图书馆未成年人服务的教育学理论基础研究*

张文彦 姚婧雅（广西民族大学管理学院 广西南宁 530006）

从图书馆学诞生之日起，就与教育学之间存在着天然而紧密的联系。联合国教科文组织（UNESCO）1994年发布的纲领性文件《公共图书馆宣言》指出，公共图书馆本身就是开展教育和提供文化信息的工具，其核心任务的第一、二条强调了要帮助儿童养成阅读习惯并支持各级正规教育与自学活动，第四条则是要重点激发未成年人的想象力和创造力[UNESCO &IFLA(International Federation of Library Association，国际图书馆协会联合会)， 1994][1]。可见图情行业的服务对象不可能脱离未成年人而存在，而且该行业也有责任和义务促进未成年人素质的全方位发展。因而“杜威甚至将大众教育分为两类：一类是免费的公立学校教育；另一类是免费的公共图书馆教育”[2]（P233）是有其较高合理性的。于良芝归纳出当代公共图书馆主要使命有“（1）教育使命；（2）培养阅读习惯使命；……（5）基本文化素养（读写能力）和信息素养培育使命”。此处教育使命的涵义包括支持正规教育与自主学习两部分。培养阅读习惯的使命与上述第二条一致，而这里第五条则与上述宣言的第11条等高度重合[3]（P70）。张伟也指出：从本质上讲图书馆仍是社会教育机构[4]（P11)。可见当代公共图书馆功能的充分发挥绝不能偏离培养民众阅读习惯与教育、教学基本方向，这是包括中国学者在内世界同行公认的当代公共图书馆题中应有之义。

另外，不仅公共图书馆本质上是一类教育机构，而且各等级教育机构中直接设置了附属图书馆（重点是初中等教育的附属图书馆）。作为各自有机体不可或缺的组成部分，它们在学校内外正在或将要发挥愈加重要的作用。学校作为未成年人生活和学习的重要场所，是其阅读能力发展的主阵地。IFLA在马尼拉召开的中小学图书馆会议通过的《中小学图书馆宣言》于“1980年12月正式公布……宣告：中小学图书馆是保证学校对青少年和儿童进行卓有成效的教育的一项必不可少的事业。一所出色的中小学图书馆应该做到：（1）紧密配合教育大纲，促进教育事业的发展和改革；（2）尽可能扩大资源与服务，向学生提供获取知识的各种途径”。[5](P584)1999年UNESCO与IFLA共同制定发布的《全民教育中的中小学图书馆——中小学图书馆宣言》指出：“中小学图书馆使学生具有终身学习的技能，发展其想象能力，使之能够作为一个有责任感的公民生存于世……中小学图书馆为学校的全体成员提供学习服务、图书和信息资源，这些能使他们成为有批判精神的思想者和各种形式、媒介的信息的有效用户。”由上述行业指导性文本可知：国际上至少在30年以前已充分确认了学校图书馆对教学及其改革的支撑作用，这也是一所学校图书馆得以存在和发展的根本。于良芝[6](P73)和于斌斌[7]等曾对学校图书馆的任务和职能有类似的界定，这说明国内外专业学者对学校图书馆的教育与辅助教学的职能有了较充分和一致性的认识。在较充分地阐明图情行业与教育学千丝万缕的关联后，下面从下列两项教育学理论分支入手阐释图书馆未成年人服务研究中的教育学理论基础。

1 语文教育

作为初中语文课程教学纲要的《义务教育语文课程标准（2011年版）》，其中明确规定了阅读教学重点在于“培养学生感受、理解、欣赏和评价的能力。”[8]这也就是说“阅读教学具有多功能，但主要功能还是培养阅读能力及习惯，这一点不容偏离。”[8]综合性学习的作用是包括2011年在内近年来我国各版《义务教育语文课程标准》强调的重点所在。“综合性学习主要体现为语文知识的综合运用、听说读写能力的整体发展、语文课程与其他课程的沟通、书本学习与生活实践的紧密结合……应突出学生的自主性，重视学生主动积极的参与精神，主要由学生自行设计和组织活动，特别注重探索和研究的过程……综合性学习应强调合作精神，注意培养学生策划、组织、协调和实施的能力。”[8]在《义务教育语文课程标准（2011年版）》教学评价部分要求如下：“综合性学习的评价，应着重考察学生的语文综合运用能力、探究精神与合作态度……第一、第二学段1注：《义务教育语文课程标准（2011年版）》第一部分（前言）中曾说明了不同学段的内涵，四个学段分别是指1-2年级、3-4年级、5-6年级和7-9年级。要较多地关注学生参与语文学习活动的兴趣与态度。第三、四学段要多关注学生在语文活动中提出问题、探究问题以及展示学习活动成果的能力……评价要尊重和保护学生学习的自主性和积极性，鼓励学生运用多种方法，从不同的角度进行探究。”[8]

或许是在长期教育实践的积累、磨炼与相关理论的启迪作用下，目前教育研究和从业者（特别是语文学科）对中小学图书馆的功用有了愈加深入和清醒的认识。有学者指出，“学校应加强图书馆的建设。力争上级主管部门在政策和经费上的支持外，还应结合自己学校的特点、教师和中小学生自身的特点，特别是学生真正的心理需求，在图书的选择上融入更多学生所喜爱的书籍，并注意提高藏书品位，办出特色。要完善图书管理制度，充分利用现有资源，为学生提供良好的课外阅读环境。在条件许可的情况下，还应加强电子阅览室的建设。”[10]另外随着教育改革的不断深入，从课业成绩整体而言，近年来初中等教育中语文成绩被提到最重要的位置，其试题的广度、深度乃至区分度不断提高，成为最能拉开学生档次的科目，同时英语和数学成绩的重要程度不断降低，其试题各自的难度和区分度也在逐渐下降，因此客观地说语文课程的学习与课外阅读（Extra-curriculum Reading,ECR）日趋关键，而语文成绩的提升需长期积累，小学不抓紧到中学后提升难度较大甚至有业界评论家认为“得语文者得天下”。语文已成为“第一学科”[11]。

1.1 阅读教学与阅读

阅读教学与阅读行为本身相互交织，密不可分。阅读是一系列复杂的心理活动过程，包含观察、想象、记忆、思维等智力因素。阅读教学即发展学生智力的过程[9](P13)。阅读是学生个性化的行为，我国教育学界已对学生非智力因素发展引起高度重视。例如倡导阅读教学应引导学生主动积极地开展情感和思维活动，并从中加深对文本的理解和体验，获得思想启迪、审美乐趣与情感熏陶。同时，阅读也是以语言文字为媒介认识世界、发展思维与获取情报的活动。阅读教学则应被视为学生、教师、文本和教科书作者间交流对话的过程[12]（P242-243)[9](P247)。

在阅读教学过程中学生是阅读主体，教师是阅读主导，教师须格外珍视学生的独特感受、体验与理解，并且要激发、引导学生产生和解决质疑。鼓励学生通过合作学习解决问题；注重文本阅读后的批判、反思等环节，同时也不能逐字逐句过深分析和过度解读；提升学生广泛的阅读兴趣并培养其阅读品味，为其创造多元的阅读交流展示机会[9](P247)。

上述语文教学理论启示我们：阅读习惯的形成与阅读能力、水平的培养，不仅是中小学图书馆、少年儿童图书馆和部分公共图书馆的使命担当，同时必然也受到学校语文课程中阅读教学效果的影响。另外学生自主阅读活动是不可或缺的，事实上这也决定了中小学图书馆在整个教育体系和所在学校中的地位。

1.2 阅读教学中的着力点

1.2.1 培养阅读兴趣

“阅读兴趣是阅读中的一种心理倾向。它表现为对一定对象、现象（阅读）的积极的认识倾向、情感倾向、行动倾向。”[13](P123)根据苏霍姆林斯基对有趣课堂的描述和想象可知，学习者愉悦的心境、强烈的求知欲和主动学习的行动是其阅读兴趣的主要特征[9](P118)。当代中国教育界虽已较看重学生非智力因素的发展，但迫于形势学校为培养学生非智力因素发展的实际举措和预留空间还极为有限。

现有“阅读教学效率不高的原因之一，正是由于学生没有阅读兴趣或兴趣不浓。有人曾把‘学生学不好是因为没有兴趣，而没有兴趣，就更学不好’看成是一种恶性循环的‘魔圈’。”[13](P123)而培养学生阅读学习良性循环的突破口和关键点就是调动其自身的内驱力。学生一旦有了阅读兴趣和动力，许多学习问题便迎刃而解了。这种对学生阅读兴趣的培养体现了教学方法，进而是教学观念的彻底变革[9](P117-118)。这种兴趣来源于需要[9](P121)。因而调动学生阅读兴趣可以其需求（包括求知需求）为突破口。教师须在教学中善于找到学生可接受的“求知点”（即阅读的材料既要学生具备一定的熟知度，却又未完全掌握的知识，对学生有一定认知的差势，又非过于高深的知识），学生就会表现出浓厚的求知兴趣[9](P121)。

目前世界范围内未成年人的阅读兴趣发展都不令人乐观，总体兴趣水平下滑的同时兴趣的性别差异水平和社会经济状况带来的差异长期维持并有加大的趋势。2009年，国际经济合作与发展组织(Organization for Economic Cooperation and Development, OECD)所发起的国际学生评估项目（Program for International Student Assessment, PISA）的相关调查显示：在被调查的15周岁即将完成其基础教育的学生当中，OECD成员国平均不为兴趣爱好而阅读的读者占总参与者的37%，有超过90%的来自中国上海、哈萨克斯坦、阿尔巴尼亚和泰国的参与者表明他们阅读是为兴趣和享受。另外，除韩国外所有参与的经济体中，为享受和兴趣而读的女孩都超过了男孩，而所有OECD被访成员国中，女孩为兴趣而阅读的频次平均要比男孩高出21个百分点。在芬兰、意大利、加拿大、德国、波兰和荷兰等国男女孩差距大于等于25%。韩国的男孩女孩则能够同样地享受阅读，而这种男女差距在日本、中国上海、中国香港、印度尼西亚和泰国也都相对较小。数据显示：2000-2009年男女孩的阅读兴趣都在下滑，其中男孩为兴趣而读的总数下滑得比女孩更大，两性间阅读差距在普遍加大[14](P63)。还有研究表明相比女孩和社会经济条件较好的学生，男孩和社会经济条件弱势的学生阅读投入度（Reading Engagement）较低，而开展学习的有效性也相对较低[14](P28)。在OECD参与国家中，对社会经济条件较好（在PISA经济、社会和文化评估状况列表中占前1/4的国家）的学生而言，72%的所参与学生都要每天为兴趣而读，而其余国家的参与学生比例只有56%[14](P66)。

由上述数据可知，各国都需注重从阅读兴趣角度改善学习者的阅读状况，工作中还需特别关注和研究男生和社会经济状况较差学生的特点和求知需求，为其制订专有的阅读教学方案，以便更有针对性地促进其阅读和综合素养的全面进步。

1.2.2 理解文章情感与激发学生情感

“课文中蕴含着丰富的情感因素。学生是阅读教学的对象，他们不是装阅读知识的容器，而是有丰富感情的少年儿童。”[6](P73)作为阅读教学中主导者的教师，首先要入境动情，他们与作者情感共鸣后，在教学时才可能以充沛的情感感染学生，通过三方的交流、互动才能有效地激发学生情感[9](P130,P135)。另外从阅读过程角度看，“包括‘初读——读通’‘细读——读懂’‘精读——读透’……所谓‘精读’即是读课文精彩片段、词句，读出其神韵。中国的语文教学，历来讲究领悟语言的神韵……到精读阶段，学生的注意开始转向课文本身的语言，在老师的引导和本身情感的驱动下，会全神贯注地注意那些深浸着作者情感的词句。所以我们认识到课文语言不仅承载着人、事、景、物的形象，更重要的是通过形象寄托作者的情感、意愿，乃至整个心灵。”[15](P6)

如果课堂的阅读教学不仅能带给学生语义层面上的知识，还能有效地激发出学生情感，让学生能从心灵层面理解和体验到他人的思想情感，这一方面可带动学生对相关主题读物的自主阅读（在条件完备的情况下），促使其阅读习惯的养成和阅读兴趣的提升；另一方面，受到高尚思想、情操感染的学生会反思自身的思想和行为体系，通过逻辑自洽等过程能一定程度上提升其思想境界、扩展其思想深度，可以成为其成长过程中一种有效的、能与现实并行不悖的情感体验方式。

1.2.3 意志力的培养

“意志是学习中不可缺少的非智力因素……若让学生主动地阅读，就离不开意志力的培养”[9](P137)，对少儿来讲意志力的培养和锻炼尤其关键。阅读教材时其内容本身的思想性和教育性就会促进学生情感意志和智商水平的发展[9](P175)。阅读过程分语言文字到思想内容，以及反向的两个过程。同时思想教育也有其自身规律。在阅读教学中进行思想教育就须兼顾思想教育和阅读两个过程，将两者有机地结合起来[9](P183-184)。

通过对上述理论的探讨，我们就能在一定程度上打破图书馆阅读与语文教学、阅读教学间看似厚重的壁垒，勾画出它们之间隐藏着又客观存在的内在关联，并能为一线教学和图书馆管理者提供直接由理论引申而来的实际工作的指针与内在逻辑。

2 素质教育理论

素质教育已被定义为“以提高国民素质为根本宗旨，以面向全体学生，培养学生创新精神和创新能力为重点，使学生在德智体美等方面全面、充分、和谐发展的教育。”[15](P6)以往的研究对中小学图书馆与素质教育间关系界定如下：初等教育变革与中小学图书馆战略地位的变化间存在密切的关联，中小学图书馆发展的机遇和保障就在于实施素质教育。发展素质教育过程中专业化图书馆服务是必不可少的支撑力量，在素质教育实践中学生能力培养比单纯地获取知识更重要；教育从单纯追求分数到定位为社会培育合格公民[7](P22-23)。在当代中国，中小学图书馆的生存、发展需要素质教育去维系、推动，而图书馆本身作为一种中小学校工具性的制度设置，在素质教育实施中也扮演着举足轻重、甚至是较核心的角色。

2.1 素质教育的实施和推广离不开中小学图书馆

于良芝在其著作中指出：正规教育最高目标是向社会输送综合能力较强的合格公民，而非简单地传授知识，这里教育的目标重在培养学生素质，而素质是知识、技能、品质、个性等相融合的综合体现。因而，要实现新教育目标必须强调学生的主动学习，由此这样的教育必须要有专业化图书馆服务的支撑。而对于图书馆而言，独立于功利效果的阅读习惯以其内在优越性，也应当成为当代图书馆活动的终极目标[16](P2)[17](P43-51)。“就功能而言，新型中小学图书馆（媒体中心）是课堂教学的伙伴，承担着实施信息素质教育和支撑各学科教育的双重功能。”[6](P73)可见在几乎与每个个体都息息相关的正规教育中，没有图书馆，就难以甚至无法实现对学生能力和综合素质的培养、提升。

这也就是说，实施素质教育有赖于校园物质环境建设，因为人素质的形成过程不是由一个素质主体自动移植到另一素质主体，而是主体通过积极的实践活动借助某种物质手段获得个性心理品质的过程[15]（P221)。建设能获取信息并开展技术培训和艺术活动的物理环境是学校实施素质教育的前提。某一学校只有拥有了丰富的信息资源才能使学生在校期间有机会独立地获取所需知识和信息[15](P11)。中小学图书馆的正常运营是素质教育得以顺利、有效实施的支撑与必要条件，良好的中小学图书馆能对学校整体运行的质量效益，特别是对学生素质的全方位发展产生明显的积极影响。朱永新也持此种观点并做过以下表达：“我觉得真正的阅读应该从儿童开始，应该从教育着手，这个是解决中国教育问题最重要的手段。同时它也是中国素质教育突破口的一个最重要的选择。这么多年来我们一直在找突破素质教育的路径，一直没有找到，我认为阅读是最好的路径。只有通过阅读让孩子成长了，才能打造孩子最好的素质。”[17](P43-51)

中国其他的图书馆界学者也初步认识到“素质教育要求学生学习的目的在于具有实际应用的本领，最重要的一种学习方式就是‘研究型学习’，而‘研究型学习’的一个最重要的阵地就是图书馆。”[18](P282-283)此种学习形式就要求学生基于某课题去图书馆查阅并获得系统化、专指性较强的知识。在已有知识的基础上开展调研等实践活动，通过完整的经历体验将特定素质能力内化。由此看出中小学图书馆能力培养和提升综合素质的功能是课堂教学无法充分具备的，亦是现代教育媒体短时间内无法企及的。将来随着教育等领域改革的进一步深化，中小学图书馆的地位作用还会不断提升和加强，进而成为学校培养高素质人才不可或缺的重要机构[18](P282-283)。

总之从理论上讲，无论是教育学或图情学科，都已论证并确认了图书馆及对其的使用在培养人的综合素质与能力中，是不可或缺的。没有图书馆的支撑也就没有真正意义上的素质教育。

2.2 实践中学校图书馆的影响作用

因为目前我国学生多数有效时间都花在了校园，学生综合素质的提升无疑依赖于包括图书馆在内的硬件设施建设和优良文化氛围的营造，这也在诸多国内外学者的研究中得到了证实[2](P233)。从学生角度看，素质教育必须依赖交流讨论空间、自主学习空间、信息设备、中小学图书馆多样化馆藏以及图书馆员的指导协助。以美国为例，其教育改革过程中教育理念一旦转向学生中心，中小学图书馆的作用就得以关注认可[7](P22-23)。“开卷有益”的古训也已在近20年内的国际调研结果中印证了其合理性。根据PISA基于OECD成员国从2000年开始进行的调研及所发布的研究报告，所有被调查国家中最喜爱阅读的学生群体的成绩显著好于那些最不喜爱阅读的学生。2009年PISA阅读测验成绩数据显示：比起没有任何阅读兴趣的学生，以读小说为乐趣的学生的兴趣水平与取得更高分数间呈显著正相关关系，但在不少国家读漫画的兴趣水平则与阅读测试成绩没有显著相关关系或呈负相关。一般来讲，广泛参与在线阅读的学生成绩也要显著地好于无网络阅读的学生[14](P39-42)。Mcdowell研究探讨了新英格兰公立中小学图书馆开设的课程及其对学生成绩的影响，其是作为教育学博士学位论文提交的。自此也可看出图书馆学与教育学等学科交叉关系及不可分割的联系，也通过对历史进程的梳理发现200多年来新英格兰学校中深植于中小学图书馆的文化传统[19]。国际教育成效评估联盟对多国四年级儿童进行调查研究的PIRLS(Progress in International Reading Literacy Study)2006报告（IEA 2006）显示：阅读成绩最优秀的出自父母嗜好阅读或频繁阅读的家庭，这些小同学的成绩还与父母参与其早期亲子阅读活动状况呈正现相关[20]。21世纪初，PISA, PIRLS等跨国的学生成绩调查就已成为发达国家决策者的重要参考依据[21](P7)。在充分参考上述国际性调研结果的基础上，我国在深入进行的基础和中等教育改革中，“物理环境”的建设、调整与完善是不可或缺的重要组成部分。

除去上述成绩受到影响的证据之外，儿童在社会化过程中，有效的素质教育对其社会性和情绪的积极发展也相当重要。被称为美国最有趣、最有影响力的雷夫老师在多年小学教学经验的基础上提出，“阅读不是一门科目，它是生活的基石，是所有和世界接轨的人们乐此不疲的一项活动……要让孩子在长大后成为与众不同的成人——能考虑他人观点、心胸开阔、拥有和他人讨论伟大想法的能力——热爱阅读是一个必要的基础。”[22](P554-555)他认为“上图书馆是为了树立孩子们的价值观；置身于热爱阅读的人群中对孩子们是很有益处的……乐于阅读的孩子能和身边的世界产生联系，最后具备超越现阶段想象范围的思考能力。”[23](P32,P35,P40)可见阅读作为雷夫的信仰，也被用来为孩子们的一生奠基。事实上，“一个善于深思熟虑的教师，从跟孩子工作的最初时刻起就已经考虑到，在低年级那几年，每个学生应当阅读（和反复阅读）的是哪些书籍。图书馆理当有这些书籍（而且每一种不止一本）。没有这样的书籍，一所学校就只可能由精神文明的发源地沦为死记硬背占统治地位的场所。”[24](P111)

目前我国正深化教育改革，着力培养素质全面发展的合格公民，从客观上要求加强和扩大中小学图书馆职能的发挥，而中小学图书馆给未成年人群体以适当的智识发展和精神发育上引导及文化熏陶就会成为其创建和发展的最大意义。由上述对教育学理论基础的回顾与阐释，可简单得出下列启示性的对策，希望对实际工作与理论研究都产生帮助作用。

3 教育学角度的图书馆未成年人服务的对策分析

3.1 图书馆未成年人服务的专业化

儿童阅读推广人阿甲曾批评：“世界上有不少人在做这样一件事情，就是把孩子和书连接起来……怎么连接起来的机制很重要……其中最关键的就是图书馆”[25](P55)。目前国内学校图书馆、公共图书馆的使用率都很低，而且馆藏很少能吸引到孩子们，其中一个关键原因即图书馆体制的专业化水平。各类服务于未成年人的图书馆应考虑利用儿童文学影响他们，应努力使人员、机构和机制专业化。通过图书馆专业化的馆藏和服务才能有效传递信息，才能使图书馆真正起到教育教化作用[25](P55)。杨红樱也指出，孩子们的阅读是有个性的，她建议老师们及时了解孩子们关注的作品和作家，在国外基础教育领域这几乎已成为对老师的基本要求[26]。在借阅过程中图书馆员应能与学生平等沟通、交流情感，用自身的读书情趣和阅读指导艺术分别使学生得到感染和能力的提升[27]（P35-37）。正如上述引文的逻辑：使图书馆整体（特别是工作人员）专业化，目的是为建设一个有效的图书馆，使这种“连接机制”发挥出应有的作用，使师生读者真正地因图书馆而获取最大的帮助。另外，从该主题目前的相关研究进展看，虽然图书情报专业相对滞后，但国内心理学和教育学界已出现较多初中生心理发展的相关研究成果。王余光也倡导图书馆学界研究儿童的阅读行为，他认为“这方面研究多集中于教育学领域，其成果未受到图书馆界的重视，因而图书馆界也需要与之合作。”[28]（P1-3）

3.2 阅读教育理念、方式的调整和转变

从理念层面上讲，基础教育组织要明确阅读教育的落脚点并非掌握知识和技能，阅读教育的目标应为培养思想自由、具有独立精神以及敢于表达的公民[29]（P376）。在中国，初中等教育者对读者阅读的关怀远远不足，阅读教学的目标过多地集中在要求学生精确理解和背诵积累读物客体上，并不重视学生对读物的鉴别、评价与批判，不注重让学生通过阅读自觉地表达自身观点，参与人际交往和社会建构[29]（P346）。而且我国初中等教育普遍过分偏重理解和精读，并未实现阅读目的的多样化，如研究性阅读、欣赏性阅读、娱乐性阅读、信息获取型阅读以及如何利用公共阅读资源等[30]（P18-21）。在实际教学过程中，教育者不可能让学生完全受内在动机驱使而学习，内在动机本身并非先天而是后天习得的，因而不能一开始就要求学生有很强的内在动机，而要将内外部动机相结合，在阅读中不断培养其内在动机[31]（P353）。

由此可见，新时期以素质教育为背景的阅读教育理念、教学方式和重点都面临着重大变革，而它们的调整与转变是以理顺我国教育体制、机制，教育目标彻底转向培养合格公民为前提的。

3.3 党和政府的重视、支持力度有待进一步加强

世界上绝大多数发达国家如英国、美国、德国等早已将儿童阅读上升到国家战略高度[32](P112-116)，也许正因如此，才造就了各国的繁荣稳定和经济社会的持续性发展。在已具备客观条件和能力的前提下，中国政府也应提供强有力的资源投入和政策保障以便有效地支持并促进图书馆未成年人服务工作。我国民众在这方面的欠缺和薄弱的现况，也提示我们应尽快将其提升为国家战略，以免贻误时代赋予的宝贵发展机会。同时推广未成年人阅读，加强图书馆未成年人服务工作本身能紧扣教育目标和各阶段培养方案，是缓解甚至是解决目前基础教育中学生负担愈发沉重，心理健康日益凸显等问题的对症良药。

目前我国公共图书馆系统未成年人服务很大程度上落后于成人服务，少儿图书馆事业发展很不平衡，农村地区无此项服务[33](P18)，而学校图书馆面临着专业化、规范化的建设任务，其发展同样有较严重的区域、年级和管理部门等的差距[34]（P254-285）。没有有效、强有力的图书馆未成年人服务的理论与实践支撑，可以说语文教育的概念就会成为绝大多数师生的空中楼阁与极少数人的游乐园。另外这两类主要的未成年人服务机构分属我国文化和教育系统，容易出现力量分散、资源浪费、各行其是等问题，两者间的合作与协调也有赖于行政部门的积极作为。