近十年来我国幼儿教师工资待遇问题研究综述

于 珍,马瑞清

(山西师范大学教育科学学院，山西临汾 041000)

幼儿教师的工资待遇问题是一个世界性的课题，即使在幼儿教育比较发达的美国，很多幼教工作人员也面临着工作环境差，薪水低，没有足够的福利及安全感；工作时间长却没有任何的加班费或任何补偿的困境[1]204。在中国，长期以来幼儿教师工资待遇低下，得不到保障，也是学术界关注和呼吁的一个重要问题。学术界对幼儿教师工资待遇问题进行了哪些研究？未来还需要在哪些方面做更进一步深入研究？对近10年来我国幼儿教师工资待遇领域的研究进行整理和综述，无疑对解答上面的问题有一定的帮助。本文通过对中国知网、万方等数据库以“幼儿教师工资待遇”为主题词，从2006年开始检索期刊和硕博论文，共获得298篇。

当前我国对幼儿教师的分类主要依据幼儿教师管理政策——所有制身份来划分。“所有制身份”是指以财政教师编制来设定政策的覆盖范围。因此，我国幼儿教师队伍可分为在编幼儿教师和非在编幼儿教师。在编幼儿教师是占用国家事业单位编制、由国家财政拨付工资的一类教师；非在编幼儿教师指不占用国家事业单位编制、工资由办园者支付的一类教师[2]。所以，工资来源的不同在一定程度上造成了在编与非在编幼儿教师工资待遇的差距，目前非在编幼儿教师的工资待遇状况不容乐观，甚至低于各省市的最低工资水平，提高非在编幼儿教师工资待遇的呼声高涨，大部分研究者将目光聚焦于如何解决非在编幼儿教师的工资待遇低的现状。

一、关于非在编幼儿教师工资待遇问题的研究

在我国，非在编幼儿教师占幼儿教师总数的大半壁江山。根据教育部统计数据显示，截止2012年，我国共有民办园专任幼儿教师12.9万人，占幼儿园专任教师总数的71.57%[3]。而绝大部分民办园幼儿教师就是非在编教师。因此，非在编幼儿教师的工资待遇问题成为一个研究的热点问题。关于非在编幼儿教师工资待遇的研究，集中在以下几个方面：

(一)关于非在编幼儿教师工资待遇现状的研究

多数研究认为，就全国而言，存在在编幼儿教师工资与非在编幼儿教师的工资之间差距巨大的现状。李华凤(2015)指出在编幼儿教师的工资是非在编幼儿教师工资的近两倍。非在编幼儿教师的工资待遇明显低于在编幼儿教师[4]。

王默等(2016)指出，即使在经济发达地区的北京、上海、江苏等地，非在编幼儿教师的工资水平同样很低，存在同工不同酬的现象[3]。秦旭芳等指出，教育部及机关事业单位与部队办幼儿园教师的工资待遇较好，其中在编教师工资待遇较高，合同制教师待遇较差[5]。蔡雯(2010)等指出，民办幼儿园教师工资待遇很低，不能满足幼儿教师的日常开销，甚至存在不能及时发放或足额发放的情况，还有拖欠的情况发生[6]。

(二)关于非在编幼儿教师工资低的原因研究

造成非在编幼儿教师工资待遇低的原因，是一个复杂、综合性的问题，不同的研究者从不同的角度进行剖析，尽可能挖掘其深层次的原因，综合不同研究者的观点，主要集中于从政府层面、政策法律法规、办园体制这三个角度来探讨。

1.从政府的角度

多数研究者从政府对学前教育的重视程度分析，认为政府对学前教育重视程度不够，特别是将学前教育推向市场的行为导致了非在编教师的工资待遇受到最大程度的挤榨。王默、庞丽娟(2015)指出，长期以来，各级政府视学前教育为非义务教育，互相推卸责任，致使学前教育的发展被边缘化，成为教育领域的短板[7]。政府长期以来对学前教育的性质地位认识模糊，为了节省发展学前教育的财力，在市场经济体制下曾一度将幼儿园的发展推向市场，使得部分地区出现了学前教育过度市场化的现象[7]。过度市场化使幼儿园为了节约成本，聘用大量低质、甚至不合格的幼儿教师，给予他们较低的福利待遇[7]。

从政府的宏观教育行政管理角度，庞丽娟(2012)认为我国当前的学前教育管理体制存在诸如政府职责定位不清晰、职能转变不到位，各级政府与政府各部门之间职权责划分不尽合理、管理机构和人员设置不健全等问题[7]。教育主管部门和各级地方政府没有专门制定民办幼儿园教师的工资标准，导致教师的工资待遇出现问题[8]。

从政府对民办园发展财政支持力度分析，从全国范围来看，政府财政支持力度严重不够。虽然近些年政府加大对学前教育的投入，但一直以来受“公办优先”发展战略的影响，我国政府将有限的幼儿教育经费伴随着幼儿教师的编制投放，沿着现行的政府、事业单位、教育部门预算的渠道拨付，因此，占主体地位的民办园则长期享受不到政府的经费补助。民办园因缺少政府的财政支持，为了及时收回投资成本，管理者只能选择压低教职工工资的方式来维持生存[7]。

2.从国家政策和法律法规的角度

关于此方面，研究者们主要从政策与法律法规的制定与执行这两个角度进行分析。在政策与法律法规制定方面，李辉(2012)、周燕(2014)、卢迪(2014)等认为非在编幼儿教师工资薪酬偏低的根本原因在于我国关于幼儿教师工资待遇的政策与法律法规保障体系的不健全[18][9][11]。在具体的专门保障幼儿教师工资待遇的法律法规与政策方面，我国目前还未出台专门针对幼儿教师的法律，现有的法律中，《中华人民共和国教育法》(简称《教育法》)、《中华人民共和国教师法》(简称《教师法》)和《中华人民共和国民办教育促进法》(简称《民促法》)等法律文件，也没有单独针对幼儿教师的条文[9]。在处理幼儿教师的有关问题时受到限制，导致幼儿教师工资待遇等权益得不到保障。此外，我国学前教育的三个重要文件：1990年施行的《幼儿园管理条例》及2016年颁布的《幼儿园工作规程》和2001年《幼儿园教育指导纲要(试行)》都没有对幼儿教师的工资薪酬作明确的规定。

还有研究者指出：在保障幼儿教师工资薪酬相关的法律法规与政策内容方面，我们国家颁布的《教育法》、《教师法》等法律文件中，不同的法律文本之间相互矛盾、含糊不清。例如，《教师法》把幼儿园教师包含在中小学教师之列，《教师法》第40条规定“中小学教师，是指幼儿园、特殊教育机构、普通中小学、成人初等中等教育机构、职业中学以及其他教育机构的教师”①；但《中华人民共和国义务教育法》和2009年颁布的《关于义务教育学校实施绩效工资指导意见的通知》对中小学教师的相关规定并不适用于幼儿教师。此外，《教育法》、《教师法》等法律文件对保障教师权益的规定并没有把民办学校的教师包括在内。《教师法》第32条规定“社会力量所办学校的教师待遇，由举办者自行确定并予以保障”①。而目前我国唯一一部关于民办教育的法律《中华人民共和国民办教育促进法》并没有就保障教师权益作出明确规定。以上法律条文，并没有就举办者如何保障民办教师工资薪酬、对违规的民办教育举办者如何处罚等实质性问题作出详细规定，导致非在编幼儿教师工资薪酬偏低的状况长期无法得到改善[9]。

第二，从政策的执行角度分析，周燕(2014)、李辉(2012)等认为，目前政府和有关部门执行不力，缺乏有效监督[9][18]。我国多部法律都明确要求保障教师的工资薪酬等合法权益，同时命令禁止拖欠、克扣教师工资薪酬的行为。例如，我国的《教师法》规定“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高。建立正常晋级增薪制度，具体办法由国务院规定”①。还有其他如《关于幼儿教育改革与发展指导意见》、《民促法》都有保障教师工资薪酬的具体条例。但现实中幼儿教师工资并未能实现与公务员的工资薪酬水平相当，地方政府或幼儿园拖欠幼儿教师工资的情况时有发生，并没有相关的责任人受到处罚[9]。

总之，我国目前的法律法规体系多数是对在编幼儿教师，对非在编幼儿教师的规定比较模糊，缺乏关于非在编教师工资薪酬具有、明确、有针对性的法律法规。

3.从办园体制的角度

丁文婷(2014)等认为办园体制是影响非在编幼儿教师工资的重要因素，不同办园体制的幼儿园的财政经费来源不同[10]。对于公办园和公办性质幼儿园，其运营成本来源于国家财政投入和保教费，民办园则依靠保教费。政府对民办园的资助力度相对较小。民办园经费支出主要是幼儿教师工资，由于没有充足的教育经费作为生存和发展的支持，民办幼儿园只能通过靠压低无编制教师工资来降低办园成本。因此造成了非在编幼儿教师的工资待遇低的状况。

(三)关于解决非在编幼儿教师工资现状对策的研究

1.加强政府的财政投入和管理力度

多数学者认为从根本上解决非在编幼儿教师工资低的问题，政府是主要责任人，应承担起相应的责任。政府的教育责任包括投入和管理。政府职能的发挥能够促进民办幼儿园健康的发展。王默、杨冬梅(2016)等指出，政府财政投入根据不同类型非在编教师工资待遇提出不同的方案，对公办幼儿园非在编幼儿教师的工资待遇进行全额拨款，实行以生均拨款、专项津补贴的直接投入方式[3]。对普惠性民办幼儿园，施行财政补贴、奖励、各种项目资助等直接支持，也可以免费教师培训等间接支持。各级政府、各市、各县根据本行政区的经济发展情况设立普惠性民办幼儿园发展的专项资金[3]。梁慧娟指出，要从根本上解决幼儿教师的工资待遇问题，必须要打破“身份制”，根据市场经济对劳动力资源实行行业内统一管理的要求，首先调整幼儿园教师政策管理范围和管理方式，将非公办教师纳入管理范围[2]。

2.健全相关的法律法规，加强监管力度

现有的保障劳动者的法律法规，如《中华人民共和国劳动法》、《中华人民共和国劳动合同法》、《中华人民共和国妇女权益保障法》等，这些规章制度并没有切实地落实到非在编幼儿教师身上。庞丽娟、王默、洪秀敏(2015)等学者指出，国家可以制定《学前教育法》，也可通过完善《民办教育促进法》的配套法律，明确民办学前教育的性质和地位，让民办幼儿园教师具有和公办幼儿园同等的权利，规定民办幼儿园教师的身份与地位、权利与义务、工资待遇、医疗与养老等社会保险、聘任与考核要求、职称和培训等，明确相关责任主体不履行法律规定的法定职责应承担的法律责任等[7]。同时要按照《劳动法》的相关规定，依法监督办园者落实民办幼儿园教师的工资待遇政策，确保民办园为教职工缴纳保险费，遵守各项教师享有的劳动权利款项[7]。

3.制定并落实非在编幼儿教师的工资标准

多数研究者认为制定幼儿教师的最低工资标准能在一定程度上解决非在编幼儿教师工资待遇低的状况。庞丽娟(2015)、李辉(2012)等多数研究者认为，政府要制定关于民办幼儿园教师最低工资标准指导性文件，同时配套出台相关配套改革措施，同时从法律角度的提出对用人单位违反最低工资标准处罚依据—《劳动保障监察条例》，保障幼儿教师的权益[18]。周燕(2014)、丁海东(2010)等学者提出要制定与专业人员身份相匹配的幼儿教师最低工资保障线[14][9]。康拾才(2014)等学者提出各省市根据各地经济发展水平和居民平均收入，制定最低工资标准，并根据区域内社会经济发展和工资水平以及教师本年度考核情况，每年适当增加其工资待遇[15]。

4.建立幼儿教师工资增长机制

周燕、赖淑贤(2014)等提出要建立工资薪酬等级标准与工资增长机制，制定激励政策，核定民办园办园成本，规定民办园收费等级与教师薪酬等级[9]。王默、杨冬梅(2016)等学者提出探索科学的非在编幼儿教师绩效工资制度：明确非在编幼儿教师绩效工资的责任主体和原则；明确非在编幼儿教师绩效工资的内容和执行标准[3]；朱桂梅(2010)从人力资本理论的角度，提出幼儿园优秀教师的薪水应参照市场经济的人才价值标准，合理确定薪酬水平，私立幼儿园办园者不能以压低教师工资来降低教育成本，要根据幼儿教师的工作现状给予适当的待遇，并在参考幼儿教师的工作表现后适当的逐渐增长幼儿教师的工资[16]。冉春、苏贵民(2012)等学者认为，政府应出台民办幼儿教师薪酬制度指导性政策，基本薪酬设计以市场薪酬调查为前提[17]。

5.提高非在编幼儿教师的专业化水平

王默(2015)、康拾才(2014)、李辉(2012)等研究者认为，目前非在编幼儿教师的工资待遇低与教师的专业化水平有关。因此从提高非在编幼儿教师专业化的角度，提出在准入制度、培训方面的建议。在完善幼儿园教师资格准入制度方面，加强对民办幼儿园招聘教师资历的监管，做到持证上岗，限制无证人员随意上岗[15]。另外，各地要根据国家基本标准和社会对幼儿保教的不同需求，制定各种类型幼儿园的办园标准，实行分类管理、分类指导[18]。同时提高民办教师的在职培训机会，政府和教育行政部门应将非在编幼儿教师纳入培训范围，在培训经费、组织实施、教师管理上与公办园同等对待。针对民办园的具体情况，制定合理的教师培训制度[7]。

二、关于在编幼儿教师工资待遇问题的研究

(一)关于在编幼儿教师工资待遇现状及原因分析的研究

相比于非在编幼儿教师的工资待遇状况，在编幼儿教师的情况还比较乐观，专门对在编幼儿教师的工资待遇状况进行研究的为数不多。就现有研究而言，研究者们普遍认为：在编幼儿教师的工资水平、福利与待遇远低于其他教育阶段教师的年平均工资，更低于全国教师年平均工资，幼儿园教师与同地区、同资历的公务员相比，基本工资、绩效工资以及津贴补贴都低于公务员[19]。在编幼儿教师的工资也比同地区、同职称的义务教育阶段教师低[19]。同时受办园主体复杂性的影响，各幼儿园经费的来源不同。再加上受地区经济发展水平的影响，东中西部存在差异，中部、西部工资待遇低[20]。

造成在编幼儿教师工资待遇低的最根本原因是政府的重视程度不够、学前教育政策的临时性。多年来，我国财政性教育经费投入占GDP比重不高，财政性教育经费投入整体不足。同时，财政性教育经费投入比例一直偏重于高等教育和义务教育，对学前教育投入很少[20]。此外，虽然在我国颁布《幼儿园教育指导纲要》和《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》后，各省都出台了关于学前教育的三年行动计划，但这些都是临时性的政策文件，缺乏一个长期规划和政策制定，缺乏关于建立学前教育经费投入的长效机制。

(二)关于提高在编幼儿教师工资待遇对策的研究

针对在编幼儿教师的工资水平、福利与待遇远低于其他教育阶段教师的年平均工资的问题，吕雯慧指出，教育行政部门要明确幼儿园的工资标准和执行措施。各地相关教育行政部门要参照义务教育阶段教师的工资标准确定幼儿园教师的工资标准，教育行政部门要建立幼儿教师工资监督和奖惩机制，对挪用和克扣公办幼儿园教师工资的要追求相关部门的行政问责[21]。

还有研究是针对提高整个幼儿教师队伍工资待遇提出对策和建议，康永祥、庞丽娟从幼儿教师行业工资形成过程以及人力资本收益实现过程的分析，从提高学前教育专业化程度来改善幼儿教师待遇，具体包括：完善并推行严格的幼儿教师准入和评聘制度；基于幼儿教师队伍质量和资格认定情况，构建相应的幼儿园办学准入和奖惩制度；由政府制定科学、合理的效率工资待遇评定方式和标准以及相应的公共财政补贴制度[22]。

赖德信从影响幼儿教师工资机制的角度提出建议，认为在合理确定师幼比的基础上，不断扩大编制内幼儿教师的比例，不断建立提高学前教育经费投入的长效机制，合理分配教育经费，在满足园所硬件环境建设的基础上，把新增的财政性教育经费重点用于提高教职工的待遇[20]。

三、展望：我国幼儿教师工资待遇问题未来的研究方向

(一)深化对“幼儿教师工资待遇问题”主题的研究

根据对“教师工资”这一主题词的检索，发现对高校及中小学教师工资的研究居多，而对幼儿教师工资待遇的研究比较少，大部分研究者关注幼儿教师的生存状态，其中部分研究涉及到幼儿教师的工资待遇问题，但很少有研究将幼儿教师的工资待遇作为主要研究对象，这是目前学前教育研究领域比较欠缺的地方，并且权威学术机构对幼儿教师工资待遇的发文量远低于其他教育主题。已有的研究比较多的研究集中于非在编幼儿教师工资待遇问题上，对整个幼儿教师的工资待遇问题并未形成比较专门、系统、深入的研究，“幼儿教师工资待遇问题”研究主题有哪些？研究重心是什么？研究框架如何建立？这些问题亟需相关研究来解答。

(二)加大对“幼儿教师工资待遇问题”研究的力度

国外的研究发现：“幼教工作人员的薪水太低，不管与幼儿在一起是多么值得的事，都无法留住有智慧、有才干的人员，只能以非专业或不合格的人员来充数[1]206。”幼儿教师工资待遇是影响整个学前教育质量提升的关键因素，改善幼儿教师工资待遇的现状可以起到部分优化从而达到完善整个学前教育系统的效果。在“全面二孩”政策的实施下，对幼儿教师的需求不断增加，未来应该如何提高和改善幼儿教师的工资待遇，值得我们从不同的研究角度进行更深入的探讨。

1.加快学前教育立法与管理政策制定的研究

教师属于教育系统中的重要一环，从根本上解决幼儿教师工资待遇问题需要相关法律法规和国家政策的保障。如何加快制定颁布学前教育法？如何通过法律法规形式来确定幼儿园教师的基本工资标准？如何适当地加大农村、艰苦边远地区幼儿园教师工资以及福利待遇，保障任职于艰苦环境的幼儿园教师的工资收入？如何促进政府加大、加快对学前教育的财政投入保障幼儿园教师工资待遇的提高？这些都是研究者应该进一步探索的问题。也有不少学者提出幼儿教师政策必须打破“身份制”，以“行业管理”的思想来实现幼儿教师队伍的统一管理。有研究者认为，我国幼儿园教师“身份制”政策是造成非在编与在编幼儿教师工资差距大的根本原因。因此打破“身份制”，重构学前教育事业管理体制，取而代之的是以“行业管理”的思想来指导教育实践，强调对不同性质的学前教育实施统一管理，因此政府的管理范围要扩大，要为实现全行业统一管理而提供所需的制度环境、制度基础和管理服务[2]。在幼儿园教师政策的调整和重构应遵循“求同存异”的原则，将所有合格幼儿园教师纳入管理范围，并根据所有制身份的不同施以分类管理。国家政策应给予所有合格幼儿园教师，不论其所有制身份为何，以平等的法律地位的惟一标准[2]。如果按照这种思想，如何打破幼儿园“身份制”？如何确定“合格幼儿园的标准”？合格的幼儿园教师的待遇如何确定？这些都是需要进一步深入研究的问题。

2.深化对幼儿教师工资制度的研究

目前研究者对幼儿教师工资待遇的改善越来越关注，对幼儿教师工资待遇低的原因及对策方面的探讨越来越深入，但是在如何制定幼儿教师工资制度方面却属于研究空白，例如对幼儿教师工资本身的定位，是应该与国家公务员的平均工资水平相比还是与其他教育阶段教师的工资相比，还是幼儿教师有自身的成体系的工资标准？现有的幼儿教师工资是否与教师的劳动强度成正比？幼儿教师工资标准如何制定？具体所参考的依据是什么？这些问题都未得到进一步的探究和解答。

此外，在幼儿教师工资制度结构的规定上，我国现有的岗位绩效工资制度只是适用于公办幼儿园，并没有出台适用于民办幼儿园教师的工资制度。因此，制定民办幼儿园教师，特别是针对非在编幼儿教师的工资制度，就显得迫在眉睫。非在编幼儿教师绩效工资的责任主体和原则是什么？非在编幼儿教师绩效工资的内容和执行标准是什么？非在编幼儿教师绩效工资的考核标准是什么？对于这些问题，已有研究还不能给出明确答案，需要研究者从政治学、经济学、管理学等多学科的视角，进行深入的理论研究与实践探索。

总之，幼儿教师队伍的工资待遇问题，实质是整个国家的经济、政治、文化等制度环境映射到学前教育事业这一环境中的问题，因此解决幼儿教师工资待遇问题，就需要学者们全方位、多视角的深入分析。

[注释]

① 参见《中华人民共各国教师法》

[参考文献]

[1] 丽莲·凯兹.与幼儿教师对话：迈向专业成长之路[M].廖凤瑞，译.南京：南京师范大学出版社，2004.

[2] 梁慧娟.完善我国非公办幼儿园教师政策的思考[J].学前教育研究，2013(08).

[3] 王默，杨冬梅，董洋.完善非在编幼儿教师待遇保障机制的研究[J].中国人民大学教育学刊，2016(2).

[4] 李华凤.鄂尔多斯市非在编幼儿园教师生存状态调查研究[D].保定：河北大学，2015.

[5] 孙艳飞.不同办园体制下幼儿教师的生存状态[D].沈阳：沈阳师范大学，2010.

[6] 蔡雯.河南省城市民办幼儿园教师生存状态的调查研究[D].开封：河南大学，2010.

[7] 王默，洪秀敏，庞丽娟.聚焦我国民办幼儿园教师队伍的发展：问题、影响因素及政策建议[J].教师教育研究，2015，27(3).

[8] 庞丽娟，范明丽.当前我国学前教育管理体制面临的主要问题与挑战[J].教育发展研究，2012，(4).

[9] 周燕，赖淑贤.试析非在编幼儿教师工资薪酬的法律与政策保障——以港台地区和珠三角地区为例[J],教育导刊(下半月)，2014，(4).

[10] 丁文婷，公办幼儿园非在编教师职业生存状态研究——以兰州市五所公办园为例[D].兰州：西北师范大学.2014.

[11] 卢迪.浅谈幼儿教师的法律地位与权益保障[J].学理论，2014，(15.

[12] 熊丽丽.民办幼儿教师生存状态的调查研究——以荆州市为例[M].长江大学，2013.

[13] 庞丽娟，韩小雨.中国学前教育立法：思考与进程[J].北京师范大学学报(社会科学版)，2010，(05).

[14] 丁海东.为幼儿教师明确身份提高待遇[N].教育导刊，2010(05).

[15] 康拾才，江登来.改善非在编幼儿教师待遇的管理机制探析[J].特立学刊，2014(4).

[16] 朱桂梅.我国幼儿教师聘任制度的研究[D].武汉：华中师范大学，2010(04).

[17] 冉春，苏贵民.民办幼儿园教师薪酬制度的个案分析[J].幼儿教育，2012(1).

[18] 李辉.内地幼儿园教师工资待遇存在的问题及其成因[J].幼儿教育，2012(12).

[19] 何璟.我国公办幼儿园教师工资制度研究[D].长春：东北师范大学，2016(06).

[20] 赖德信.幼儿园教师工资差异决定机制分析[J].学前教育研究，2015(12).

[21] 吕雯慧.论幼儿教师工资低的根源及其解决办法[J].教育导刊(下半月)，2010(10).

[22] 鞠亚林.公办幼儿园教师编制管理和使用研究—以黑龙江省X市为例[D].哈尔滨：哈尔冰师范大学，2013.