从行政主导到多元参与的城市治理模式研究

(华侨大学 福建 泉州 362021)

一、前言

随着城市化的快速推进,要求与其相适应的城市治理方式,然而现有的城市治理模式是传统的城市管理模式,其主要特征是政府是城市管理的唯一主体,私营部门和非政府组织在城市管理中的作用未被重视,并且在政府管理城市的方法和手段方面,呈现权力控制、行政命令和制度约束的局面。这种传统的城市管理模式目前面临着日益严峻的挑战。自我国改革开放以来,社会利益格局发生显著的变化，多元化的利益格局要求多元化的利益代表和诉求。因此，多元化的城市治理时代己经到来。

二、参与式城市治理的理论分析

(一)参与式治理的目的

关于参与式治理的目的,各抒己见。伊丽莎白米汉认为参与式治理影响政策实施效果。第二,有利于政策的执行，因为市民参与政策制定,这些政策不同程度地反映其意志。第三,使政策、规划等开展得更合理、更正确,借助大众参与,使公众不同利益都能在政策中体现。[1]

(二)参与式治理的方式

参与式治理方式有以下几类：(1)由市民组成的新机构,如听证会、市民顾问小组、舆论讨论会等。这些机构的目的是推动新机构的民主实践。(2)在自愿、自主行动基础上建立的“联合民主”。即服务者与被服务者、管理者与被管理者之间建立合作关系,请被动的一方主动地参与管理,以提高管理的有效性。(3)社区群体,他们由被选举的居民、自愿团体的代表组成,他们有权利要求社区的事情要与他们商量。[2]

三、参与式城市治理模式选择的阻碍因素

首先,传统政府管理体制的影响。我国是人民民主专政国家,公众参与在我国有着坚实的政治基础。随着经济体制改革的进一步深入,社会主义市场经济条件下的产权关系、管理机制、劳动关系都发生了很大的变化,由此产生了不同阶层、不同利益的主体,使得经济结构和利益结构向多元化发展,公众为了维护自己的利益,表达自己的利益愿望,要求广泛地参与城市治理。其次,公众参与机制不健全。在涉及城市居民日常生活的城市管理中,作为城市治理的主体——市民参与城市管理决策的制定、实施和监督相关的法律机制不健全。最后是公众的参与层次问题。由于历史和客观环境等多方面的原因,我国的公众素质就总体而言参差不齐。[3]譬如，公众参与意识淡薄,公民责任感不强等。

四、参与式城市治理模式的路径选择

(一)树立公众的“城市主人”意识，鼓励公民积极参与公共事务

现代化的城市管理应该是一种包括公众在内的城市各方利益主体广泛参与的管理。通过在城市管理中实施公众满意战略,可以让公众更加广泛而深入地参与到城市管理的方方面面,譬如公众主观感受调查、公众意见和建议跟踪、社区意愿访谈、直接听取公众意见等,可以极大地激发公众的参与热情,从而使他们能够真正地以“城市主人”的身份参与到城市管理中来。[4]

(二)下放权力,从“划桨”走向“掌舵”

政府吸纳各种社会团体和公众参与城市管理,从无限政府向有限政府转变,主动下放权力给城市相关利益主体。要使政府变成“小政府”,重新构建政府权力,必须将公众参与引入政府过程,实现政府放权,使政府真正成为现代社会中的民主政府,成为满足公众需求的服务者。公众参与就是要制约政府的权力,扩大公民的权利,将某些原来由“全能政府”包办的事务下放并交还给社会。[5]

(三)大力发展社会组织

社会组织能承担政府职能中“外移”的微观管理和社会服务职能。政府要牵头积极出台有效政策,加强对社会组织的培育、引导和监督。让社会组织承担服务型、社会性的职能尽可能减少对其行政干预,创设社会组织平等竞争的制度环境完善法规,强化管理,将社会组织纳入法制化、规范化的轨道有计划、有重点、有步骤地发展社会组织。

(四)完善城市社区治理

以城市居民的自我服务和自我管理为特点的社区管理也是提高城市居民参与意识的途径。政府一方面要明确社区组织的权利,使社区居民拥有自主权、协管权和监督权,实现社区居民依法享有的当家作主的权力。另一方面,政府要转变角色,明确定位从过去的领导转变到指导,从指令转变到协调,从管理转变到服务。政府不能插手社区事务,不能行政包办社区工作。

(五)拓宽参与渠道，完善公众参与制度

1.建立公众与城市及各管理部门之间信息双向传递的交流渠道

首先,公众参与决策制度应赋予公众相应的知情权和决策权。城市政府掌握着最大量的公共信息,又是政策的制定者,相对于公众,它处于信息强势的地位,而公众则处于信息弱势的地位,公众只有知情之后才能避免参与流于形式,才能避免参与者因信息缺失、信息不足造成的理性判断不足,才能克服政府与公众之间信息不对称而导致的参与受阻。其次,公众参与监督的制度则包括一方面在制定程序法种确定公众在城市事务决策前、决策中、决策后的参与程序,即对于一些重大项目的决策过程必须有法定的公众参与程序和内容明确公众参与的形式和时间。

2.建立公开、透明、公正的公众参与决策的程序和方法

进一步推进包括“公众听证制度在内的政务公开和管理民主化”,并保证公众对城市管理的全程参与,切实保障公众参与的机会。如设立城市政府管理的网站,创立政府政务电子信息查询系统,通过公众参与来收集相关项目的信息和意见进行社会种各利益团体和社会组织有意义的对话,通过社会种各利益结构的彼此博弈式的谈判和协商,制定出有关城市发展的方案计划提交给政府,这实际上保证了公众对城市公共事务管理的决策动议权对于一些重大决策,公众应积极响应并运用自己手中的投票权来表达意志,进行决策,从而实现公众的表决权。

其实,成功的公民参与,不仅公民个人能深刻认识到公民资格的重要性、对公共事务的敏感性、对社会文化的批判能力,还需要整个社会和政府的支持与配合。特别是政府,首先要为公民提供和创造比较完善的参与环境。其次,要加强和社会组织的合作,借助完善制度,下放权力,放松管制等措施为社会组织参与公共事务制造更多的机遇,才能提高公民参与城市管理的积极性,才能推动政府高效地管理社会公共事务,才能真正实现公共管理的“公共性”、“民主性”、“开放性”、“服务性”和“责任性”。

【参考文献】

[1]郭风英.建国以来我国城市社会管理体制演变与发展研究[D].华中师范大学博士学位论文,2011.

[2]苏航.服务型城管建设困境及对策分析[D].云南大学硕士学位论文,2013.

[3]黄少凌.公民参与城市管理的研究——以长沙市城市管理实践为例[D].中南大学硕士学位论文,2009.

[4]刘娅.我国城市治理中公民参与方式探析[D].重庆大学硕士学位论文,2008.

[5]赵光勇,陈邓海.国内“参与式治理”研究综述[J].中国劳动关系学院学报,2009,04:96-99.