行政伦理视角下我国高校去行政化的困境及对策分析

(南京航空航天大学 江苏 南京 210000)

高校去行政化从20世纪90年代起就引发了广泛的关注,经过了近20年的改革,虽然在众多相关单位的努力下,高校去行政化已经基本明晰了目标,并通过实施一定的措施,为高校的发展带来了生机,但距离理想中的大学运作体制与模式还有相当的距离,同时,高校行政化问题虽有些许好转,但在高校部分体制中,行政化趋势却愈加明显。

行政伦理是行政学和伦理学学科交叉的产物,在行政伦理学发展的过程中,首先是对于公共行政的实践出现了由控制转向服务、效率转向公正等方面的转变,行政伦理的功能也逐渐演变成了中介、规范和约束、教育与塑造、保证和激励、国家认同和民心凝聚这五个方面的功能。在行政伦理的学科范围内讨论的基本问题就是行政责任及其履行。

高校治理问题涉及国家智库建设和人才培养,从政府的行政责任角度来说,“去行政化”应当被重视起来。

一、“行政化”的本质

自中世纪大学诞生以来,知识的创造、人才的培养始终是大学自身最基本的价值追求,因其有着特殊的组织的性质,与政府、企业之间存在着根本区别。

我国高等教育体制建立于20世纪50年代,我国高等教育体制最显著的特征就是“高校行政化”。自20世纪90年代末起,社会各界开始对高校行政化这一现象以及高校行政化所带来的影响和负面效应进行了广泛深入的讨论,并广泛形成了高等院校必须去行政化的共识。许多学者及一些政府官员都认为“高校去行政化”以及“高校如何去行政化”是解决我国能否跻身于世界高等教育强国、我国高等教育改革能否成功、高校如何更好地落实和完成高等教育三大任务、高校能否为社会培养出杰出人才等问题的关键。

“行政”是一个有中国特色的表达,也是一个普遍说法。“行政化”在字面上的意思,大体上相当于“科层化”或“过度科层化”,一般是指一个组织中行政权力以及行政管理部门过度的膨胀,以致影响到了组织的正常运转。但是,目前我国高校的“行政化”内涵并不仅限于此,他包含行政权力,行政权力和行政文化在内的三重内涵。那么,为什么在中国这样习惯于用“行政化”来概括高校“官僚”或“官吏”现象呢?这不仅关系到社会主义意识形态对“官”的一些禁忌,行政权力,行政权力和行政文化的关系是什么?有必要重新考虑行政和学术是我国大学行政化的主要表现体现在行政成为了一种权力,成为了一种特权的象征。行政级别成为一种身份,行政文化成为大学的精神,行政管理阶层以“官员”自居,学术文化逐渐淡薄,大学的风气如同官场,学者对于学术研究缺乏热情。

行政化的具体表现可以分为内部和外部行政化两个方面。

外部行政化就是指政府以统一的标准,同样的要求来要求所有类型的高校,也就是指令性的行政命令和工程化的管理方法。内部行政化失智学术事务的决定权没有被学术人员掌握,相关的学术事务在决策时,往往是采用了行政化的处理方式和议事方法,并不完全可靠。

指令化、同质化工程化管理带来的后果就是“千校一面”,对于所有的高校、所有的学科建设都设置一样的标准,用同样的管理体系来进行管理,结果必然是事倍功半,大量的人力物力投入进去了,但是预期的想要达到的效果无法获得。即使成立了各种名目繁杂的“工程”、“项目”,建立了各式各样的学科平台、重点实验室、研究平台,但是在教学质量和科研成果等方面却并不一定能够达到预期。另外,“行政化”的高校事务管理并不能使资源得到合理分配,往往是行政级别决定了资源的走向。

“去行政化”即将大学行政体系中“过度行政化”的部分去除,将学术权力重新置于第一位置,实现大学的真正价值。

二、“去行政化”的必要性

(一)大学本不应当有行政级别

行政级别作为一种身份标识,主要的作用是为行政权力的执行提供参考。在现行的事业单位管理制度下,行政级别的存在已经不限于行政机关内部,大学以及不少的国有企业都有其相应的行政级别。行政级别可以看做是政府对社会组织的一种控制手段，主要的目的是为了将组织划分到一个可以横向比较的组织体系中，比较直观方便的对组织进行评价和划分。

尽管自1949年新中国成立以来,我国的高校就已经有了相应的行政级别,但近年高校的行政级别逐年被强化,也逐渐成为了一个社会问题。目前,反对废除大学行政级别的理由不外乎两个。其一,其他组织有行政级别,那么大学当然也应该有。其二,行政级别的提高某种程度上反映了政府对大学的重视。第一个原因不值得反驳,第二个原因在于如何理解。如果行政层级只是一个象征性的“层次”,那么其作为一种荣誉则不是非要取消不可。但是现实的情况则是行政层级的存在导致了大学间的不公平竞争,而且严重破坏了学术领域的独立性。行政级别甚至直接成为评估大学的标准。理论上,大学的学术评价应以同行评议为基础,学术水平应以“隐性院校”评价为准。但是,作为当今行政级别的延伸,为了便于政府对学校行政部门的管理,中国大学的学术活动逐渐向层次化方向演进,且有越来越细化的趋势。

(二)行政权力和学术权力本末倒置

历史上,有大学就有行政文化,否则大学难以维持正常的运转,但是毋庸置疑的是,行政文化是之于大学之后产生的。在以英美为代表的西方国家,行政人员主要是为教学服务的,并没有实质性的权力。在德国,大学的权力被泛称为行政权,但是他的内涵其实是大学自治行政权,和我国高校的行政权力内涵并没有相似之处。

行政权力是政治权力的一种,在政治学的定义中,行政权力是国家行政机关依靠特定的强制手段,为有效执行国家意志而依据宪法原则对全社会进行管理的一种能力。但是,大学是学术机构,不是行政机关,政府在推行政策的过程中出于对自身行政水平的考量,也应当考虑对高校实质性功能是否有所裨益,并不能只是因为方便管理,提高效率,而本末倒置。“行政化”的本质是一套管理体系,而不应当凌驾于学术之上,甚至成为了学术权力的替代。

三、“去行政化”推行困难的原因

首先是历史原因。我们的大学不像西方的大多数大学那样,拥有深厚的自治传统和数百年悠久的历史,且长期以来大学被视为行政部门或准行政部门,行政权介入高校内部事务是自然而然的。

其次是利益诱导原因。在我国的大学里,由于大学自主权和学术自由精神的缺乏,学术权力通常要以行政权力为基础。由于缺乏理论合法性,大学行政权力缺乏独立性。政治正确是行政权力的底线。另外,在社会主义制度下,一切政权也必须以执政党的权力为基础。在我国高校管理体制中,“党委领导下的校长负责制”，也间接表面，党的权力才是被放在首位的。从表面上看,我们大学的四种权力呈现出典型的分布式倒金字塔结构。然而,在实践中,政治权力,行政权力,学术权力和党的权力交织在一起形成一个复杂的网络。

三是制度原因,我国的法律虽然赋予了高校应有的自主办学权,但是相关的规定并不完备,缺乏必要的保障和补救措施,其结果就是,许多属于高校法定自治的权利无法执行,在实际操作中仍然会受到教育行政部门和有关部门的控制。另外,由于我国高校隶属于行政机关,行政权力对高校的介入和干涉难以抵制。

四是观念原因,“官本位”的思想流传已久,自我国建立行政体系以来,这一思想便深深根植于人们的脑海之中,政府在行使行政管理权力时也已经习惯采取一种高高在上的态度,认为一旦放松或放开管理,它们就会犯错误,就会出问题,缺乏对各类组织的信任。

四、“去行政化”困境的对策

(一)摒弃学优则仕与仕优则学

制约我国大学转型的一个重要因素就是我国大学里普遍盛行的“学而优则仕、仕而优则学”的不良风气。

大学制度的基因是文化,什么样的大学取决于他有什么样的文化。虽然在近代以来,我国的大学沿袭了西方大学制度的架构,但是制度和内在精神是脱节的,。为了摒弃自科举时代就遗留下来的文化劣根性,蔡元培、章太炎等一批学者发出“做高深学问的学者决不能有做官发财的思想”的呼声。

自1949年,新中国成立以后,新的意识形态的指导加上频繁的政治运动,不良的“学而优则仕”的风气得到了暂时的遏制。但是，在20世纪80年代后,社会各方面的风气和导向发生了变化,官僚主义重又开始盛行。高校教师和学生的主流价值观重新变成了“学而优则仕”。在这种价值观的引导下,我国的高校越来越向“官本位”的方向演进,为学术而学术甚至是负面的价值选择。

(二)重申大学自治与学术自由

不良的学习风气必须要加以抑制。与此同时,还要重申大学自治、学术自由之理念。

如果大学放弃了对理性和真知的不懈追求,变成了只培养公务员和员工的培训基地,那么就没有必要重申大学自治和学术自由了。大学有极大的外部性和公共性,为此,自治和自由已经成为他们生存的必要条件。世界上绝大多数的国家或组织,不论其政治制度、文化传统、宗教信仰如何,公开反对大学自治、学术自由的,都是非常罕见的。

历史上,即使真正处于极权主义国家,大学自治,学术自由也有其理论上的合法性,有关国际公约和“宪法”中的有关陈述至少表明,政府不太会公然站在大学自治、学术自由的对立面。

依据芬纳对政府角色认知的三个信条，我们可以得出这样的结论：行政人员在行使行政权力的过程中应当要充分平衡相关政策的实施条件和实施后果,在高校内部建立行政体系时,应当充分考虑建立起来的行政体系是否有利于大学的兴起和发展,是否有利于社会的发展。如果说没有了大学的自主权和学术自由,就不会有大学的兴起。没有大学兴起和学术繁荣,就没有国家的繁荣昌盛。所谓的大国崛起绝对不仅仅是军事、经济方面的崛起,更何况军事力量、经济实力的发展都是要依靠国家智库和人才的培养为之提供源源不断的新鲜血液。目前,我国正处在国家和社会转型的关键时期,大学是否能率先通过行政管理改革来实现现代化,对于我国是否能成功实现中华民族的伟大复兴来说至关重要。因此,重申大学自治与学术自由,从行政伦理学的角度来说,是从外部进行控制,根据新公共管理理论中经济人的假设,人的本性就是会将自身的利益放在首位,换句话说,就是行政人员在制定行政政策、执行行政政策的过程中必然无法避开人性本身的弱点,那么我们可以从外部进行控制,使大学能够回归本身的职能,正常运转。

五、结语

在目前的行政学理论体系中，对于高校这一相对来说特殊的第二类公益组织，每个国家依据自身不同的情况都会建立不同的管理体系。但是目前来说，我国的行政权力对学术权力空间的侵占已经影响到了学术权力的正常运行，因此，无论是从行政伦理学的角度来说还是从高校治理的角度来说，正视“去行政化”，着手实施这一推行已久的政策，将其落实到位，才是重中之重。

从行政伦理学的角度来说，无论是外部控制还是内部控制，其根本目的都是为了公共政策更好的实施，从国家长治久安和发展的角度，“去行政化”都是为了保证国家智库的质量，这一公共政策出台的初衷也是出于这一目的，应当贯彻实施，使大学真正发挥大学的功能，使学术权力回归到其正常的位置上。

【参考文献】

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[4]侯小林；杜力元，“去行政化”视阈下的高校改革研究，经济研究导刊，2014。