试论国际组织在以色列建国中的作用(1945-1948)

田 驰

(西安航空学院 党政办公室，陕西 西安 710077)

国际组织自19世纪初诞生以来发展迅猛，对国际事务产生了十分深刻的影响。美国史学家入江昭有言：“国际主义力量的增强是19世纪和20世纪的一大特色。”[1]13本文试图对国际组织(特别是政府间组织)在1945年至1948年以色列国建立过程中所发挥的作用做一简要分析。

根据定义，国际组织是指“两个或两个以上的国家政府、政党组织、民间团体、个人出于特定的非营利性目的，基于某种正式的协定或协议而建立起来的超国界机构”[2]433。由此可知，在1945年至1948年对以色列国建立发挥作用的国际组织主要有两个，即英美联合调查委员会和联合国。前者对巴以冲突的调解和解决方案，因各方反对而以失败告终；而联合国“巴勒斯坦分治决议”的通过，则在实质上导致了以色列国的成立。

一、二战后英美巴勒斯坦政策的转变

出于现实的考量，1945年上台的英国工党政府并没有改变1939年《白皮书》中对巴勒斯坦的统治原则。首先，战后英国遭遇“经济上的敦刻尔克”，恢复国民经济成为首要任务；其次，阿拉伯人掌握了对英国复苏经济至关重要的中东石油；最后，战争期间阿拉伯人势力大增，1945年成立的阿盟也坚持巴勒斯坦的独立国家属性，排除了阿以分治的可能性[3]35。因此，改善与发展对阿拉伯世界的关系，便成为英国制定新的巴勒斯坦政策的必然选择。

二战后，犹太人坚持要求英国委任当局尽快同意10万犹太人移居巴勒斯坦，以便妥善安置欧洲犹太集中营的幸存者，而这与英国巴勒斯坦政策相悖。英国于是提出了一项称作“联邦工会计划”的新巴勒斯坦政策，即由一个阿拉伯国王来统治包括犹太人、巴勒斯坦阿拉伯人及外约旦的地区[4]67。对此，阿犹双方反对强烈，致使英国疲于应对。而美国巴勒斯坦政策的形成经历了一个演变的过程。20世纪40年代中期以前，美国在巴勒斯坦地区的利益主要表现在经济文化方面，政府决策者也认为应该将棘手的巴勒斯坦内部双方矛盾留给英国处理。1938年，在国内犹太团体的强烈要求下，美国只是申明赞赏巴勒斯坦犹太人的活动，同时强调巴勒斯坦的前途应该由英国政府决定。因此，虽然自威尔逊开始，美国的历届总统都支持在巴勒斯坦成立以色列国，但美国并未过深涉入巴以冲突中。20世纪40年代中期以后，这一情况发生了变化。首先，1940年犹太复国主义运动中心转到美国(主要是纽约和华盛顿)，并对美国社会各界进行了广泛的游说活动，产生了巨大反响。美国社会各界对欧洲犹太人的悲惨境遇充满同情，为政府巴勒斯坦政策转向“亲犹”奠定了社会基础。其次，战后美国占领区犹太难民数量远超英法占领区，成为美国军队的额外负担，美军在处理犹太难民问题中暴露出来的问题一直为国际社会和美国犹太社团所诟病[5]304。最后，战后美国犹太社团成为世界最大的犹太社团，不断对政府进行施压。同时出于政治需要，杜鲁门总统需要犹太人手中的选票，从而极力迎合犹太人。至此，美国已经成为巴勒斯坦地区重要的利益攸关方。

二、英美联合调查委员会与“分省自治计划”

二战后，英国实力的下降和巴勒斯坦政策的转变，使其在巴勒斯坦的统治陷入困境。迫于压力，英国政府开始寻求美国支持。为解决犹太难民问题，1945年10月19日英国正式提出建立“英美联合调查委员会”的建议，美国同意。1945年11月13日，包括12名成员的英美联合调查委员会成立，双方各6名成员，于1946年1月开始工作。在随后的4个月里，委员会分别在华盛顿和伦敦举行了听证会，再赴欧洲犹太难民营进行访问，接着在开罗和耶路撒冷听取了犹太人、阿拉伯人及阿拉伯国家的意见，最后在洛桑完成了报告。1946年4月22日，联合调查委员会将报告提交英美两国政府，大致内容如下：废除1939年《白皮书》，敦促英国当局尽快允许欧洲10万犹太人进入巴勒斯坦；否定了犹太建国主张和阿拉伯人对巴勒斯坦统治权的要求，并要求保持巴勒斯坦的统一国家属性，认为巴勒斯坦应作为“犹太人和阿拉伯人都不加以统治的地区”[6]167，继续保持英国的委任统治。

对于委员会提交报告，各方反应不一。美国总统杜鲁门随即表示支持10万犹太人进入巴勒斯坦的建议，但认为报告的其他部分仍需商榷。而英国首相艾德礼则声称，决议的执行应该以美国提供包括军援在内的多项援助为前提。阿以双方同样不能接受。犹太复国主义武装甚至摧毁了英国政府的国务大臣办公厅、制造了大卫王饭店爆炸案，英国委任当局面临着巨大压力。

随后，在1946年7月底，为落实报告政策，协调英美在巴勒斯坦问题上的分歧，英美双方经过高层会谈，推出“分省自治计划”(即格雷迪——莫里森计划)。主要内容为：在巴勒斯坦地区实行联邦托管制，下设犹太省和阿拉伯省；计划实施后12个月内，在阿拉伯人的同意下允许10万犹太难民移居巴勒斯坦犹太省。对此计划，阿拉伯人表示反对，美国则因该计划改变了联合调查委员会报告内容亦坚决反对。至此，英美调查委员会在解决犹太难民和巴勒斯坦问题上的努力最终因参与各方都不满意而彻底失败，英美两国在巴勒斯坦问题上的分歧公开化。

三、联合国“巴勒斯坦分治决议”及影响

1946年9月至1947年2月，英、阿、犹代表在伦敦举行关于巴勒斯坦的三方会谈，试图为协调阿犹双方立场做最后努力，亦遭到失败。1947年4月2日，英国正式将巴勒斯坦问题提交联合国。为此，联合国组建了巴勒斯坦特别委员会，负责调查巴勒斯坦问题，并责令其向联大提交有效的解决方案。“巴勒斯坦问题提交联合国，意味着巴勒斯坦问题的前途第二次由国际裁决来决定”。[7]188特别委员会从5月到8月先后在纽约、耶路撒冷、贝鲁特等地召开会议，听取阿犹双方意见，并在巴勒斯坦、叙利亚、约旦等地调查访问，最终于9月初提交了调查报告[8]123。报告建议：应当立刻结束英国的委任统治，巴勒斯坦应该独立。建议同时列出了巴勒斯坦独立后的两种具体政治选择：一种是巴勒斯坦分治，阿以双方各自成立独立国家；另一种方案主张三年内成立一个联邦国家，在此期间由联合国大会授权管理，耶路撒冷为该联邦的首都。1947年11月29日，联合国正式通过“巴勒斯坦分治决议”(即联大181号决议)，决议认为：应结束英国在巴勒斯坦的委任统治；委任统治结束后两个月内，阿犹双方各自成立独立国家；耶路撒冷由联合国管理。决议在英、美、阿、犹之间均产生了深远影响。随后，巴勒斯坦的阿犹双方即刻爆发冲突。

美国起初对决议态度模糊。从本意上讲，美国并不愿意看到巴以分治计划顺利实现，因为美国人担心这会给苏联开启进入中东地区的大门，从而直接威胁美国在地中海地区的战略地位[9]137。对此，美国国内出现了“白宫学派”与“国务院学派”之争[10]90。“白宫学派”选择支持“巴以分治方案”，因为，犹太人一直宣称自己的价值观与美国一致，而在中东建立一个以美国为范本的民主国家对于美国在战后中东的战略优势无疑具有重要意义；同时，赢得犹太社区选票对杜鲁门总统所属的民主党非常重要。而“国务院学派”则从美国的长远利益出发，认为在阿拉伯国家掌握中东石油的情况下，美国只能寻求与其建立友好关系。最终“白宫学派”胜出，美国做出了支持犹太人建国的决定。

对于英国来说，分治决议的精神与英国战后支持的“大外约旦计划”有某种程度的契合[11]293。英国政府认为，巴勒斯坦地区不可能凭借自身的力量独立，只有借助外约旦的力量，才能间接保证分治决议中的巴勒斯坦国成立。1948年2月7日，时任英国外交大臣的欧内斯特·贝文允诺到访伦敦的外约旦阿卜杜拉国王，英国将在结束对巴勒斯坦的委任统治之际，同时帮助运送阿拉伯军团进入巴勒斯坦。但贝文也提醒阿卜杜拉不能侵入联合国划给以色列的领土，任何对犹太领土的攻击都会导致英国撤销对阿拉伯军团的经济与军事援助。英国的态度变得矛盾而超然。

阿拉伯国家内部，唯有外约旦的阿卜杜拉国王赞成分治决议。在1948年5月14日以色列宣布建国的清晨，阿拉伯七国联合部队侵入巴勒斯坦，同时还有4 000多名各类志愿者抵达巴勒斯坦参战。外约旦国王阿卜杜拉被任命为巴勒斯坦地区所有阿拉伯武装的总司令，但他却有着自己的目的：运送外约旦军队进入巴勒斯坦并不是为了阻止以色列的建国，而是将巴勒斯坦的阿拉伯区划为自己的国土。叙利亚和黎巴嫩被阿卜杜拉的“大外约旦计划”所惧。埃及的法鲁克国王也雄心勃勃，并未听从军队高层与政府智囊的将此次进军巴勒斯坦仅作为检验埃及海军机会的建议，而是在巴勒斯坦阿犹双方的战争趋于结束之际悍然派遣了入侵军队。阿拉伯各国在对待巴勒斯坦问题上目的不一，貌合神离。

四、结语

从结果来看，英美联合调查委员会在解决巴勒斯坦问题上彻底失败了，而联合国分治决议则导致了以色列国的诞生。从本质上来说，英美联合调查委员会和联合国分治决议都体现的是大国意志。在战后初期特定的历史背景下，大国政治对国际组织特别是政府间组织的影响深刻而明晰。

然而，大国政治思维亦在无形中掩盖了一些其他事实，即国际组织在处理国际事务时存在着日趋增长的独立性，以色列国的建立并不单纯是大国角力的结果。首先，国际事务通过国际组织来协调解决本身就是一个巨大的进步，协商解决矛盾促使国际组织构建和提供了处理国际事务的机制。无论是访问、开听证会、还是最后的提交报告，都是国际组织在处理相关问题时制度化的表现。这些措施使得以色列国建立的道路呈现出两个选择：即暴力建国和大国协商建国，从而使通过和平的方式争取独立成为可能。其次，通过国际组织表决决议一个国家的诞生在战后初期是罕见的。无论人们承认与否，诟病几多，都是人类政治观念不断进步的表现。虽然他最后并没有真正避免和解决阿以冲突，但确实是国际组织试图维护国际社会和平与稳定的表现。最后，联合国作为世界上最大、最具代表性的政府间组织，其决议被各国所广泛关注和认可，分治决议的出台无疑赋予了以色列建国的合法性。