我国刑事审判监督程序之立案障碍与对策分析

王旭伟，马丽莎

（1.沈阳师范大学 法学院，辽宁 沈阳 110034；2.黑龙江大学 法学院，黑龙江 哈尔滨 150080）

自从党的十八届四中全会作出“推进以审判为中心的诉讼制度改革”的重大决策以来，学术界和实务界即从司法责任制改革、庭审实质化、落实非法证据排除规则等方面，对如何从源头上防范冤假错案展开了深入研究，希望通过提高案件审判质量，从根本上解决涉诉信访的难题。同时，也对刑事审判监督程序的完善从各个角度展开了深入研究和讨论。2012年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》（以下简称《刑事诉讼法解释》）的修改也从赋予申诉人委托律师代为申诉等方面对刑事审判监督程序进行了改进。但实践中“申诉难”，特别是“立案难”的问题没有从根本上得到解决。在各级法院特别是中级以上人民法院门前依然能够看到申诉人为了立案用各种方式表达诉求的身影。与其他司法程序一样，刑事审判监督程序作为生效裁判的纠错程序，进入该程序的首道门槛是“立案”，如果跨不过这道门槛，申诉意见得不到实质审查，纠错程序就无从启动。然而在实践中，大量申诉人在“立案”环节碰壁，“立案”已经成为申诉人需要攻克的首道难关。最高人民法院第二巡回法庭（以下简称第二巡回法庭）为了满足申诉人“立案”需求进行了卓有成效的探索，但在不合理的制度设计面前，仍然“心有余而力不足”。通过对第二巡回法庭“立案”环节的典型问题和有益做法的对比研究，针对当前我国刑事审判监督程序在立法和司法保障机制层面的问题提出合理化建议，对进一步优化、完善我国刑事审判监督制度具有重要现实意义。

一、“立案难”的具体体现

刑事审判监督程序（又称刑事非常救济程序、刑事再审程序）是指：“人民法院、人民检察院对已经发生法律效力的判决或者裁定，因发现在认定事实上或者在适用法律上确有错误，而依法提起并对案件进行重新审判的程序”[1]。根据提起主体的不同，可分为人民检察院提起的再审和人民法院自行启动的再审。为了维护生效裁判的稳定性和权威性，当事人的申诉并不具有必然启动再审的效力，而仅仅是法院或检察院启动再审的线索来源。对于当事人的申诉，法院和检察院有各自不同的审查流程，本文仅从法院的角度对刑事再审立案的问题加以分析。

实践中，我国法院对申诉案件的审查主要为三个阶段、两道门槛①我国各地各级法院对申诉案件的审查模式有所不同。有的地区尚未建立专门的刑事申诉立案窗口。：第一个阶段是申诉材料形式审查阶段。法官根据《刑事诉讼法解释》第372条对当事人提交的申诉材料进行形式审查，符合第一款规定的接收材料、“后备立案”②即根据案件情况决定是否立案。，如不具备必要材料的，告知并要求申诉人补充材料，或者经过初步审查确定原判没有问题的，则予以口头驳回。第二个阶段是实质审查阶段。承办法官团队对已经立案的申诉材料进行内容审查，必要时调卷、询问当事人或实地调查等，核查清楚案情后形成书面审查报告，由合议庭评议，最后出具书面审查结论，即依据《刑事诉讼法》第242条及《刑事诉讼法解释》第375条决定是否重新审判，不具备重新审判条件的书面通知驳回或说服申诉人撤回申诉。第三个阶段是重新审理阶段。

由此可见，能否立案是能否启动再审的第一道门槛；是否符合《刑事诉讼法》第242条及《刑事诉讼法解释》第375条规定的重审情形是能否启动再审程序的第二道门槛。实践中申诉人常反映的“立案难”，正是在第一道门槛就被拦截在了再审程序之外。

刑事再审程序不同于一审程序和二审程序，是为了纠正确有错误的生效裁判而设立的特殊救济程序。我国实行二审终审制，为了维护生效裁判的既判力、维护司法权威、保障社会秩序的尽快恢复和司法资源的合理配置，对刑事再审程序的启动设置了严格条件。最突出的表现就是规定申诉人没有直接启动这一程序的权利，申诉人的申诉只能作为人民法院、人民检察院发现错误的线索来源。而严格的申诉理由和“确有错误”③参见《刑事诉讼法》242条。的重审标准则是保护生效裁判既判力不被轻易动摇的“守门员”。为刑事再审程序设置严格的启动条件符合国际惯例，任何一个国家都不会对申诉人任意敞开启动这一特殊救济程序的大门。但是在对申诉案件有效分类的基础上，接纳申诉、立案审查刑事申诉意见却是各国通行的做法。认真审查申诉意见，并对申诉人进行书面回复，既是对申诉人申诉权的尊重，又是司法机关自我严格监督、及时发现并纠正错误的必然要求。毕竟，刑事审判关乎国家追诉权行使的正当性，而刑事案件关乎当事人及其整个家庭的命运。但从现阶段我国刑事申诉案件的立案情况来看，无论是在最高人民法院还是在地方人民法院，申诉人的申诉权并未得到应有的保障和重视。

二、“立案难”的原因分析

刑事申诉“立案难”的原因是多方面的，长久以来，“案多人少”“申诉意见沟通不畅”被视为解决这一问题的障碍。显然，这样的障碍是确实存在的，但是形成这一障碍的原因却是我国在刑事申诉立法方面的不足和配套保障机制的欠缺。

（一）案多人少的原因分析

1.申诉审级的无限性导致我国刑事申诉案件在各级人民法院的分布呈倒金字塔型，最高人民法院不堪重负。《刑事诉讼法解释》第373条规定申诉由终审人民法院审查处理，第377条规定申诉人对驳回申诉不服的，可以向上一级人民法院申诉。据此，申诉人经逐级申诉最终都可诉至最高人民法院。例如，第二巡回法庭管辖东北三省经过高级人民法院复查的刑事申诉案件，无论是基层法院作为终审法院的案件还是中级人民法院作为终审法院的案件，只要在东北三省范围内最终都可以申诉至第二巡回法庭。

2.我国现行法律及司法解释未区分有利于被告人的申诉和不利于被告人的申诉④《刑事诉讼法》第242条规定：“当事人及其法定代理人、近亲属，对已经发生法律效力的判决、裁定，可以向人民法院或者人民检察院提出申诉。”因此，被告人和受害人都可以提出申诉。，未对申诉提起的期限按照有利于被告人的原则和不利于被告人的原则进行区分，也未针对不同申诉理由提起申诉的时限进行区分，因而生效刑事裁判全盘拥有无限期逐级申诉的权利，这样的制度设计不仅增加了司法机关受理申诉案件的工作压力，更使得确有定罪量刑错误的案件夹杂其中，不易发现，影响真正冤假错案的及时纠正。笔者曾在第二巡回法庭实习期间接触过这样一起案例。被告人与被害人系邻居，因排水问题发生纠纷并厮打，造成被害人轻微伤。被害人向法院起诉，法院对被告人采取强制措施期间，被告人胞姐主动与被害人达成和解协议，赔偿被害人8 000元，被害人向法院申请撤诉，法院准许撤诉。该案案情简单明了，原审法院裁判合法合理，但被告人对法院的准许撤诉裁定不服，逐级申诉，最后申诉到了最高人民法院。这起案件经历了基层法院、中级法院、高级法院、最高人民法院四级法院五次审查处理，一方面申诉人投入了大量的精力和成本；另一方面，也不利于生效裁判既判力的维护，同时，对于投入其中的司法资源来说也不能不说存在一定程度的浪费。

3.复查力量的有限性。复查力量不足是全国各地法院面临的普遍问题，目前尚有地方法院未设立专门的刑事申诉立案窗口。例如，2016年青岛市人大常委会向青岛市中级人民法院提出的《关于解决刑事申诉立案难问题的建议》中指出：“没有像民事再审案件一样设立单独的立案部门”“青岛市各法院目前没有专门的刑事申诉法官。各申诉案件都是由作出生效判决的刑庭安排本案承办法官之外的其他法官进行审查。出于法官们相互之间的保护，刑事申诉很难被决定再审。”[2]青岛市中级人民法院接受该意见才制定出台了《青岛市中级人民法院刑事申诉案件受理与审查规定》，设立了专门的刑事申诉案件的审查人员，由青岛市中级人民法院立案二庭负责刑事再审立案工作，并在中院立案大厅设立专门窗口负责刑事申诉材料受理工作。

4.“应当审查处理”与未明确规定立案及立案期限的矛盾。我国《刑事诉讼法解释》对申诉案件提出了“应当审查处理”的原则①《刑事诉讼法司法解释》第371条规定：“当事人及其法定代理人、近亲属对已经发生法律效力的判决、裁定提出申诉的，人民法院应当审查处理。”，对立案后审查期限作出了规定②《刑事诉讼法司法解释》第375条规定：“对立案审查的申诉案件，应当在三个月内作出决定，至迟不得超过六个月。”，但未明确规定符合申诉条件是否应予立案及立案期限③《刑事诉讼法解释》只规定了抗诉必然引起立案，第380条规定：“对于人民检察院依照审判监督程序提出抗诉的案件，人民法院应当在收到抗诉书后一个月内立案。”。这为法官“有选择的”立案提供了自由裁量权，有些早就提交申诉材料的案件迟迟无法得到立案，引起申诉人重复来访，而有些申诉案件当天就能得到立案。这样的规定，一方面对申诉人而言有失公平，造成申诉成本的增加；另一方面，也造成司法资源的浪费④由于值班接谈法官的不同，虽然系统有所记录，但每次接谈法官都需重新了解申诉人的理由和诉求，这对本来就紧张的复审资源来说显然是一种浪费。而对于申诉人本身而言，为了申诉而支出的往返交通费、住宿费、准备材料的费用等也必然因重复申诉而增加，这也使得申诉人情绪易于激动，不利于矛盾的化解。同时如果一位申诉人接谈时间平均为20分钟，另一位申诉人就有可能因此失去当天得到接谈的机会，因而重复申诉也造成了他人申诉机会的减少。和司法权威的损害。

（二）申诉意见表达不畅的原因分析

1.律师代理率低，申诉意见表达不充分。与上诉状不同，申诉状作为申诉人针对已生效刑事裁判提出异议，并请求推翻原裁判的“意见表述书”，不能仅仅表明不服的心理意愿，而应对其申诉的事实和理由有相当程度的阐述，以证明已生效裁判存在错误的概率极大[3]。因此，申诉人申诉意见的表述及申诉材料内容的质量，对能否引起审查法官产生原判确有错误的内心确信从而决定重新审判起到至关重要的作用。由于刑事案件的申诉人中相当一部分是无业的当事人，受到经济条件的限制，只有少数选择委托律师代为申诉。没有委托律师代为申诉的部分当事人，因有碍于文化水平、法律知识的限制无法清晰表达申诉事由。实践中，申诉书中大量存在诸如：请求法院、法官为其申冤翻案的无实质内容的申诉请求；无任何线索的对原审法官、检察官、侦查人员的贪污渎职的控告；无关乎案件主要事实的枝节事实的描述等。由于申诉审查主要是通过查阅申诉材料发现原裁判是否有误，故在案多人少的现实情况下，申诉材料内容的质量对审查效果有实质影响。

2.申诉人阅卷权保障力度不足，申诉材料短缺不全，影响立案进度。目前，我国刑事诉讼法仅规定了辩护律师的阅卷权，尚未明确肯定被告人的阅卷权。虽然，在《最高人民法院办公厅关于案件当事人及其代理人查阅诉讼档案有关问题的复函》中，最高人民法院回复湖北省高级人民法院：当事人也可以查阅刑事案件、行政案件和国家赔偿案件的正卷。但是，由于正卷中附有证人个人信息等内容，各级法院出于保护证人安全等各方面考虑，不让当事人阅卷的情况屡见不鲜，需要当事人通过律师才能获得阅卷。但近年来的统计数据表明，全国刑事案件律师参与的比例不足30%，也就是说有超过70%的刑事案件是在没有律师的参与下进行的[4]。而如上所述，对于原审没有委托辩护律师的申诉人而言，其出于经济困难等原因在申诉阶段委托律师的可能性极低，因此在申诉人向做出生效裁判的上级法院申请再审时往往难以提交原审证据材料。而缺乏原审证据材料对于复审来说就成了无本之木，在前述案多人少的现实情况下一一调卷又存在极大困难，因而法官不得不“有选择的”立案。

三、“立案难”的解决思路

“有错必纠”的理念虽然鼓舞人心，但认定“错”与进行“纠”这一目标实现的前提之一是拥有一套科学、合理的发现与审查错案的机制。在这套机制中申诉案件的受理数量与司法力量的承受能力、申诉案件的疑难复杂程度与复查机构的司法水平之间的比例应当尽可能持平，这样才能趋近效率的最大化和质量的最优化，并节省申诉人的申诉成本。从现有条件看，增加或者调配司法力量、提升司法水平都将是长期性的工作。在这两方面情况得以改观之前，应从合理限定申诉条件、充分挖掘高校司法力量、落实律师代理申诉案件制度等方面着手，缓解申诉案件的积压量，推动当前及今后一段时期刑事申诉工作的有序开展。

第一，合理限定申诉时限。笔者认为，最高人民法院于2002年颁布实施的《关于规范人民法院再审立案的若干意见（试行）》（以下简称《意见》）第10条的规定较为合理，但也有不足之处，需要加以完善。《意见》规定：人民法院对刑事案件的申诉人在刑罚执行完毕后两年内提出的申诉，应当受理；超过两年提出申诉，具有下列情形之一的，应当受理：（一）可能对原审被告人宣告无罪的；（二）原审被告人在本条规定的期限内向人民法院提出申诉，人民法院未受理的；（三）属于疑难、复杂、重大案件的。不符合前款规定的，人民法院不予受理。该规定既有申诉时限上的明确要求，又从有利于被告人的原则，规定了例外情形。但不足之处在于，仅规定了可能对原审被告人宣告无罪的例外情形，没有规定可能对原审被告人处以显著较轻的罪名和刑罚的例外情形。而国际通行的做法是不限制提起有利于被告人（受判决人）的刑事再审，而将提起不利于被告人（受判决人）的刑事再审限定在追诉时效以内。比如，法国和日本对刑事申请再审的时间未作限制，因为法国和日本只允许提起对原审被告人有利的再审，出于充分保障原审被告人利益的考虑，没有对申请再审的时间进行限制。奥地利则对有利于受判决人的重新进行刑事诉讼的请求未作限制，对检察官或自诉人提出的不利于受判决人的重新进行刑事诉讼的请求限定为该行为的追诉时效以内①《奥地利刑事诉讼法》第354条规定，对有利于受判决人的重新进行刑事诉讼的请求，即使在被告人死后，也可提出。但对不利于受判决人的重新进行刑事诉讼的请求，检察官或自诉人只有在该行为尚未失去追诉时效时方可请求重新进行刑事诉讼。。俄罗斯规定因有利于被判刑人的新情况或新发现而恢复刑事案件诉讼没有时间限制，被判刑人死亡亦不妨碍；但对于无罪判决，或者以量刑过轻等为由提出的不利于被判刑人的复审请求，必须同时满足具有新情况、在自发现新情况之日起1年内、在法定的追究刑事责任的时效期内三个条件才允许复审②《俄罗斯联邦刑事诉讼法典》第414条规定，因新的情况或新发现的情况有利被判刑人而复审有罪判决的，没有期限的限制。为了给被判刑人平反，被判刑人死亡不妨碍因新的情况或新发现的情况而恢复刑事案件诉讼。只有在法典规定的追究刑事责任的时效期内，并且必须是在自发现新情况之日起的1年内，才允许复审无罪判决或者关于终止刑事案件的裁定或裁决，或者以量刑过轻或必须对被判刑人适用关于更重犯罪的刑事法律为由而复审有罪判决。。

关于不限制有利于原审被告人提起再审请求的法理依据，有学者指出“错误的刑事生效裁判根本不应该适用民法中的取得时效，不因时间的流逝而获得正当性。民事诉讼解决的是私人利益之争，民事诉讼强调既判力有利于迅速解决纠纷，而刑事诉讼所要解决的是国家刑罚权的正当性问题”[5]。笔者同意该观点。况且即便在民事诉讼中，也规定当“有新的证据，足以推翻原判决、裁定的”“原判决、裁定认定事实的主要证据是伪造的”“审判人员审理该案件时有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的”“据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的”，自知道或应当知道之日起六个月内提出③参见《民事诉讼法》第205条。。可见，无论是从刑事诉讼理念本身出发，还是参考民事再审程序制度理念，当有新证据、新情况能够证明原判决确有错误时，都应充分保障受到错误判决不利于当事人的申诉权利。但鉴于刑事审判监督程序作为特殊救济序的性质，需要兼顾保障人权和维护法的安定性的双重价值，因此笔者认为，《意见》中超出两年应当受理的情形中应该增加一条“有新证据、新情况，能够证明原判决确有量刑畸重错误的，应当自知道或应当知道新证据、新情况之日起两年（具体时限有待斟酌）内提出。”

值得指出的是，根据“任何人不得从违法行为中获利”原理，如果被告人因实施了行贿、伪造证据等不法行为而从判决中获益，法律亦应规定在新事实、新证据发现之日起一定期限内，并且在追诉期限内，由检察院提起对被告人不利的抗诉。

另外，有学者指出《意见》还存在“申诉人认为人民法院的生效裁判可能有错误时，向检察院提出申诉的期限也没有明确规定。因此，前述意见中规定的申诉期限难以实现申诉权节制性和督促当事人尽快行使申诉权之目的”[6]，笔者赞同该学者的观点。其实这也反映出该《意见》的法律位阶较低的问题。由于《意见》仅为最高人民法院颁布的司法解释，而在刑事诉讼法未限制申诉期限的前提下，该解释不仅有欠缺法律依据之嫌，也容易造成人民法院和人民检察院两家有权力启动再审的主体规定不统一、难衔接的问题。因此只有在刑事诉讼法中加以规定才能解决上述问题。

第二，合理限定申诉审级。《意见》第15条规定：上级人民法院对经终审法院的上一级人民法院依照审判监督程序审理后维持原判或者经两级人民法院依照审判监督程序复查均驳回的申请再审或申诉案件，一般不予受理。但再审申请人或申诉人提出新的理由，且符合《刑事诉讼法》第204条（现修正为第242条）及本规定第7、8、9条规定的，以及刑事案件的原审被告人可能被宣告无罪的除外。笔者认为，该《意见》同样存在上述问题，应当在例外情况中增加“原判决确有量刑畸重错误的”应当受理的情形。

最高人民检察院于2014年颁布实施《人民检察院复查刑事申诉案件规定》第20条规定：对不服人民法院已经发生法律效力的刑事判决、裁定的申诉，经两级人民检察院办理且省级人民检察院已经复查的，如果没有新的事实、证据和理由，不再立案复查，但是原审被告人可能被宣告无罪或者判决、裁定有其他重大错误可能的除外。同样是对申诉审级的限定，其中“但是原审被告人可能被宣告无罪或者判决、裁定有其他重大错误可能的除外”，作为兜底条款，能够避免“量刑畸重”的申诉人申诉权受到阻碍的情形，但没有就不利于被告人的重大错误情形按照“任何人不得从不法行为中获利”的原理进行限定，笔者认为这是该条款的缺陷。

就上述规定的可行性而言，笔者认为，一方面，随着司法系统招录条件的提升，大批受过法学系统教育的法科毕业生进入基层法院，基层法院工作水平将不断提升；另一方面，随着司法体制改革的不断深入，“以审判为中心”“司法责任终身制”“非法证据排除规则”等一系列错案防范机制的建立和执行，特别是《最高人民法院、司法部关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》的贯彻落实将推动一、二审案件审判质量逐步提升。在此条件下，申诉案件由两级人民法院复查的条件渐趋成熟。而从我国刑事诉讼法所规定的中级人民法院所管辖的第一审案件的性质来看，其在出现错误时对当事人造成的伤害也将是更大的，赋予这一部分案件当事人向最高人民法院进行申诉的权利是必要的。各级人民法院各自发挥功能、最高人民法院和高级人民法院分流把好最后一关，确保申诉案件都能得到及时回应，这样才能最大程度上兼顾司法权威与当事人申诉权的保护。

有必要指出的是，这一规定应仅限于实施之后作出生效裁判的案件，即该规定不具有溯及力。

第三，应在确立申诉有限性原则的基础上，对立案的期限作出明确规定。《民事诉讼法》第204条规定：人民法院应当自收到再审申请书之日起三个月内审查，符合本法规定的，裁定再审；不符合本法规定的，裁定驳回申请。《中华人民共和国民事诉讼法司法解释》（以下简称《民事诉讼法解释》）第385条规定：人民法院应当自收到符合条件的再审申请书等材料之日起五日内向再审申请人发送受理通知书，并向被申请人及原审其他当事人发送应诉通知书、再审申请书副本等材料。第377条对《民事诉讼法》第203条当事人申请再审应当“提交再审申请书等材料”作出了具体规定。上述法律规定形成了立案前形式审查的完整程序，申请人对于自己需要提交哪些材料、提交材料后何时能够立案及何时能够收到书面受理通知书有了明确的时间期待。而当前刑事申诉案件对收到申诉材料后何时立案、是否为申诉人发送受理通知书等都未进行规定。一些申诉人也因长时间得不到回馈而采取了越级访等非法上访途径，从而激化了信访矛盾。“立案”仅仅是申诉人的申诉理由得以实质审查的一个环节，并不代表“重新审判”，更不代表原审“得以改判”，因此立案不构成对原审裁判既判力的威胁，更不会对法的安定性造成影响。相反，对申诉意见的及时、正式反馈，能达到有错依法纠错、无错及时疏导，真正实现案结事了人和的效果。笔者认为，可以参照《民事诉讼法》及其司法解释，对收到申诉材料后何时立案，以及向申诉人发送受理通知书等作出明确规定。

第四，贯彻律师代理申诉制度，畅通诉求表达渠道，引导申诉人理性、有效申诉。第二巡回法庭成立以后，律师代理申诉数量明显增加，但占比仍然不到10%。律师代理申诉的案件，当事人能够理性反映诉求。2014年10月23日，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：对不服司法机关生效裁判、决定的申诉，逐步实行由律师代理制度。对聘不起律师的申诉人，纳入法律援助范围。2015年6月8日，中央政法委出台《关于建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度的意见（试行）》。2017年4月1日，最高人民法院、最高人民检察院、司法部联合制定文件《关于逐步实行律师代理申诉制度的意见》（以下简称《意见2》）。《意见2》规定：当事人对人民法院、人民检察院作出的生效裁判、决定不服，提出申诉的，可以自行委托律师；人民法院、人民检察院可以引导申诉人、被申诉人委托律师代为进行。申诉人因经济困难没有委托律师的，可以向法律援助机构提出申请。同时，提出探索建立律师驻点工作制度，就申诉法律援助工作、依法保障代理申诉律师的阅卷权、会见权及执业保障、激励措施等做出了全面规定。《意见2》中还明确了以“完善申诉立案审查程序”“尊重申诉代理律师意见”“完善律师代理申诉公开机制”来赋予律师较当事人更有利的申诉条件，以此鼓励当事人积极委托律师代为申诉。《意见2》的出台为建立律师代理申诉制度提供了具有可操作性的执行办法，有助于畅通申诉意见的表达渠道。但应当看到就“材料不符合要求时”人民法院和人民检察院的一次性告知义务、“公开立案及审查程序并告知申诉人及代理律师审查结果的义务”等关乎能否顺利立案及知情权的规定还不够明确，这些内容在《意见2》中仅表述为授权性语言，这与民事案件中立案条件的明确性①参见《民事诉讼法》第203条、204条，《民事诉讼法解释》第385条。、审查结果告知的强制性②参见《民事诉讼法》第204条、《民事诉讼法解释》第395条。还有一定差距。另外，对于不符合法律援助经济困难标准和事项范围的低收入群体，将仅能通过驻法院值班律师获得法律咨询方面的帮助，在阅卷方面仍然存在困难。因此，对于无法获得法律援助的低收入群体，各地各级法院还应当充分保障当事人的阅卷权。

第五，可在建立律师代理申诉制度的基础上，逐步对提交原审证据材料作出相应规定。《民事诉讼法解释》第377条第一款规定：当事人申请再审，应当提交下列材料：……（四）反映案件基本事实的主要证据及其他材料。原审证据材料的审查是复审的刚性需求，鉴于刑事案件中申诉人获得和提交原审证据可能遇到的现实困难和阻碍，刑事诉讼法及其司法解释未对当事人提交除新证据以外的其他证据作出要求，但随着《最高人民法院、司法部关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》的贯彻落实，普通程序审理的一、二审案件、按照审判监督程序审理的案件将实现辩护律师全覆盖，适用简易程序、速裁程序审理的案件被告人没有辩护人的，也将由值班律师为其提供的法律帮助。这一规定将有助于化解当事人阅卷方面的困难和阻碍，在此基础上，逐步规范申诉材料的提交。

第六，充分利用高校资源，扩充司法力量，缓解案多人少矛盾。建立法律实习生制度不仅可为大量高校法科生提供实践平台，也将在一定程度上解决长期存在的案多人少矛盾问题。但以往学生实习大多停留在短时期的、临时性的、松散型的层面，没有形成规范化管理，这使得长期以来，实习生没有发挥应有的作用，对于学生自身而言，也无法形成系统化的实践教学，很难达到实质性效果。搭建起长效交流机制和规范化管理的桥梁才能实现法学教育和司法实践的双赢[7]。2015年7月29日，最高人民法院印发《关于建立法律实习生制度的规定》，提出要“加强与法律院校交流合作，建立人民法院法律实习生制度”“人民法院根据工作实际，定期接收法律院校学生实习”。可见，今后一段时期，各级法院均需探索建立符合自身条件的法律实习生管理制度，以有效发挥实践教学的作用。第二巡回法庭在这方面进行了有益探索，值得有条件的各级法院学习效仿。

第二巡回法庭按照《最高人民法院关于建立法院与法学院校的双向交流机制指导意见》，与包括吉林大学法学院、沈阳师范大学法学院和黑龙江大学法学院等在内的东北三省各主要高校法学院签订了《最高人民法院第二巡回法庭与高校合作协议书》，每年两次在东北三省各高校法学院公开择优选拔聘用实习助理。实习助理以在校硕士或博士研究生为主，在主审法官及法官助理的指导下，协助法官进行法律研究，起草法律文书及其他与案件准备和案件管理有关的工作。为了规范对实习助理的管理，第二巡回法庭制定了《实习助理遴选办法》，规范了资格条件、招聘方式、遴选程序等；制定了《实习助理管理办法》，规范了实习内容、纪律与监督、日常保障、退出机制等；制定了《实习助理座谈交流方案》，规定每两个月召开一次座谈会，及时关注实习生工作生活情况，了解学习体会；制定了《实习助理评价考核机制》，规范了考核的目的、时间、内容、具体流程；建立了“保密承诺书”签订制度，要求每位实习助理严格遵守保密制度，并签署书面“保密承诺书”；为实习助理编纂了实习助理培训手册，内容涵盖各种工作注意事项①如“民事、刑事、行政案件接谈注意事项”“导诉工作注意事项”“审查报告的注意事项”等。，配合导师制②第二巡回法庭实行“导师制”，由主审法官和法官助理亲自教授和指导实习助理日常具体工作。，确保对实习助理进行全方位指导。截至目前，第二巡回法庭共聘用了五届实习助理，由于实习助理配合法官助理和书记员承担了大量的审判辅助方面的工作，使得主审法官能够集中精力进行疑难案件的审判，取得了良好的效果。但应当看到，实习法官助理制度的作用是有限的，在刑事申诉案件大量积压且每日不断增加的情况下，依然无法满足审查需求。

鉴于地域差异、经济条件的限制，各地法院还需结合自身实际探索具体操作路径，但为实习生提供便利的学习条件、规范实习生管理制度，与高校建立长期的交流机制，是充分利用实习生资源、扩充司法力量的有效途径。