乡村振兴视域下乡村治理转变的三个维度

张强明

（西华师范大学 马克思主义学院，四川 南充 637000）

习近平总书记在中国共产党第十九次全国代表大会报告中首次提出要“实施乡村振兴战略”。之后，关于乡村振兴的话题迅速成为学术界、社会、政府关注和研究的热点。十九大报告明确指出：“按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。”[1]这是实施乡村振兴战略的总要求，也是未来乡村治理变革的方向，是基于新时代的基本国情和当前主要矛盾变化的长远思考。改变传统的乡村治理模式、治理体系，从村民自治的村组模式向自治、法治、德治相结合的治理、社区治理和有效治理转变，是实现城乡一体化发展、推动国家治理体系和治理能力现代化的必由之路。

一、乡村振兴战略要求转变乡村治理模式

随着社会主义现代化事业进入新时代，农村的温饱问题已不是我们这个国家最大的问题，最大的问题是怎么样使生活在广大乡村的几亿农民和城里人一样，拥有完善的基础设施、享受政治民主、经济富裕、文化生活丰富，生活在社会和谐和生态宜居的环境，使乡村成为人们休闲娱乐的好去处。但是乡村一直执行村民自治的村组模式，就是乡镇以下的村实行村民自治，村又可以分为若干个小组或者生产小队，村民依法行使民主自治权利。这种模式符合包产到户的农村经济形态和当时的生产力状况，对乡村发展起到了重要作用。但由于目前乡村的经济形态发生了调整和变化，再加上这种治理模式出现了许多新情况和新问题，已经不能适应乡村振兴战略的总体要求，因此需要转变原有的治理模式。

（一）村民自治的演变及取得的成就

村民自治历经不同的历史阶段，在每一个阶段，为了适应乡村生产力发展的需要，国家不断调整乡村的生产关系。村民自治在不同的历史阶段扮演了不同的角色，对乡村的发展起到不同的作用，取得了很大的成就。

1.村民自治的历史演变

村民自治的农村社会治理模式可以追溯到改革开放之初，与家庭联产承包责任制紧密相联，其演变主要历经三个阶段。第一个阶段，萌芽产生阶段，大致在1978年十一届三中全会到1982年这个时期。主要表现为“以阶级斗争为纲”的指导思想结束，开始转移到以经济建设为重心，家庭联产承包责任制在各省的乡村不断引进、试点和推开，并且基本解决了村民的温饱问题，粮食连年丰收，村民的生产积极性高涨，国家经济不断增长。同时，人民公社“政社合一”体制逐渐解体。第二个阶段，1983年到1997年，为形成阶段。1983年，“废除人民公化，建立乡政府，‘乡政村治’制度框架开始初步形成”[2]89。通过十多年的不断调整和完善，这项制度为村民自治的正式确立提供了实践积累。第三个阶段，从1998年至今，为确立发展阶段。1998年，第九届全国人大常委会五第次会议审议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》（简称《村组法》），至此村民自治有了法律的保障和依据，村民自治如雨后春笋般在我国农村建立和发展，适应了我国不断推进社会主义市场经济的需要，也为实现“两个一百年”的奋斗目标作出了贡献。

2.村民自治取得的成就

伴随着改革开放、家庭联产承包责任制和社会主义市场经济的发展，村民自治从探索到确立发展至今，对我国乡村的各个方面都起到了积极的推动作用，取得了以下成就：首先，大力推动了乡村生产力的发展，促进了乡村经济的快速发展，提高了人民生活水平。众所周知，改革开放40年，乡村发生了翻天覆地的变化，实现了由基本解决温饱到即将全面建成小康社会的转变，取得这些成绩的一个重要原因就是在乡村逐步实施了改革，实行了以家庭联产承包责任制为经济基础的村民自治制度。其次，重构了乡村的社会结构，进一步定位了乡村在我国社会发展中的角色地位。村民自治在乡村的确立和发展，对厘清国家和乡村社会的关系、推动村民自主管理本村事务、体现人民当家作主、激发村民的积极性有不可代替的作用。将国家政权同村民自治结合，改变了人民公社时期管得过死、乡村扮演的角色模糊不清的现象，进一步明确和重构了乡村的社会结构。再次，推动了乡村文化大发展、大繁荣。同人民公社时期相比，改革开放以来，乡村文化事业也进入了大发展、大繁荣时期，文化种类多种多样，村民的自主性提高、选择性增大，村民成为乡村文化的创造者、享受着、传播者。最后，增强了村民的自主意识、民主意识、法治意识和市场意识，推动了乡村思想的不断解放。改革开放以前，农民的认识相对保守、封闭，民主意识、法治意识和市场意识都相当落后；但是自从改革开放以来，乡村逐步确立了村民自治制度，村民的自主意识、民主意识、法治意识和市场意识都有了相当大的提高，进一步促进了乡村思想的不断解放。

（二）村民自治的村组制不适应乡村振兴战略总体要求的表现

传统的村组制对推进农村生产力的解放和发展、促进农民生活水平的提高、改善农业生产起到了历史性的作用。但是，经过改革开放40年的发展，传统的村组制的乡村治理模式出现了许多新情况、新问题，不能完全适应乡村振兴的总体要求，主要表现在以下五个方面：

一是产业没有达到兴旺的要求，乡村发展动力不足，成为制约乡村经济社会发展的内在因素。从“新农村建设”中“生产发展”要求来看，乡村只是注重了生产的发展，至于生产是否可持续、是否具有当地特色，是否形成一二三产业协调发展的格局，都没有引起重视。从乡村振兴角度看，显然没有达到产业兴旺的目标，发展比较好的地方只不过在某个产业取得了比较好的成绩，没有形成相应的产业链，有一些甚至是单纯地引进其他地方的发展模式，没有形成产业体系、生产体系和经营体系。城镇化、人口流动带来了乡村社会结构的变化，出现了农户兼业化、村庄空心化、人口老龄化、农民市民化以及乡村青壮年劳动力和人才的大量流失等问题，这些是造成乡村缺乏发展动力的直接因素。

二是不符合生态宜居的要求，生态环境恶化，生活垃圾等处理不及时、不到位。现在的乡村基本摘掉了贫困的帽子，许多村民住上了楼房或者小别墅，有私家车，生活富裕。随着生产生活水平的提高，村民产生的垃圾也不断增加。当然，有一些中西部地区还在脱贫的路上，在国家精准扶贫政策的支持下，乡村经济会得到很大的改善，甚至发生脱胎换骨的变化。在乡村经济不断改善的情况下，乡村基础设施的建设还比较滞后，生活垃圾随意倾倒、堆放，污水乱排乱放，没有集中处理的场所和设备，造成乡村环境污染严重。

三是传统的乡规民约受到不良文化的冲击，乡风文明程度不高。随着经济的快速发展和城市化的不断推进，“基于血缘、宗族建立起的乡村文化体系逐步消融，乡村文化共识不断削弱，而现代乡村文化又远未构建形成，乡村社会文化断层严重，由此滋生出很多恶性事件”[3]。这些恶性事件有赌博、制毒吸毒贩毒等。所以说以前的以乡村家族或者宗族血缘维系的传统乡规民约，现在不足以支撑整个乡村的文化和价值体系，针对这种状况，需要构建新型的、文明的、和谐的乡风。

四是乡村有效治理的程度不够，村民要求政治参与的诉求上升。有效的治理需要“充满生机活力的微观社会，就是一个发展进取、治理良好的基层社会，也是科学有效宏观治理的基础工程”[4]31。传统的乡村治理模式下，乡政府通过权威可以进行管理，乡村经济发展成为评价指标，对村民大会、村民的政治参与和信息公开透明等不是特别重视。而现在村民经济利益的联系不断紧密，再加上多媒体时代的到来，大多数乡村已经有了互联网，大多数家庭有智能手机、电脑可以上网，村民可以快速获得大量信息，了解党和国家的大政方针。村民民主意识增强，要求村委会公开透明。现实中，由于乡村腐败及村政村务的不公开、不透明，造成村民与村委会、乡镇政府的矛盾多发。同时乡村的法治建设不到位，导致违法犯罪事件增多。由于村民和村委会的行政者文化水平较低、法律意识不强、法治观念薄弱等原因，出现了小官贪腐、村霸和宗族黑恶势力等违法现象，这些违法势力成为乡村的不稳定因素，影响了党和政府在乡村的权威和民心凝聚力。

五是乡村富裕程度不高，城乡生活水平参差不齐。虽然我国总体上实现了小康，但实现的小康是不平衡、不充分、不可持续的。目前正处在全面建成小康社会的攻坚期，许多地方还未达到生活富裕的标准，农民的收入大多数只是依靠农业、外出务工、农村的集体经济收入等，这些收入来源单一，不可持续，没有形成持续的产业链和稳定的收入来源，这就需要通过乡村振兴战略的产业兴旺来促进村民增加收入，提高其富裕程度和生活水平。

（三）乡村振兴战略要求转变乡村治理模式

全面建成小康社会不能简单理解为经济脱贫，经济只是为振兴乡村夯实基础和作铺垫，还要统筹乡村的政治安排、文化建设和社会建设等其他各个方面，使之协调发展。在大力发展乡村经济和提高村民生活水平的基础上，将传统的乡村治理转变为有效治理，对释放乡村的生产力、推动乡村经济结构的转型、壮大集体经济、重构乡村社会和繁荣乡村文化具有促进作用。

乡村治理模式转变为乡村振兴战略的实施提供政治基础。“我国乡村普遍存在治理危机，如利益表达渠道缺失，官民冲突时现，群体性事件愈演愈烈，基层政权为维稳而疲于奔命；村委会无法承担整合村民利益的重任，村民参与村庄事务的热情低，乡村公共事业建设滞后；传统文化的纽带作用日渐丧失，乡村缺乏认同感和凝聚力。”[5]乡村治理转变是振兴乡村的政治基础，为乡村提供了合理、合法的表达渠道，妥善解决了群众的诸多诉求，承担起村民选举的使命，使乡村的干部履行职责、兑现诺言。城市治理现代化不断加速，然而乡村在实现治理的现代化过程中前进缓慢，这样的现代化是不完整的现代化。乡村的治理是国家治理体系中不可分割的重要组成部分，乡村社会的繁荣稳定与乡村治理有千丝万缕的关系，由此，“有效的乡村治理模式是国家和社会稳定的基石”[2]160。

二、乡村治理转变对乡村振兴战略的意义

（一）进一步解放乡村社会生产力，同城市生产力对接

一方面，这些年乡村生产力的进步是有目共睹的，但与城市相比，差距较大。改革开放40年，农村取消了人民公社，实行了家庭联产承包责任制，极大地解放了生产力，促进了乡村经济的发展，也带动了乡村集体经济的发展，极大地提高了村民的生活水平，推动了乡村面貌的极大改善。但是乡村和城市相比，差距还是比较大。只有在发达地区、经济条件和环境好的乡村，城市人才才会去那里就业；在自然条件、社会条件和经济条件等比较差的乡村，村民就会向城市流动。要改变这种生产力的不平等和越来越大的差距，必须从乡村治理转变。乡村治理的转变对解放和发展乡村生产力、推动乡村经济的大繁荣、大发展具有时代价值。另一方面，生产力决定生产关系，乡村经济结构的改变决定了乡村生产关系的改变。乡村土地流转、生产方式和经营方式等发生了改变，允许商人和企业通过合法的手续承包和租赁乡村的土地，实质上促进了乡村生产力的发展，进而要求改变不适应现在这种生产力发展的生产关系，改变传统的乡村治理制度，而向社区治理转变是大势所趋。

（二）推动城乡市场融合发展，增强乡村发展的动能潜力

社会主义市场经济建立以来，市场经济在城市的发展速度、规模和成就都远远超过了在乡村的发展。乡村在我国经济高速发展中扮演的角色需要进一步定位。由于乡村与城市市场的不协调、不平衡，致使乡村市场经济在发展中遇到了许多困境：一是乡村市场经济起步晚，发育程度低，基础设施建设滞后。大多数乡村在市场发展的时间、程度和基础设施的建设等方面都远远落后于城市，乡村市场化发育程度低，很难与城市的大市场对接。城乡市场发展的不平衡，导致二者地位的不平等，在享受的资源地位上有明显的差别。二是随着企业生存压力和竞争的加剧，乡镇企业面临着艰难的处境。随着国家大力支持“互联网+”和绿色无污染企业的发展，依靠消耗资源和传统的劳动力的乡镇企业，面临着资源、劳动力和绿色发展的压力，同时也面临着由传统向现代转型的压力，生存压力不断加大。三是由于传统生产方式的影响，农产品商品率不高。整体而言，中西部地区的大多数农民依然高度依赖土地，农作物商品率不高，甚至一些偏远乡村仅能满足自身需求，农民被固定在土地上，靠天吃饭。因此，必须通过乡村和城市两个市场的结合，打破以血缘、地缘为基础的生产方式的局限，激活乡村的生产要素，使乡村的生产要素更符合市场发展的要求。在新时代，对乡村的变革是深层次的，农业生产方式、经营方式和资源利用方式需要进一步接近商品化、市场化，有力地将城乡两个市场对接。

（三）巩固党和国家的治理根基，为实施乡村振兴战略助力

从乡村党组织层面来看，传统的乡村党组织建设滞后，党员和村干部素质良莠不齐。从党的十八大以来查处的乡村党员干部危害群众的事件来看，村干部贪污、成为黑恶势力利益代表、与村霸勾结等危害乡村、鱼肉老百姓的事例比较多。总体而言，乡村党员政治素养和党性修养不够，文化素质不高，党员的质量良莠不齐，特别是乡村大多数党员年龄比较大，学历层次较低，高中及以上学历的党员基本上都不愿意留在村里为老百姓服务。农民党员政治素养和党性修养不够，乡村党组织体制机制建设不完善，党组织的作用发挥有限，党员的积极性不高，党员的主体性得不到相应的回应，导致党组织自身建设、队伍建设和执政能力等出现了许多问题，要求改变以往的乡村治理模式。从国家治理根基层面来看，乡村的繁荣稳定和国家的繁荣稳定息息相关，乡村治理体系和治理能力的现代化也要同国家治理体系和治理能力的现代化相结合和同步，推动乡村治理转型升级，将乡村治理模式由传统的管理型向现代的治理型转变，为振兴乡村提供制度保障。

三、乡村治理转变的三个维度

（一）向自治、法治、德治相结合的治理转变

自治、法治、德治相结合的乡村治理体系作为一种新的乡村社会治理模式，使以前乡村自治实现发展生产、维护稳定、对上负责、贯彻执行的职能发生了变化。现在的自治、法治、德治相结合的治理，需要达到的要求是产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕。首先，健全村民自治制度，落实自治为基础的乡村治理体系。村民自治制度是中国特色社会主义政治制度的主要组成部分，也是我国基本的政治制度。近年来，在实践过程中，乡村自治出现了许多问题，有一些村委会存在贿赂、小官贪腐、村霸和宗族黑恶势力以及选举中拉票贿选现象。必须健全这种村民自治制度，在自治章程和村规民约内自治，这种自治不是西方式的完全自由，而是在村党组织的有序组织下，通过村民会议、村民代表会议、村民议事会、村民理事会、村民监事会等讨论、解决村民的事情。在公开透明的情况下管理，形成多层次的基层协商格局，促进乡村治理重心的转移，尽量把资源、服务和治理配置到基层。

其次，加大乡村法治建设力度，加强普法宣传，让法治成为乡村治理体系的保证。基层干部和乡村的党员在乡村起着带头示范、榜样引领的作用，是乡村法治建设的关键。如果他们知法犯法，村民看在眼里，记在心里，久而久之，村民法治意识淡薄，乡村法治环境遭到破坏，违法犯罪事件不断增多。要加大乡村的普法宣传力度，可以以多种多样的形式、通俗易懂的内容对村民进行普法宣传。因为大多数村民文化素质不高，所以要用他们能够看得懂、听得懂、易理解的方式引导其学法、懂法、守法、用法，通过协调或者法律程序调节人与人之间的关系。还要长期开展打击乡村黑恶势力、宗族恶势力、黄赌毒盗、拐骗等违法犯罪，使乡村更加和谐稳定、美丽文明。

再次，发挥德治正民心、树新风的积极作用，让德治成为乡村治理体系的支撑。乡村从古至今都非常重视人与人之间形成的熟人道德关系，不管市场经济怎么发展，都需要重视这种积极向善、诚实守信、尊老爱幼、勤俭节约的优良的道德体现。因此，需要在思想上重视德治的作用，积极引导、广泛宣传。对道德先进个人和集体定期表彰，开展寻找最美乡村教师、医生、村官、家庭等活动，深入宣传道德模范、身边好人的典型事迹，弘扬真善美，传播正能量。

（二）向社区治理的转变

在新时代，乡村振兴战略成为关系国家兴衰的关键战略，由传统的乡村治理向社区治理转变成为时代的必然要求，也是增强乡村发展动力、潜力的必然选择。乡村治理的转变不仅仅是简单的名称变化，而是一种实实在在的实质性变化，需要进行几方面的改革：一是变革传统的乡村管理的体制机制，向社区治理体制机制转变。社区治理不是城市社区治理的简单重复和复制，而是要理顺乡村治理的体制机制，由以前管理性的村委会向服务型的居委会转变。这种转变需要社区党组织、社区居委会和各种社团组织等理顺关系、互动参与，形成组织机构、管理机构和服务机构等协调配合的机制。在党组织的领导下，社区居委会积极开展工作，各种社团自治组织相互协调参与，“以新的理念和思路破解农村发展的难题，创造性地深化农村改革，为农村乃至整个经济社会发展增添新的活力”[6]9。

二是推动乡村社团组织发展，促进乡村社团参与社区建设。传统的乡村自治模式下，对乡村社团组织的关注和认识不够，导致社团发育不良，社团组织被边缘化，有一些甚至走上违法犯罪的道路。这些社团组织在乡村社会事务中不能很好地互动参与，只是在推动一方经济发展方面有所贡献，在其他方面的作用相当有限。在乡村振兴的时代大潮下，必须积极推动乡村社团组织的发展，引导社团组织参与社区建设，推动社区的发展，服务社区居民。

三是夯实乡村党组织建设，充分调动党员的积极性，发挥其主体性。乡村振兴不仅仅是简单的经济振兴，更重要的是巩固党和国家的执政根基。村委会的党员干部存在小官巨贪、村霸等危害一方老百姓的现象，一个重要原因就是党组织建设不完善，对党员的教育不够。因此，在乡村社区建设的过程中必须加强党组织建设，在发展党员的过程中必须注重质量和素质，加强对党员的教育，增强其为大家服务的主动性和责任心。“通过完善党员干部责任制、量化考核制，为党员与群众的互动提供一个制度性的平台；通过党员行为公示制度，强化群众对党员的监督，不断巩固党组织的群众基础。”[7]农村社区的建设和发展需要所有党员参与，不能让有些党员成为隐形党员。

（三）向有效治理的协同转变

对乡村的有效治理需要进一步融合城乡市场，推动乡村市场发育，依法规范乡村市场。城乡市场经济发展的不平衡性导致乡村市场经济和传统的自给自足的小农经济并存。要实现城乡市场经济的一体化，首先必须加大对乡村基础设施的建设。不能让城市灯火通明、繁华似锦，乡村却看起来萧条不已。要大力发展乡村道路、“互联网+”、乡村市场交易场所等基础设施，健全教育、医疗、养老和文化娱乐等公共服务设施。增强农业在市场中的比重，促进乡镇企业向市场化发展，形成具有明显竞争力的农业产业，推动以市场为导向的大农业发展，加快推进农业现代化，通过使农业生产机械化、规模化，农产品供给生态化、标准化，农业产品多样化、创新化、价值复合化，农业发展配套服务信息化和专业化等，进一步实现农业发展与市场价值的统一，完成从商品到货币的转化，从而进一步完善农业发展中的生产体系，放大现代农业强大的经济社会效应，促进城乡生产要素的合理分配与高效流通，强化城乡联系的紧密度。

其次，规范乡村市场的体制机制，严惩违反市场公平交易的行为。乡村的许多交易虽然和市场有关，但是乡村的市场体制机制建设不够完善，对违法犯罪的市场行为管理不严格，违法犯罪势力由于城市打击力度加大而转移到乡村，危害乡村的事件时有发生。农民普遍市场意识不强，要加大宣传，做好示范，解放农民的思想，增强他们的市场意识，让广大村民从市场的交易中得到实惠，增强他们的幸福感、获得感、安全感。

再次，有效的治理需要培育有文化的职业农民，要大力引进和培养复合型人才。2018年中央一号文件明确提到实施乡村振兴战略，必须破解人才瓶颈制约。乡村振兴势必需要依靠千千万万的人才，这些人才对乡村振兴战略的成功和乡村治理向有效治理发展起着举足轻重的作用。一是培养具有有效治理和基层党组织建设能力的高素质人才。推动乡村社区党组织和居委会协调配合发展，让人才到乡村基层既能得到充分的锻炼，又能给他们上升发展的机会和空间。要关心基层的乡村服务者的工作和生活，给他们完善的评价体系、激励机制和比较优厚的待遇。二是促进乡村职业农民的发展，大力培养和培训复合型农业经营人才。党的十九大报告中提出：“要培养造就一支懂农业、爱农村和爱农民的‘三农’工作队伍。”[1]改革开放40年，可以说，乡村的人才和精英基本上都向城市流动，有些乡村存在“三留”现象，乡村成为空心村，由此，乡村必须大力培养一支有文化、懂技术、会经营的新型农民队伍，让农民成为大家羡慕的职业，上班是职业农民，下班是社区居民。高校和专门的涉农部门也要积极培养和培训专业复合型经营人才。三是培养乡土文化人才，传承和发扬传统乡土民俗文化。在尊重乡村承载环境、村民传统信仰、保存村落习俗和村庄固有文化习俗基础上，构建新的村落共同体。留住传统文化中的“乡愁”，实现村庄的良性发展。对传统乡土文明要有选择地扬弃，以社会主义核心价值观为根本，以中华优秀传统为支撑，丰富和创新乡村文化，培育亲密团结、友好互助的乡村精神，增强村民的归属感和认同感，形成积极、健康、和谐和有道德的共同价值选择。中华民族传统文化的根脉在乡村，乡村振兴没有文化振兴，就不能称之为整体意义上的乡村振兴。振兴乡土文化是一项极其重要的内容，“乡村文化的兴衰与乡村的发展紧密相随，在充分审视历史经验和认清现实情境的基础上，对乡村文化进行深度挖掘，可以为乡村振兴提供坚实的文化基础，也为缩小城乡差距、促进城乡融合创造有利条件”[8]。培养的民俗文化的传承人和保护者，既要有地地道道的乡村居民，又要有民间的专家和高校的研究者，这样才会体现乡村振兴和振兴乡土文化的意义所在。

乡村振兴战略对乡村的发展无疑是至关重要的。在推动乡村治理转变的过程中不能只变其名，需要对乡村制度进行顶层设计，这种顶层设计是在党的领导下向自治、法治、德治相结合的治理、社区治理和有效治理的逐渐转变。这种转变并不背离村民自治，而是需要和村民自治相结合，以更为完善的适合乡村经济形态和生产力发展要求的制度性安排，推动城乡一体化，增强乡村发展的动力潜力，振兴乡土文化，解决目前出现的许多棘手问题，建设适宜人居住的美好家园。