聚焦三方面问题做好环保督察

刘国才

环保工作看似纷繁复杂，实际就3件事。一是环保目标问题，二是环保任务问题，三是工作机制问题。对环保督察而言，要落实中央要求，取得应有效果，就必须在三方面聚焦问题，即被督察对象环保目标实现没有，环保任务完成没有，工作机制建立没有。聚焦问题的方式则是由环保工作系统设计的面，聚焦到问题的点。

聚焦环保目标问题

一是聚焦环境质量目标问题。环境质量目标包括水、气、土壤环境质量目标和生态环境质量目标。其中，水、气、土壤环境质量目标问题对应的是环境污染问题，即排到水、空气和土壤的污染物不能过多，过多的话环境质量就会出现问题。问题包括两方面，一是环境质量恶化问题，二是环境质量不达标问题。前者比较好理解，后者是指环境质量达不到功能区标准或达不到上级党委政府下达的考核标准问题。比如，被督察省份某河流功能区划定为Ⅲ类水，如果长期为Ⅴ类水，就是问题；再比如，国家对某省可吸入颗粒物考核要求为年均下降2%以上，未实现下降目标就是问题。

《环境保护法》规定，地方各级人民政府对辖区环境质量负责，采取措施改善环境质量。环境质量未达标，或未达到上级政府下达的目标要求，甚至恶化，就表明政府没有依法履行好责任。可见，环境质量达标，或达到上级政府下达的考核目标要求是底线，突破底线就是要聚焦的问题。

如何确定环境质量恶化或不达标呢？对水、气、土壤环境质量，可通过调阅监测报告或现场采样分析确定；对生态环境质量，可通过解读卫星遥感数据，分析生态环境质量指数变化确定。除环保部门数据外，还应调阅其他部门数据，比如地表水、地下水、饮用水水源地环境质量数据可从水利部门调阅，近岸海域环境质量数据可从海洋部门调阅等。

在督察中，要关注水、气、土壤和生态各环境要素，以及每个要素的全部评价指标，找出问题要素及问题指标。地方党委政府对环境质量负责，应是对各环境要素以及每个要素的全部评价指标负责，而不是对部分负责。关注各要素及全部指标，可防止将存在突出问题的要素及指标漏掉。被督察区域有特征污染物的，指标一并纳入。

二是聚焦功能区目标问题。功能区目标问题在以往督察中涉及不多。随着中央对生态文明建设的重视程度越来越高，特别是2017年中央对祁连山突出环境问题和教训的通报后，对功能区目标问题督察应予高度重视。

对被督察地方来说，辖区产业、园区、企业及项目等的设置、布局要与划定的功能区一致，这是底线，违背就是问题。比如，对饮用水水源保护，法律规定一级保护区不能有与保护水源和供水无关的建设项目；二级保护区不能有排放污染物的建设项目。若督察某饮用水水源地一级保护区存在船舶码头，就是问题。祁连山国家自然保护区生态破坏和环境污染事件，究其根源，就是没有守住保护区功能定位底线，违规进行开发的问题。

那么，如何聚焦问题？一是调取被督察地方各类功能区规划，以及产业、园区和项目等的规划，将两类规划进行比对，聚焦保护与开发不一致及相冲突的问题。二是借助卫星遥感数据，找出敏感功能区疑似侵占区域，再通过现场核实聚焦违法问题。

在当前，督察应重点关注自然保护区、风景名胜区、饮用水水源保护区等禁止开发区域、生态红线区域违规侵占问题，以及卫生防护距离敏感目标搬迁、化工园区布局整治等方面存在的旧账未还、又欠新账问题。

对任一行政区域，环境质量达标或达到上级党委政府下达的考核目标要求，辖区产业、园区和项目等的设置及布局符合划定的功能区定位，是经济发展必须守住的两条底线。两条底线守住了，发展与保护就实现了双赢。环境质量目标底线是定量的，功能区目标底线是定性的，突破定量、定性底线就是要聚焦的问题。

聚焦环保任务问题

环保任务是对应环保目标实现进行的具体设计。中央层级环保督察，重点聚焦中央下达给省级党委政府的任务完成了没有；省级环保督察，重点聚焦省委、省政府下达给市级党委政府的任务完成了没有；以及存在哪些违法违规问题。

一是聚焦环境质量达标任务问题。在水污染防治任务方面，以环境基础设施建设任务为例，应依据国家和地方相关规划及计划，督察污水、垃圾、危废等处理和处置设施建设任务是否按期完成，未完成就是聚焦的问题。督察是否存在垃圾渗滤液直排、非法入河排污口未取缔等，这些都属于违法违规问题。在大气污染防治任务方面，以落实大气污染防治行动计划要求为例，应督察计划要求的任务是否完成。督察是否存在“散乱污”企业污染问题、落后产能未淘汰问题等，这些都属于违法违规问题。在土壤污染防治任务方面，如督察土壤污染防治行动计划明确的任务是否完成、是否存在污染场地违规开发利用等问题。在生态保护任务方面，如督察矿山生态环境治理、重要生态功能区恢复等确定的任务是否完成等。督察是否存在非法盗采、违法侵占等违法违规问题。

二是聚焦功能區目标任务问题。为实现功能区目标，确定的任务应包括不符合功能区定位要求的项目、企业、园区等的取缔、搬迁等。如何聚焦问题？在完成任务方面，如督察违背水源保护区、自然保护区、风景名胜区等功能定位的违法项目取缔、搬迁任务是否完成，企业及园区卫生防护距离内群众搬迁任务是否完成，以及化工园区布局整治、企业入园确定的任务是否完成等。在违法违规问题方面，如督察是否存在违背功能区定位要求的非法侵占旧账未还、又欠新账问题。

聚焦环保工作机制问题

环保督察既要查事，又要查人。环保目标未实现、环保任务未完成是“事”的问题，而环保工作机制未建立则是“人”的问题。“事”的问题源于“人”的问题。聚焦环保工作机制问题，实际是聚焦党委政府及部门履职不力问题。

一是聚焦党委政府履职不力问题。党委政府履职包括决策部署、组织领导、落实责任、考核约束等。在决策部署方面，聚焦党委常委会、政府常务会环保专项议题情况；聚焦水、气和土“三个十条”，煤炭消费总量压减、过剩产能化解等国家重点任务部署情况；聚焦突出环境问题研究和解决情况；聚焦相关意见、办法、方案制定和实施情况等。在组织领导方面，聚焦重要环保工作的组织领导机制是否建立，建立的机制层级是否与所要完成的任务相匹配。在落实责任方面，聚焦是否落实下级党委政府、本级有关部门责任；落实的责任是否量化、可操作、可考核。在考核约束方面，聚焦是否出台环保工作考核办法，以及是否依办法进行考核奖惩等。

二是聚焦部门履职不力问题。部门履职包括许可和规划两类。对许可类，聚焦是否存在违规许可；对规划类，聚焦是否存在监管不力。

以督察发改部门为例。发改部门职责包括办理项目审批、核准、备案手续；严控“两高”新增产能，化解过剩产能，调整能源结构，淘汰落后产能；主体功能区规划编制、协调实施和监测评估等。应督察发改部门对上述职责是否存在履职不力的问题。如在煤炭消费总量控制方面，2016年对某省督察发现，此省发改部门对国家下达的煤炭控制任务执行不力，部署滞后，全省煤炭消费总量不降反升。

以督察水利部门为例。水利部门职责包括水资源管理、水功能区管理、入河排污口监管、河道采砂监管、涉河建设项目监管、生态流量调节等。应督察水利部门对上述职责是否存在履职不力的问题。以入河排污口监管职责履行为例，2017年对某省督察发现，此省水利主管部门对全省入河排污口底数不清，日常管理严重缺位，大量入河排污口长期超标排放。某非法排污口设于饮用水水源保护区内，严重污染饮用水水源，多年未被取缔。

依据中央要求和环保法律法规，需要重点督察的部门还包括水利、国土、住建、环保、农业等。此外，目前多数省份出台了生态环境保护工作责任规定，进一步细化了部门责任。在督察中也要依据地方明确的责任，聚焦存在的履职不力问题。对部门督察，也包括中央有关部门。