我国公告送达制度的探讨

(上海海事大学 上海 201306)

公告送达制度的目的是最大限度传达诉讼信息，维护当事人正当利益。从目前的司法现状看，公告送达制度的适用已严重偏离立法初衷，公告送达逐渐演变成司法机关为完成送达任务的“例行程序”，适用多为错用、滥用。因不当适用造成当事人申请检查监督的事件频频发生，因此，公告送达的适用问题急需解决。

一、我国公告送达制度的弊端

随着人口流动性的增强，公告送达的使用率呈现出明显的上升趋势。然而，公告送达作为一种拟制送达，其具有无法保证受送达人真正知悉送达内容并及时应诉的缺陷，再加上我国立法对其适用条件、审査判断程序等均未予以明确规定，导致司法实践中存在着诸多弊端。

1、从公告送达的性质看，公告送达是一种推定送达，在实际运行中，人民法院并不能保证受送达人真正知悉公告文书的内容，并及时作出反应。这是公告送达与其它送达方式相比最明显的缺陷。

2、从权利保护的角度看，公告送达可能会损害当事人的知情权、答辩权、举证权、质证权等权利。因为公告送达不能保证受送达人真正知悉诉讼文书的内容，所以当事人的权利自然得不到保护。

3、从审判的角度看，公告送达的案件容易造成冤假错案。一方面，如果受送达人最终没有收悉公告所传达的信息并作出积极的反应，那么案件在审理过程就会缺乏对抗辩论、相互质证等环节，不能保证案件真实性；另一方面，原告方会利用公告送达不能直接送达到被告手中的特点，故意捏造证据以骗取法院公告送达，从而造成不公判决。

4、从执行的角度看，以公告方式进行送达的案件，绝大部分受送达人都没有固定职业和住址，缺席判决很难实现当事人权利，这种制度势必增加的执行难度。

二、弊端的原因分析

(一)立法上的缺失。我国现行立法关于公告送达的规定很少。与其他国家立法相比，我国公告送达的立法僵硬、单一，且可操作性不强，缺乏与时俱进的时代性。由于公告送达适用的审查程序、审查主体都没有具体规定，因此导致实践中法院适用公告送达的随意性。主要体现在两个方面：

第一，“下落不明”的具体含义不明确。我国《民事诉讼法》关于公告送达中的“下落不明”无明确的立法解释，目前，仅有最高人民法院《关于适用<中华人民共和国民法通则>若干问题的意见(试行)》规定，“下落不明”是指公民离开最后居住地没有音讯的状况。①“最后居住地”可以通过传统的法律理论和法律实践对比相结合解释其特定的含义，但是“没有音讯的状况”的规定却存在模糊性、自由裁量空间很大，无法界定“没有音讯的状况”，导致法院在适用时有较大的随意性，为少量违法行为提供了操作空间。随着司法环境的变化，法律的滞后性也凸显出来，因此受送达人下落不明的定义也应该更新。

第二，公告送达的期限问题。我国关于公告送达的届满期限是六十日，最主要的可能是考虑到公告时间越长，受送达人知悉的可能性就越大，这更有利于保护受送达人的诉讼参与权。但从整体上考虑，这样有失科学性和公正性，因为有些当事人利用公告送达时间进行恶意诉讼，故意浪费司法资源，损害一方当事人利益，违反法律的效率原则。

(二)送达主体的原因。人民法院作为我国的司法审判机关，有义务严格审查当事人下落不明或者通过其它送达方式不能有效送达的案件能否适用公告送达，以保证审判程序和判决结果的公正性。但我国各级司法审判机关长久以来深受浓厚的职权主义思想影响，不够重视当事人的利益保护。具体如下几个方面:

第一，法院审查不严格。如今，我国各基层法院都面临着案多人少的问题，法官的工作量大，因此很难认真对待每一个案件，从而导致错误的适用公告送达。

第二，法院公告的内容不规范。根据我国民事诉讼的法律规定，对不同的法律文书进行公告送达应说明的内容不同。有的要列明诉状的要点，有的要说明上诉的权利，有的要说明逾期的法律后果等。法院必须要严格规范公告送达的内容，应当依照最高院对外公布的诉讼文书的固定模式进行刊登，并且在公告中还要具体细化受送达人的个人信息。但司法实践中，该规定并未被严格执行。

三、完善我国公告送达制度的建议

(一)规范统一公告送达的方式和内容。我国民事诉讼法及司法解释规定了公告送达的三种方式，每一种方式都有它的适用条件，但是这种要求比较单一且有选择性，很难发挥公告送达应有的功能。采用报纸公告时，不能仅限于《人民法院报》，应把范围扩大到有影响且读者多的其他报纸上，尽可能地使受送达人能够阅读到报纸或了解到报纸上的内容。

(二)完善公告送达的适用条件及其审查制度。公告送达无法保证受送达人获悉公告内容并及时作出反应的巨大缺陷可能带来多方面的问题。因此，就立法本意而言，法院必须慎用公告送达，应该提高公告送达的门槛，坚持少用慎用原则。改变当前仅凭邮寄送达不成就推定构成下落不明而适用公告送达的简单做法。必须在立法上对公告送达适用的条件和审查制度作出明确而全面的规定。

(三)结合传统媒体与现代媒体，创新公告送达的方式。经济社会快速发展的今天，网络媒体已成为人们获取信息的重要渠道和来源。因此，在统一公告送达的方式上，可以以法院网为载体，将公告送达的内容在网上公布，开拓微博、微信公告送达等新媒体送达方式，便于当事人及时查询获悉涉讼信息，以便于及时应诉。这样不但有利于诉讼活动的顺利开展，同时提高法院的工作效率，还可以节约司法资源。

(四)缩短公告送达的生效时间。我国民事诉讼法规定公告送达的生效时间为六十日。期限过长存在不科学之处，不仅不利于案件的审理，而且浪费司法资源，应该适当缩短。国外公告送达的生效时间一般是一个月，有的甚至更短。日本民事诉讼法规定公示送达经过两周即产生效力，我国台湾地区规定为20日等。缩短公告期间有利于维护司法公正性，我国民事诉讼法应该从诉讼效率出发，对公告送达的生效时间作灵活改变。

(五)完善公告送达的救济途径。完善公告送达的救济途径，建立公告送达的异议与补救措施。同时，还应当发挥检察机关和司法机关自身的作用。检察院以检察建议或抗诉形式依法对法院的审判活动行使检察监督的职能。依据2013年《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》，主要包括类案监督与个案监督。类案监督适用于公告送达同类案件中的相同或相类似的不合法行为。检察机关应对多个案件中的程序违法行为、不合规的操作及时提出检察建议；个案监督则适用于受送达人向检察院提出检察建议或抗诉申请，检察机关审查符合条件的，应当向法院提出检察建议或抗诉。

【注释】

①《民通意见》第26条：下落不明是指公民离开最后居住地后没有音讯的状况。对于在台湾或者在国外，无法正常通讯联系的，不得以下落不明宣告死亡。

【参考文献】

[1]江伟.民事诉讼法学[M].复旦大学出版社,2002.

[2]梁慧星.民法解释学[M].中国政法大学出版社，1995.

[3]白录铉编译.日本新民事诉讼法典中国[M].法制出版社，2000年版.

[4]陈耀.再议公告送达制度[J].法制与社会，2009(5).