，则显得更加紧迫。本文分析了政府在科技风险治理主体中的地位，探讨了其中存在的问题或缺失，提出了政府作为治理主体的建构措施，以期构建以政府为主导的综合治理体系，从而将科技造成的风险降至最低，促进人类社会的稳定、健康和持续发展。

一、政府在科技风险社会治理主体中的主导地位

社会治理主体是治理行为的实施者，是治理活动的核心和关键。治理主体包括个人（如科学家、技术专家等）、公众、社会组织（如政府、企业、非营利组织等）和国际社会等等。其中，政府在科技风险社会治理主体的各要素中，占据主导地位。

（一）政府权威性大，覆盖面广，渗透性强

政府以国家强制力作保证，能够通过政治、经济、法律、道德、教育和意识形态等刚性和柔性的“硬软”惩罚训诫机制，发挥着计划、组织、协调和监控的职能。因此，政府不仅是风险治理主体的参与者,而且要承担起科技风险治理的主导作用，在风险治理的组织建设、制度创新、资源保障、文化培育等方面予以坚定的政治领导和政治支持，并以强大的渗透力影响社会生活的方方面面。正如英国社会学家吉登斯所说：“行政力量如今日益进入日常生活的细枝末节，日益渗入最为私密的个人行为和人际关系。”［1］当个人或企业行为对他人构成风险时，政府扮演的是管制角色，旨在确定游戏规则；当风险不可抗且不能归结于任何主观故意因素时，政府扮演的是服务角色，提供保护和减轻影响；当政府处理自身事务带来的风险时，扮演的是管理角色，减少自身运行给外部带来的风险。一个负责任的政府应当具有强烈的使命感、政治承诺和政治责任感,将责任范围内的风险纳入自身的职能范围，并明确区分和应对。［2］

（二）政府能够尽可能地规避营利组织因单纯的利益驱动而产生的风险

政府通过经济、法律等手段，尽可能地减少或避免营利组织（企业）因单纯的利益驱动而产生的风险。以日本东京电力公司为例，作为日本核能政策的执行者，东京电力公司福岛核泄露事故负有不可推卸的责任。福岛核电站的控制者没有在第一时间采取“停机、冷却、封闭”的对策，耽误了时间，是出现事故的重要原因，而核电站堆芯备用冷却系统失灵，却是很早前就发现过的问题，而那时候，核电站用作假的方法骗过了安全检查部门。日本媒体分析其中难以排除追求利益的因素，因为核电站停止运营一天，就将损失数十亿日元。［3］

（三）政府能够通过教育手段提高全社会成员的科技风险意识和危机应对能力

德国著名人类学教育学家鲍勒诺夫指出：“每当危机出现时，人将直面自己的处境，并深切地面对自己的过去、现在和未来。无疑，这正是教育应该抓紧时机的‘节点’［4］”。政府不仅能够通过经济和科技手段来增强应对风险和危机的能力，而且还可以通过加大教育改革的力度，在各级各类学校教育中增加危机教育的内容，并通过加强对全社会成员的风险和危机教育，提高全社会的风险和危机意识，增强预防科技风险和应对危机的能力。

（四）政府能够通过加强国际合作和全球治理来提高风险防范能力

当今世界的科技风险是全球性的，任何一个国家都不能独善其身。政府可以通过国际间的合作或与国际社会的互动，在不影响国家安全的前提下积极寻求国际援助，以提高风险防范和危机管理能力。像核泄漏这样的危及全人类安危的重大问题，政府就应该采用全球治理的视角来考虑，来共同应对全球性的重大风险和危机。

二、政府在科技风险社会治理中主导地位的缺失

政府在科技风险的治理中占据主导地位，其政策、方针、指向都会给科技风险的治理带来重大的影响。政府科技风险意识淡薄、科技风险管理政策缺乏可操作性、科技风险治理缺乏有效的群众基础、科技风险管理条块分割、科技风险责任归属不清、对国民的风险和危机教育缺失等，是政府在科技风险的治理中所存在的主要问题。实际上，这也可以说是政府在科技风险社会治理中主导地位的缺失。

（一）科技风险意识淡薄

当今世界处在新旧格局交替时期，国际社会各种矛盾深入发展，呈现出一幅扑朔迷离的复杂图景。但是，和平与发展依然是世界的两大主题。这种总体的和平格局使政府的风险意识淡漠，对各类风险尤其是科技风险和危机事件缺乏应有的心理准备，所做出的决策在一定程度上带有浓厚的传统政府管理的色彩。以日本核辐射为例，据日本媒体报道，日本经济产业部属下一所政府研究院曾提出报告，警告不同规模的海啸将对日本核电站造成不同程度的破坏，但日本政府与东京电力公司却对此报告不予重视。［5］

（二）科技风险管理政策缺乏可操作性

科学技术所造成的风险带有很强的难以操控性，政府在制定相关预案时，尽管对信息搜集、宣传管理等都比较重视，并且制定了一些原则性的要求，但是一般都缺乏可操作细则，以致风险事件爆发时，大的原则性方案不具有针对性和实际操作性，使政府对风险仓促应对、被动反应，导致风险造成的危害蔓延扩大。仍以日本核辐射为例，据日本政府向国际原子能机构(IAEA)提交的福岛第一、第二核电站事故报告书，将事故定位为大幅超出安全设计预测的“严重事故(Severe Accident)”，称对事故的长期化估计不足。报告书还提到了日方“被指出存在事先说明不充分、混乱和不完善”的问题。［3］

（三）科技风险治理缺乏有效的群众基础

“没有全社会的积极参与和大力支持，仅靠政府的力量想完满地解决危机是不可能的。”［4］政府在科技风险的治理中处于主导地位是无容置疑的，但仅靠政府的力量是无法实现科技风险的有效治理的。公众和民间力量在科技风险治理中的作用也不容忽视。然而，政府不肯放权于公众，使公众不能尽可能多地发表自己的观点和意见。在风险发生之际，不能有效地动员公众和民间力量，与非政府组织疏于联系，各自为政，导致力量分散，没有主动承担起激励和动员社会多元组织来参与到风险防范和治理，两者缺乏相互配合、相互监督的合作体系。因此，政府不能很好地将风险治理力量进行有效的整合，导致治理模式单一、效率低下，无法促进资源高效利用。

（四）科技风险管理条块分割

目前，世界上大多数政府的行政管理都存在着条块分割问题，导致地区分割、部门分割、职责分割等。长时间以来，政府更多地注重科学技术在促进经济和社会发展方面的正面作用，对科技可能带来的风险及其风险管理方面的研究不足，导致在应对科技风险时，政府缺乏相应的研究和管理人员以及相关经验和数据的积累，部门之间各自为政，缺乏有效的协调，其应急反应、危机处理方面的能力十分脆弱。近年来，食品安全给中国人带来了太多、太大的风险，成为中国政府管理的焦点中的焦点。实际上，中国管理食品安全的部门众多，管理链条也是完整的。但是，各部门都是严格在自己的职权范围进行工作，各个环节之间的交流协调严重不足。正是这种“条块分割”的局面，给了一些不法商贩可乘之机。

（五）科技风险责任归属不清

贝克认为，决策精英之所以会将风险引入到我们的生活中，除了高度专业化的科技行业本身就是一个缺乏责任归属的结构以外，同时也和风险并不是平均地在每一阶层分配有关。因为经验显示大灾难很少会在决策者的事业生涯期限内发生。就算发生了意外事故，也很少会受到处罚，因为很难找到真正的责任归属，他们当然可以继续去做任何事且不用负任何个人责任。［8］贝克用“有组织地不负责任”(organised irresponsibility)这个术语来揭示“现代社会的制度为什么和如何必须承认潜在的实际灾难，但同时否认它们的存在，掩盖其产生的原因，取消补偿或控制。”［9］实际上，尽管现代社会的制度高度发达，几乎覆盖了人类活动的各个领域，但在风险来临时却无法有效应对，难以承担起事前预防和事后处置的责任。以食品安全为例，目前国内涉及食品安全监管职责的有工商、质监、卫生、农业、药监、商务等将近10个部门，职能交叉、责权模糊，相互“扯皮”，似乎谁都有责任，但到最后，谁都可以推托责任。某些执法部门“该作为时不作为”“有了利益乱作为”。可以看出，中国食品安全监管的最大问题，就是政府行政部门责任归属不清，“齐抓不管”。

（六）政府对国民的风险和危机教育缺失

世界上一些国家，如日本、美国等，都非常重视对国民的风险和危机教育，但也有许多国家缺乏这方面的教育。以中国为例，长期以来，我国缺失风险和危机教育，致使公众的风险意识较差，在紧急状态下的“自救”“共救”“公救”等危机应对能力较低，更无从谈及紧急状态下的心理防范、法律救助和心理援助。所有这些，与我国当前推进现代化和社会转型的实际需要是不相适应的。［10］当然，更不能适应我国科技风险社会治理的需要。

三、政府科技风险治理机制的建构

政府作为科技风险的管理者，必须建构风险治理机制，以充分发挥组织功能、综合功能、决策功能和科技风险的管理协调作用，这对有效抵御科技风险，实现社会的持续、健康、稳定发展，是十分重要的。

（一）提高科技风险意识

面对现代科技所产生的负面效应和可能带来的巨大风险，政府高度重视风险防范和危机管理，从根本上转变传统理念，使全社会成员“安而不忘危，治而不忘乱，存而不忘亡”，时刻准备同甘苦，共患难，共同面对危机，抵御风险。从社会管理的角度上看，政府要通过加强风险教育，提高全社会的风险意识，从政治、社会、文化和民众心理等方面来增强预防风险和应对危机的能力，从而使人们在遇到危机时，能保持健康的心态，客观、理性地应对所面临的困境，保证社会的可持续发展。［11］

（二）改革政府机构，解决“条块分割”和责任归属不清的问题

提高政府对科技风险的治理能力，首先就要改革政府机构，解决“条块分割”的问题。当前，我国政府机构数量仍然较多，仍然存在部门林立、职能交叉、权责不明、协调不畅、互相冲突的问题。这种状况对科技风险治理和政府危机管理是十分不利的。因此，要以转变政府职能为核心，调整和优化政府组织结构与职责分工，改进政府管理与服务方式，增强政府执行力和公信力，提供更多的公共福利与公共产品。譬如，为了降低我国食品风险，提高食品安全，就必须通过机构改革，解决涉及食品安全监管职责的工商、质监、卫生、农业、药监、商务等部门的职能交叉、责权模糊和相互“扯皮”“齐抓不管”的问题。这里，制度创新和政府再造将发挥重要作用。通过制度创新和政府再造，大幅度提高组织效能、效率、适应性以及创新的能力，从而使政府具备能够应付无法预知的挑战”。［12］

（三）建立科技风险评估机构

早在1948年，当美国正式组织原子能用于民间时，就成立一个专门从事核安全的委员会，对原子能的安全利用发挥了应有的积极作用。国际原子能机构（IAEA）对全世界的原子能的安全利用也发挥了重要作用。在科技风险治理方面，类似这样的委员会和机构更应该受到高度重视。对于现代社会来说，任何一项科技风险都不可能靠单一的治理主体就能解决。政府作为领导者应建立起由相关主体组成的全面协调的科技风险管理机构，以确定合理的科技风险评价标准，预测可能的社会后果，并通过与政府的合作形成合理的科技政策，制定必要的发展规划和规则，然后再调控科技界的活动，从而把科技风险降到最低水平。

（四）建构科技风险治理机制

在政府应对科技风险的治理中，建构健全有效的风险治理机制，是十分重要的。就当今的现实情况而言，当务之急就是要“建立健全社会的预警机制，对社会发展过程中出现的危机社会稳定的各种风险进行及时监控，并根据监控的结果采取相应的政治干预、社会行动，化解风险，排除险情。”［13］建立及时准确的预警机制不仅能为管理者提供及时有效的风险情报，而且能让民众对风险的来临得以适当了解，这样既稳定民心又防止混乱，还便于把风险的危害降至最低程度。防患于未然是治理的最好途径。奥特温·伦内讲到：“把科学研究结果转化成为日常用语及向决策者表达受影响社会团体的利益和价值，在我看来，是理性决策和政策制定的前提条件。”［14］

（五）进行科学决策，制定合理的科技政策

政府职能行使的基本程序是决策、执行和监督。很显然，科学合理的决策是政府管理的前提。因此，现代科技风险的社会治理需要提高政府的决策能力并制定相应的科学政策，引导公众同心协力、步调一致地致力于风险化解和危机应对。在制定科技政策或进行科学决策，尤其是科技风险决策时，不仅要考虑利益相关者（stakeholder）的意见，更要重视没有直接切身利益关系的独立思考者的声音。有学者指出：每当对人类文明有重大影响的举措进行评估时，最可信的是没有直接切身利益关系的独立思考者的声音，要尽量在制度设计上着手，让独立的思考者顺利参与重大公共事务的决策过程，并以民意与舆论监督保证这种过程不被滥用。我们的社会还应该有这样的制度设计，让一部分人专门从事对重大决策挑毛病的工作，保证这些人与从事建设的人在权力构架上相互独立，利益上也相互制衡。这样的话，领导者和公众才可能在信息充分对称的情况下进行互动，找到最佳方案。［15］

（六）加强风险和危机教育

政府作为教育这种公共产品的提供者，是国家教育发展大计的第一责任人，必须能够根据社会发展的实际需要进行教育改革。在风险社会，风险和危机教育是整个教育的各个环节中不可缺少的内容。实际上，世界上许多国家或地区都高度重视对本国民众的社会危机教育。日本是世界上地震频发的国家，但大地震发生后，大多数市民疏散镇定有序，政府能以最快的速度和最大程度地进行社会总动员，克服恐慌，沉着有序地应对突发危机，不能不说与其长期以来重视和加强全社会的危机教育和培训有很大的关系。我国政府要借鉴日本经验，转变传统教育理念，强化风险和危机意识，通过教育改革，调整教育内容，以提高国民的抵御风险和应对危机的能力。

四、以政府为主导的科技风险社会治理主体整合机制的建构

强调政府在科技风险社会治理中的主导地位，并不意味着忽视其他社会治理主体，尤其是公众和科学家（技术专家）的重要地位和作用。实际上，传统的单一的“政府治理模式”，已经不适合现代科技风险社会治理的现实需要，治理主体也不能再像过去那样仅有政府来承担，而是要由政府、科学家（技术专家）、公众等共同构成“多向沟通”的复合治理模式，以充分动员一切可以利用的社会力量，共同应对可能发生的风险。显然，在这种治理模式中，政府占据主导地位，科学家占据核心地位，公众占据基础地位。这三方面的密切结合，形成一个结构紧密的、分工协作的科技风险的社会治理框架。这样，在面对科技风险时，就能够尽可能地预防、分散和减少风险。因此，建构科技风险社会治理主体的整合机制——确立政府的主导地位，建构多中心复合治理体系，采用综合治理手段——是十分重要的。

（一）确立政府的主导地位

在科技风险的治理过程中，政府、公众、科学家是不可或缺的主体要素，三者相互依存，缺一不可，共同构成了一个完整的治理体系，并保持一种动态平衡的关系。由政府的主导地位决定了在科技风险的治理过程中，政府首先采取行动，在整个关系网中占据主动权，它的策略选择会对公众和科学家产生直接的影响。在科技风险的治理中，三者之间是一种相互制衡的互动关系。政府作为主导者不仅要对科学家进行调控，还要重视与公众的交流和反馈。三者都应以积极的态度投身于科技风险的治理中。正如吉登斯认为：“生活在全球化的时代里意味着我们要面对更多的各种各样的风险。我们在支持科学创新或者其他种类的变革中，可能应该表现得更为积极些，而不能过于谨慎。”［16］

（二）建构多中心复合治理体系

风险社会理论表明，高风险、多危机和不确定性是当代社会的显著特征，需要在一个确定的、制度性的、规范的治理层面上予以解决。［17］实际上，科技风险的社会治理是复杂且难以操控的，任何单个治理主体和治理机制都无法应对科学技术所带来的高风险，必须寻求一种多主体、强合作、共发展的复合治理机制。

首先，复合治理的主体是多中心的。除政府外，还有一系列诸如公众、科学家、企业、全球社会、媒体、非政府组织、市场、个人等亚主体。

其次，复合治理是多维度主体交汇的。这既体现为地理意义上的纵向多层次，从村庄、部落，到国家、区域乃至全球；也表现为治理领域横向的多样性，人类活动的任何领域都需要治理。［18］同时，复合治理的纵向多层次性和横向的多样性，也说明复合治理是主体交汇的，要求各主体有机有效地联系和结合，从而整合成为一个统一的整体，以达到系统“非加和”的实效。正如联合国全球治理委员会所指出的：“治理在世界层次上一直被主要视为政府间的关系。如今则必须看到它与非政府组织、各种公民运动、跨国公司和世界资本市场有关。”［19］

再次，复合治理是一种合作互补的关系。在科技风险的治理过程中，政府占据主导地位，科学家占据核心地位，公众占据基础地位。这三大主体除了担任自身的职责外，相互之间必须精诚合作，互相监督，有效互补。只有这样，才能填补治理过程中所存在的漏洞，使科技风险的治理贯彻得全面而充分，最终达到我们的预期目的。

第四，复合治理中个人是最基本的单位。个人是社会的基本单位，科技风险关乎到每个社会成员的切身利益，只有每个人以主人翁的身份参与其中，把科技风险的治理看作自身需要做的事，树立牢固的风险意识，才能从最基层最根本地解决科技风险。

最后，复合治理的目标是就地及时解决问题。风险的空间扩张性和时间的延展性，使得风险的应对必须从时时处处入手，避免风险扩散，由可能性风险转化成后果严重的风险。［18］科技风险的蔓延性和扩张性决定了在人类活动中时时有风险、处处有风险。我们所要做的就是在风险的可能性还未转变成现实性时将其消灭于摇篮之中，就地及时解决问题。

（三）采用综合治理手段

在科技风险社会治理主体整合机制的建构中，治理主体应采用综合治理手段，把技术手段、教育手段、伦理手段、法律手段等整合起来灵活运用，以把科技风险的危害降至最低。

首先是技术手段。对于给人类带来巨大威胁的技术系统，尽可能将其风险降至最低程度甚至放弃使用。要加强防患技术系统风险的研究和救援技术系统风险的研发。通过技术创新来解决科技发展过程中诸如安全性能、风险成本、设施配套以及社会协调等问题，有效降低风险。

其次是教育手段。科技风险的发生在很大程度上与公众风险意识淡薄、风险知识缺乏、教育设施不健全等有着密不可分的关系。因此，教育手段是在应对科技风险时一个有力的武器，加强教育对抵御科技风险的社会治理有着至关重要的作用。

再次是伦理手段。伦理建构在抵御科技风险中发挥了不可替代的作用。加强伦理建设，确立和倡导科技伦理的价值规范，实现科技发展与伦理建设的统一融合，这是有效规避和治理社会风险的一项重要举措。在此基础上提高各科技主体的伦理责任。只有政府、科学家、公众等相关主体树立起高度的伦理责任感，才能从根源处降低科技风险的发生。

最后是法律手段。在现代科技成为经济与社会发展主导力量的同时，科技与法律的关系也更加密切。法律的合理完善离不开新的科技知识、手段、方法和观念，而科技的发展和应用离不开法律的保障和调控。因此，运用法律手段来降低科技风险是完全可能和必要的。