深圳：创新执法手段 提升执法效能

钟奇振

单笔环保罚款1239万创深圳史上之最、创新认错认罚从宽制度获全国关注、人大代表点菜式执法……

近年来，深圳市以解决环境突出问题为导向，持续加大环境执法力度，创新手段提升执法效果，形成强大的环保高压态势，有力促进深圳环境质量持续改善。

严惩重罚推动强力治污

自新环保法实施以来，“某某地开出史上最大环保罚单”诸如此类的消息屡现报端。近日，深圳开出金额高达1239万的罚单，这一“深圳史上最大环保罚单”的消息，再度把环保圈子刷了一波屏。

2017年8月，深圳环保部门对深圳市永利鑫五金制品有限公司暗管超标直排重金属废水且拒不改正的违法行为实施按日连续处罚，开出深圳史上最高的环保罚单，对该公司处以人民币1239万元罚款，引起社会高度关注。

据了解，该企业因污染物废水超标排放和暗管排放污染物，被查后未及时整改，被分别按日计罚47天和22天，合计1239万元。

“案件移送司法机关后，该公司法人陈某还因污染环境罪被判处有期徒刑六个月。”深圳市环境监察支队队长许化介绍，鉴于该公司屡教不改、违法情节严重，除了高额罚款，环保部门还吊销其排污许可证，责令其停产整治，并将其涉嫌环境违法犯罪行为移交公安机关追究刑事责任。

“案件充分运用法律法规赋予的各种执法手段，综合运用按日连续处罚、限制停产、查封扣押、吊销排污许可证、司法移送等多种手段进行惩处。”深圳市人居委法规处处长汪斌表示，这起案件充分体现了深圳环保部门一贯以来对环境违法行为零容忍、严惩重罚的态度，也是近年来深圳实施最严环境监管执法，执法力度和强度空前的一个缩影。

据介绍，2017年，深圳进一步加大环保执法力度，实施最强硬的手段，充分运用新环保法及配套办法的各种手段，强化刑事司法联动，按“六个一律”打出“组合拳”，2017年全年共实施查封扣押130宗，实施限产停产36宗，移送行政拘留74宗，移送涉嫌环境犯罪32宗，实施按日连续处罚4宗。

针对重点区域、重點行业、重点企业，深圳实施最严格的处罚，特别是在茅洲河流域等特别控制区，对发现环境违法行为的，一律实行顶格处罚。2017年，全市共对2283宗环境违法行为实施了行政处罚，罚款金额达2.42亿元，占全省罚款额的四分之一，再创历史新高。

深圳还打破常规，实施环保、公安、工商等多部门协同作战，进一步提升政府部门震慑力和企业的违法成本。去年3月，深圳成立了环保警察，设立深圳打击污染环境违法犯罪办公室。近年来，全市环保部门共向公安机关移送涉嫌环境污染犯罪案件176宗，公安机关立案140宗，公安机关刑事拘留95人，检察机关批准逮捕78人。法院对41宗案件作出判决，对52人判处有期徒刑和罚金，最高判处有期徒刑一年六个月，最低判处管制4个月，现有14宗案件在法院审理之中。

此外，深圳还开展环境监察网格化管理，建立了市、区、镇街三级网格，将环境监管网格化与城市社区服务网格化相衔接，环境监管工作渗透到最基层的社会管理组织。目前全市共划分社区网格16560个，专兼职网格员16356名。

公开道歉提升执法效能

“我公司因……违反环保法规向社会公开道歉，我们承诺今后要守法经营……”去年11月，深圳国巨能源有限公司等多家单位在深圳当地媒体上刊登环保公开道歉承诺书。

深圳在严格环境监管执法、严惩环境违法者的同时，2016年创设了违法者主动公开道歉承诺从轻处罚制度。根据该制度，违法者在行政处罚决定作出前，主动在深圳市主流媒体上公开道歉并作出环保守法承诺的，按照裁量标准依法予以从轻处罚。截至2017年底，深圳全市累计已有540家违法企业，在深圳经济特区报、深圳商报等多家媒体新闻版公开道歉承诺。

“因为违反环保法，企业面临高达50万元的罚款，现在公开道歉承诺政策给了我们一个机会，既在一定程度上减轻了企业的负担，也让自己深受教育。”龙华区大浪某企业负责人表示，道歉承诺从轻处罚制度的实施，对违法企业的经营者触动很大，在行业内产生强烈反响和震动。

为何要实行道歉承诺认罚从宽制度？汪斌解释说，多年来，深圳对违法排污保持高压态势，但是传统监管执法的守法教育和引导力不足，执法单腿走路，社会联动、社会监督运用不够，相当一部分中小企业的环保主体责任缺位等问题较为突出，自觉守法意识不强。

“为切实增强执法威慑力、守法引导力，发挥执法对企业环保主体责任教育力度和社会宣传教育力度，2016年3月，深圳创设了违法者主动公开道歉承诺从轻处罚制度。”汪斌表示，这一制度对适用范围、启动时间、认错认罚形式和从轻处罚标准都有严格规定。比如，在案件类型上，仅适用于罚款类行政处罚，不适用于吊销排污许可证、停产停业等严重处罚种类；企业和法定代表人必须双具名在媒体公开道歉等。

“推行认错认罚从宽制度后，对违法企业的主体责任教育效果明显，参与企业的环境违法再犯率远远低于其他企业。”据介绍，所有公开道歉承诺从轻处罚案件都引起了企业法定代表人及高层管理人员重视，按照公开道歉承诺制度的程序设计，他们从提交道歉承诺申请、审定道歉承诺书和签名登报道歉承诺等多个环节都全程亲身参与，教育作用得到有效发挥。

据深圳市环保部门执法后督察的情况反映，公开道歉承诺的企业均做了不同程度的整改，再次出现环保违法的情形明显减少。同时，这些公开道歉承诺从轻处罚案件平均办案时间减少约15%，在全市行政处罚复议诉讼率增长的情况下，公开道歉承诺案件没有一宗提起行政诉讼，行政执法效率得到提高。

2017年，深圳对公开道歉承诺制度进行了进一步修订完善。比如，为限制企业不当利用道歉承诺减免条款减轻环保责任，敦促企业改正违法行为，增加了道歉承诺减免条款的适用条件和除外情形，明确了八类违法情形不得适用公开道歉承诺从轻处罚，还增加了道歉承诺从轻的罚款额度最高不超过30万元的规定等，进一步规范公开道歉承诺制度，确保取得更好的执法效果。近三年内有公开道歉承诺却再犯的，将作为从重处罚的适用情形。

此外，为了推进社会监督，深圳还创新“点菜式”执法模式。“将全市的重点污染源汇总制成菜单样式，人大代表、政协委员、群众代表和新闻媒体在菜单中随机‘点菜去执法。”许化介绍，在严格保密的情况下直赴现场开展突击检查，加强了社会公众参与力度。自创新“点菜式”执法模式以来，共开展了7轮次“点菜式”执法检查，查处了环境违法行为2宗。

科技手段打造环保紧箍咒

“就像孙悟空的紧箍圈一样，时刻盯着我们厂，再也不敢超排了。”深圳碧池电镀厂负责人对记者说。

记者看到，他所指的紧箍咒，其实就是一个占地约2平方的小货柜。外面看起来，跟一个铁柜没什么区别，打开一看，里边乾坤可大了，五六台大大小小的仪器，接着各种水管、电线，宛如一个高科技工作站。

“这叫污染源水平衡分析和水质联动监测系统，是一套针对排污企业建立的实时、高效监管的实用系统。”深圳市环境监察负责人介绍说，近年来深圳市积极探索改变过去执法主要依靠拉网排查、全面铺开这种费时、费力、低效的方式，转而通过“向科技要效率”，达到了精准执法、精细治理环境问题的目的。“污染源水平衡分析和水质联动监测”科技手段就是其中的成功案例。

据介绍，该系统能够进行水量平衡分析和水质联动监测，通过封闭式无人值守模式，对企业的用水规律、排污状况、物料平衡、关键工况（污泥压滤、排污口）采用视频、传感器、无线通讯等技术进行严密监控、动态分析、实时预警，并通过指令取样、阀门截污等手段对企业排污情况进行针对性的远程控制干预，从而真正实现对污染源用排水全过程、全天候24小时的无盲点精细监管。

“排水超标了，系统就自动取样，留取证据。”许化说。据悉，2015年5月，“污染源水平衡分析和水质联动监测系统”在深圳市中村科技实业有限公司投入试运行后，即在连续监测中反映出该企业总排口多项水质指标持续超标，执法人员通过远程控制现场系统中的自动采样器，设定多样化的采样方案，连续三天对中村公司进行封闭编程采样，水样经检测全部超标，在事实面前该企业不得不接受了处罚。

“不干了，我们把电镀工艺都取消了。”碧池电镀厂负责人望着“小货柜”无奈地说，因水质不能稳定达标，频频被“小货柜”报警，该厂主动放弃生产过程中的电镀工艺。

“要用最小的人力物力投入，实现最大的执法效益提升。”许化说，深圳还建设了“挂图作战”执法指挥系统，建立多角度、全方位的污染溯源追踪体系，及时发现、锁定目标、精准打击，为提高执法效能奠定基础。下一阶段，深圳还将继续积极探索利用科技手段，对重点工业污染源实施科技监管，精准打击超標超量、偷排直排等环境违法行为。