我国政府改革中公务员改革探究——以聘用制公务员管理为例

　　

(广西大学　广西　南宁　530000)

一、引言

现代公务员制度是人类社会文明发展到一定阶段的产物，也是现代国家政治制度中的一项重要内容。随着世界各国经济社会的迅猛发展，公务员制度的灵活性与创新新越来越受到各国的重视，且近年来聘用制被越来越多的采用，这体现了对以往公职任用制度的一种创新与突破。公务员任用方式的有效实施是为了严格把住公务员的“入口关”，随着世界科技发展的日新月异、经济全球化步伐的不断加快，社会形势日益复杂多变，我国政府也急需吸收大量的优秀人才进入公务员队伍，以提高政府工作效率和效益，于是灵活的用人机制被提上日程。

随着近年来经济、社会的不断发展和新公共管理理念的兴起与流行，我国政府也在尝试着进行行政改革，希望政府的行政体制能够进一步推进社会的进步，为适应这种变化，政府急需转变管理理念与管理方式。人才是推动一个国家发展的源泉，人才不仅对于社会企事业单位而且对于政府也是十分珍贵的，政府公务员队伍素质的高低直接影响一个国家的治理与服务。所以我国现在在大力进行政府改革的同时不仅仅要注重对体制的改革，也必须关注公务员队伍的建设与改革，我国的公务员一直都被认为是铁饭碗，进入公务员队伍之后只要不做违反法律的行为，就可以“平平安安”直到退休，公务员制度相对于事业单位的用人机制来说缺乏灵活性，着显然已经不能适应政府的发展，随着行政体制改革的需要，人们普遍认为政府如果能够在人才的使用上引入灵活的市场机制，就会吸引高素质人才的加入，尽可能避免行政人员固化，在一定程度上还能达到降低行政成本，提高行政效率的效果，真正展现出了政府渴求人才、尊重人才的理念

二、文献综述

(一)聘用制公务员的内涵

目前国内学者对于聘用制度在中国实施的研究还不够深入，毕竟聘用制公务员作为“舶来品”，对于政府和公务员本身来说都是一种新的尝试和挑战。从目前国内学者的文献中可以看出，学者对聘用制公务员的含义的理解都不存在大的分歧。聘用制也称为聘任制、合同聘用制。在我国，公务员聘任制指的是政府通过公开招聘或者直接选拔的方式，用平等自愿、协商一致的原则与选拔出来的人员签订聘任合同，从事专业性较强的职位。聘用制公务员相对于常任制公务员来说是一种比较新颖的人事管理制度，是对传统的公务员制度的发展和创新，虽然是一种相对特殊的公务员制度，但从性质来看依旧属于公务员制度的范畴

聘用制严格来说实行的是事业编制，招聘事业编制人员，在政府人事部不备案，不挂名，工资由单位或者地方财政给付。聘用制公务员队伍中，只有领导是传统的公务员编制，其他人都是事业编制或者是签订合同的合同工。聘用制公务员与传统的常任制公务员最主要的差别在于聘用制公务员引用了市场机制，实行的是合同管理。

(二)聘用制公务员实行的必要性

目前由于公务员改革正在进行中，所以不难看出《公务员法》中多了很多关于聘任制的新规定，众多国内学者都发表了不少的文章来研究我国聘用制公务员改革是否合适。如:宋世明在《公务员法对解决公务员管理中突出问题的制度设计》中就说明了我国现在实行聘用制公务员的必要性，他指出:可以借鉴现代企业对在职员工进行合同管理的经验，慢慢地对政府部门的公务员队伍实施聘任制公务员制度，这是淡化职业化、强调专业化的一个发展趋向。现阶段我国公务员改革应重点在于加强对公务员的弹性管理、注重增强公务员队伍的内部活力、吸引专门的、技术性人才。不过他又指出由于委任制是我国传统的公务员任用制度，聘任制尚未成熟，所以在改革过程中，特别是在不断扩大聘任制公务员范围这个问题上，我国应该小心谨慎，目前还不适合将聘任制公务员抬高到与委任制公务员平分秋色的地位。此外，傅思明的《公务员立法的重要性与制度创新》和段余应的《公务员聘任制应坚持和逐步推广》等等都表达了学者关于公务员聘用制的观点，且都从不同方面对我国公务员实施聘任制的必要性做了肯定，但也指出聘任制目前仍处于实践阶段，还不宜在太广的范围内实行。我们可以发现在《公务员法》中也正式明确了我国“聘任制”公务员的“合法身份”，说明聘任制公务员的实施势在必行，这在我国人事制度改革的历史上具有十分重大的意义。

总的来说，国内对于公务员聘任制的研究和各地方政府的实践还处于探索阶段，学者们对于聘任制的存在合理性还存在一些不同的见解，目前对于聘任制的一些具体内容还缺乏深入透彻地探讨。当前的《公务员法》已经为聘任制作出了适当的制度设计，从哲学的角度来看，理论知识应该指导客观实践，在实际的实践中部分发展较快的省市如深圳市等也已经开始招录聘任制公务员，由此可以看出聘任制公务员改革是势在必行了。在此背景下，研究公务员聘任制、建立与之相关的成熟的理论和配套制度就具有迫切的现实意义和价值，是政府改革的一个重要举措。

三、我国聘用制公务员管理存在的主要问题

我国一些地方自实行聘用制公务员以来取得了一定的成效，从实际结果中看出大大提高了公务员的工作效率，更好的为人民服务。但是，公务员聘用制目前仍处于实践探索阶段并且也存在着不少问题。

(一)法制建设不健全

虽然《公务员法》中有专章来做了公务员聘用制的规定与说明，但其中的规定还是较为抽象，不易被理解。第一，《公务员法》中对于聘任制公务员入职后的职位规定不够明确。公务员法中把聘用制公务员的职位依照其性质主要分为专业性较强的职位和辅助性职位两类。但是法律中对于这两类的范围并没有具体明确的规定只是做了大概的说明。再者法律中没有用定量的标准来规定聘用制公务员的专业性质，也没有针对公务员的职位要求出台相关准入细则，而是直接赋予行政机关广泛的裁量权，但在实际的行政活动中，这种裁量权较大的弹性空间会成为滋生寻租交易的温床，违背了政府部门实施聘用制公务员的初衷。第二，人事争议仲裁不明确。公务员法第一百条中明确指出，“国家建立人事争议仲裁制度”，但依旧存在没有明确相关细节的问题，如法律中指出人事争议仲裁委员会是根据需要设立的，但并没有没明确其是常设机关还是根据需求而临时设立。另外，也没有详细说明如果在裁决之后当事人双方对仲裁裁决不服的，应该向哪一级的法院提起诉讼等问题。

(二)管理机制不完善

从目前我国的实践情况中可以看出我国在探索公务员聘任制的过程中取得了一定的成效。但是必须明确我国聘任制公务员目前还处于探索阶段，仍暴露出不少问题，主要有：其一，缺乏统一的管理标准。虽然《公务员法》中有对聘任制公务员的招聘程序、合同管理等方面的相关规定，但是并没有形成严格的系统的体系，在实践中可以看出缺乏对合同考核、培训等方面的详细规定。其二，法律中关于聘任制公务员的考核、监督、退出等机制还较为缺乏。我国目前在实施过程中对于聘任制公务员的考核采取的是平时考核与定期考核相结合的方式，但是依据签订的聘任合同可以看出各个地方政府在现实的实施过程中对聘任制公务员的考核内容和标准并没有详细规定，因此，考核的力度和准确度都不能够很好的体现出来

(三)文化氛围不浓烈

我国传统的常任制公务员制度，一般形成“能进不能出”的局面，虽然不利于公务员工作效率的提高和创新，但在另一方面因为人员流动较小、公务员之间交流频繁，长此以往在组织内部可以形成较好的人际关系和较为浓烈的文化氛围。而聘用制公务员由于快节奏的工作方式和较大的竞争，在团体意识和公务员的文化建设上都有所缺失。其一，临时工很难融入。聘用制公务员实行的是合同雇佣制，公务员有随时可能会被解雇的危机意识，且由于政府只是一味的采用一些战略如高薪纳才战略等，来吸纳优秀的技术性人才，想以此提高政府的公共服务质量和治理能力。但由于缺乏更多的人才保障机制，使得聘用制公务员缺乏良好的个人成长空间，也无法保障其个人利益不受损，从而导致雇用人才的流失聘用公务员人员流动大，导致文化氛围不浓烈。

四、我国聘用制公务员存在问题的原因

(一)理念认同未形成

至今我国民众还未真正形成聘用制公务员的理念认同。公务员聘用制是“舶来品”，对于我国民众来说比较陌生，在人们认识它、接受它之前必然会有一段相对漫长的过程。而在改革开放四十年左右，面临着我国政治经济改革急剧变化的局面，我国在政治经济体制改革的大风大浪中，必然会面临更多样的理念冲击，这必然会让一些地方的行政部门甚至于民众感到难以抉择。总的来说我国采用公务员聘任制的目的就是为了借鉴市场化的手段为政府行政部门吸引具备专业技术的有能力的人才，以此来降低政府行政成本，提高政府行政效率，增加公务员队伍活力，最重要的是让公民享受到高质量、专业的行政服务。政府部门在面对新公共管理思潮时，也尝试了在行政中结合新公共管理中的有效理念，并取得了一定的成效，但在实施公务员聘任制时，存在着对制度缺乏相应的理念熟悉与认同的问题。在实践中存在政府有可能不从地方实际出发，盲目推行公务员聘任制，造成制度引进后并没有发挥预期的作用，从而丧失了其应有的功效，同时也丧失了人们对公务员聘任制的信心。

(二)聘用制公务员相关制度尚不完善

聘用制公务员相关制度不完善主要指与聘用制相关的法律法规的不健全和配套制度的不完善。其中法律法规不完善是指在《公务员法》中关于聘用制公务员的工资、福利及人事仲裁争议方面等都没有作出明确的规定。相关配套制度尚不完善首先是指各地行政官员由于短视与急功近利而盲目跟风采用公务员聘任制，不但没有发挥公务员聘任制的积极效果，反而使当地公务员人事系统比以往更加混乱。这就是因为没有建立科学合理的政府部门人力资源规划，对聘用制公务员的引进没有进行科学有序的制度建设。其次是指聘任制公务员的绩效考核制度有待完善。在私营企业中，绩效考核对企业员工下一周期的行动有着明显的指导与激励作用。而在现行的公务员考核体系中，考核指标明显不科学，或者无法量化，考核缺乏制度化，流于形式，考核主体单一，考核结果对下一周期的表现几乎没有作用。

(三)聘用制公务员的自利倾向

公共选择理论中有关于理性“经济人”假设的理论认为人是理性的，追求效用最大化的。而在市场经济中，个人的行为一般都是建立在追求自身利益最大化的基础之上的，即使是从事公共行政活动也无法改变其出于自己的偏好与效用的追求而在交易活动中追求自身利益的最大化。从这一理论出发，聘任制公务员在其工作岗位上，作为一个“经济人”难免会因为个人的一些利益而去做一些违背公务员身份的事情。虽然作为一个聘任制公务员，其最终目标是完成自身行政工作，从而为公众提供更好的公共服务，但是身为一个公务员，必然会面临诸如权力、地位、金钱等各方面的诱惑，从而可能使公务员聘任制的实施出现不应出现的问题。其次，聘任制公务员的岗位都具有一定的专业性，这也就有可能出现政府对聘任制公务员的工作情况处于信息不对称的相对无知的状态。聘任制公务员在这样的相对优势下，有可能会利用自己在专业知识方面的了解，而去追求自身利益最大化，甚至挺而走险去获取非正当的利益。而政府在这种情况下，处于被动的一方，在对信息无法全面掌握的情况下，无法对聘任制公务员进行有效的监督与管理。这种情况的发生就与公务员聘任制建立的初衷—降低行政部门行政成本，提高行政效率，激活公务员队伍，提高政府提供公共服务的能力发生了严重的冲突。公务员聘任制在实施中可能出现的这种聘任制公务员从理性“经济人”假设出发进而追求私利的现象与公务员追求社会利益最大化的目标之间的冲突，这也是造成聘用制公务员在实施过程中存在问题的一个原因。

五、完善我国聘用制公务员管理的对策

(一)提高公务员的职业素养

公务员作为政府机关的工作人员，应有做人民的公仆的思想觉悟，必须有全心全意为人民服务的理念，确立一切以为人民提供最好的公共服务为目的价值观。要真正做到为人民服务，首先要求公务员必须正确对待自己的职位和立场，要有公仆意识。人们应该放弃“官本位”的旧思想，不要认为在政府部门工作以后就可以衣食无忧，不要觉得公务员职位就是公务员的“铁饭碗”。从聘任制公务员的招聘要求可以看出公务员聘任制开辟了一条为行政部门吸引高素质的人才的新道路，公务员聘任制不管是从对公务员的素质要求还是技术要求都说明它是值得被当今中国积极推广的一种用人制度。公务员要积极打破官本位的思想，树立公务员相当于人民群众的服务员，行政部门意志执行者的新价值理念，具备全心全意为人民群众做实事的思想觉悟。其次，聘任制公务员在工作中必须做好自我管理，要严格遵守《公务员法》中对公务员的规定并且认真完成组织和领导交代的任务。做到严于律己、一心为民。

(二)健全聘用制公务员管理机制

1.完善聘用制公务员绩效考核制度

绩效考核制度在任何一个企事业单位都是衡量工作好与坏的一个标准，同样在公务员队伍中也不例外，绩效考核制度虽不能全面但也能在一定程度上衡量聘用制公务员的工作成果，对聘任制公务员具有重要的导向作用。在考核方面建议：首先，完善考核主体。在由公务员组织内部进行考核的基础上，引入客户意识，也就是将公众纳入考核主体，给予公众可以在一定程度上进行打分的权利。同时也可以借鉴成功的企业的考核方式，引入专业的、权威的评估机构或者专业能力较强的专家根据公务员的工作情况作出公正客观的评估。其次，对于绩效考核指标应进行量化与细化，形成系统的、严密的绩效考核标准。还必须对不同部门、不同岗位、不同职务有所区分，对于不一样主体都要进行考核。最后，平时考核制度化。绩效考核必须严肃且有规定，不应等到年终才统一考核，平时也应按时如每月进行考核，使考核制度化、长期化、规范化。

2.建立与聘用制公务员相关的保险制度

与传统的常任制公务员相比，聘用制公务员的社会保障就要显得差一些，因此，如果政府部门想要长期引进高素质和专业的人才就必须设计完善切实可行的社会保障制度，想要从根本上消除聘任制公务员退出以后的顾虑，政府部门就必须建立企业与政府相衔接的社会保障制度。这就要求各地行政部门必须因地制宜，实事求是，根据当地的实际情况来制定相应的、切实可行的实施办法，提高社会保障制度良好实施的可能性建立完备的社会保障制度，使聘任制公务员和常任制公务员一样在待遇上都有参加社会基本养老保险、失业保险、工伤保险、医疗保险等社会保险的权利，同时，也应注意完善聘用制公务员的医疗保障、住房保障、保健等福利和休假制度，以免除他们的后顾之忧。

3.完善聘用制公务员协议工资制度

工资是生活的保障，先保障基本的生活才能更好的做好工作。公务员聘任制的基础是建立在契约精神上的，而收入分配的合理与否，则直接影响着聘任制公务员的经济利益。因此，工资成为聘任制公务员调动积极性的重要手段。工资标准的确立上，本人认为，主要就工作量多少、工作岗位的性质、工作的难易程度等各种因素进行协商，最终根据对不同职位的分类分级，确立各自有竞争力的工资标准，确立合同规定的工资数额。同时，工资标准也并应该不固定，应当考虑社会经济的发展变化，定期进行湿度调整，可以引入听证制度，听取民众意见，增加公务员聘任制工资标准的透明度。

六、总结

公务员管理体制改革是新公共管理领域的一大热点和重点，同时也是我国现阶段政府管理改革的一个基本程序，聘用制公务员作为一种新的制度在中国的实施之初尤为引人关注，尽管在实践中发现还存在许多问题，但对我国行政管理体制的发展与政府管理与改革的探究都是一个重要的探索，对我国政府适应新新时代的发展和公务员制度的改革均具有重要的意义。

本文通过对我国实行聘用制公务员的分析，主要研究了我国在进行行政管理体制改革的大背景下，推行聘用制公务员目前存在的一些问题和通过实践取得的成就，表明了聘用制公务员在我国继续实施的前景。也对我国如何能更好的推行聘用制提供了一些对策分析。

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