我国大学治理变革的历史路径选择考察

蔡 亮

(华中科技大学 教育科学研究院，湖北 武汉 430074)

近年来，伴随我国全面深化改革事业推进，大学治理体系治理能力现代化进程加快，学界从治理主体到治理规则、从外部治理到内部治理、从国外经验到本土转化等方面针对我国大学治理领域进行了广泛探讨，充分肯定了我国大学治理事业取得的进展，探讨了其中存在的问题，提出了日后可靠的发展建议，为未来我国大学治理变革积累了理论基础与实践经验。综观当前的研究角度，学界主要聚焦于“理想型”意义上的政府、大学、社会治理关系重构，并逐步向治理规则、院系治理方向聚焦，对我国大学治理变革历史路径关注多以新制度主义、政策文本分析等视角，缺少对治理变革本身的关注。

20世纪40年代后期二战结束大背景下，发展经济学在研究发展中国家如何实现工业化、摆脱贫困、走向现代化道路的过程中，先后产生了两种变革路径选择理论流派，分别是结构主义观点和功能主义观点。在国际经济秩序方面，“结构主义流派认为发展中国家落后的关键在于国际经济秩序的结构性不平等，必须要对国际经济制度结构进行深层次变革与调整，这种变革并非是对现行经济秩序全盘否定，而是从发展中国家在国际秩序中应有的平等地位出发，通过结构性变革使其能平等地参与国际贸易，从而缩小与发达国家间发展差距，实现经济发展效益递增。”[1]功能主义流派认为现行的国际经济秩序是平等且富有效率的，发展中国家需要做的是主动“嵌入”具有“自由主义”特征的国际经济秩序，维护其基本结构制度，国际经济秩序存在的问题，可以通过功能性变革进行不断调整。在发展中国家内部变革路径选择上，结构主义流派认为“欠发达国家贸易条件长期恶化的趋势是结构性的而非周期性的”，“强调资本积累、工业化、计划化和实行进口替代”推动结构性变革进程。[2]受到“新古典主义复兴”运动影响的功能主义流派则认为结构主义政策“轻视人力资本、忽视市场机制”，“诱导人们不再信任市场而过于相信政府的能力和计划的功能”，[3]应减少政府对结构的干预变革，强化对“自由主义”经济秩序的维护，针对具体问题进行功能性变革。

由上所述，发展经济学自身流派观点角力过程，实际为我们认识改革进程提供了两种不同的路径视角，结构性变革和功能性变革。通俗的讲，前者是在一定时代背景下，为了调整发展空间针对社会结构本身，包括经济结构、政治结构、文化结构等存在的根本性结构问题进行的深层变革。后者则是在维持现行社会结构体制框架稳定性的前提下，针对社会系统运行过程中产生的具体问题进行调整性、适应性、补充性的表层变革。本文尝试以发展经济学路径变革视角对新中国大学治理变革历史路径进行考察，探讨治理变革本身特点及其造成的现实困境，为我国大学治理走向善治提供参考。

一、大学治理变革两种路径

1995年，全球治理委员会正式将治理定义为“个人或组织、公共或私人部门针对各种冲突和利益进行持续整合、协调的过程，是多种管理方式合作的集合”。[4]2从内涵来看，大学治理可以从四个方面对其加以理解，作为目标的大学治理，指的是价值层面大学利益相关者对大学走向“善治”的理念追求；作为手段的大学治理，是指在具体操作层面，针对大学治理的一系列问题的具体整治；作为结构的大学治理，则是在制度规范层面对治理主体的权责边界、利益关系进行合理规定以达到共同治理的一种结构安排；作为结果的大学治理则是理想层面的治理主体参与，和谐共治的状态呈现。这里的大学治理指作为一种结构安排的大学治理，通过对大学利益相关者的权责边界、相互关系进行合理安排及制度运作，达到组织协调有效运作的治理状态，它包括一系列关于大学自身内部运行和大学与外部环境关系的正式制度、非正式制度及其运行机制。“大学治理结构是现代大学制度的基石”和现代大学制度建设的根本任务。[5]

一般意义上大学治理结构可以分为外部治理结构、内部治理结构两个方面，前者主要就政府、大学、社会三个核心权力要素之间的关系进行协调，后者则是对于大学内部利益主体包括校长、教师、学生等相互关系进行调节。本文大学治理结构指公办大学外部治理结构。

大学治理变革，从某种意义上看，不仅是一定时代背景影响下的转换过程，更是不同利益相关者利益诉求冲突、协调的权力博弈。从变革路径来看，大学治理变革包括两种，分别是结构性变革、功能性变革。前者是为了调整大学治理空间针对大学治理结构本身存在的根本性结构问题进行的深层变革。后者则是在维持现行大学治理结构体制框架稳定不变的前提下，针对大学系统运行过程中产生的具体问题进行调整性、适应性、补充性的表层变革。

二、新中国大学治理变革的历史路径及特点

(一)新中国大学治理变革的历史路径

1.结构性变革为主，功能性变革为补充的路径选择时期

建国初期我国大学治理变革路径(1949—1957年)：1949年新中国成立，而其大学治理变革的脚步，早在解放战争时期就已悄然展开，陆续通过颁布1949年《中国人民解放军布告》、1950年《高等学校暂行规程》《私立高等学校管理暂行办法》等对民国时期高等教育采取先接管、接收、接办再逐步改造的政策，民国以来的大学治理框架和秩序开始动摇。随着“以苏联为师”的集权支配治理体制逐步深入，1952年的“院系大调整”彻底将旧有大学治理制度结构及秩序打破，民国以来积淀的学术自由传统荡然无存，1953 年《关于修订高等学校领导关系的决定》则再次强调教育部对全国高等学校(军事学校除外)实施的统一领导，大学的建设计划、财务计划、财务制度、人事制度等均由政府制定，中央教育部门和业务部门分别直接管理大部分高等学校，自此我国大学治理国家单向支配的管制体系基本形成。

大跃进时期我国大学治理变革路径(1958—1965年)：1958年我国国民经济第二个五年计划开展，全国范围“大跃进”运动的展开，高等教育领域也受到影响，前期“既要普及又要提高，用两条腿走路”的原则随着1958年9月《中共中央、国务院关于教育工作的指示》强调“教育为无产阶级的政治服务；教育与生存劳动相结合；教育工作必须由党来领导”而发生转变，全国性的教育革命运动吹响号角。在大学治理领域体现在改革教育宏观管理体制，将大部分高等学校归于地方管理，1958年8月，中共中央国务院发布了《中共中央、国务院关于教育事业管理权力下放问题的规定》，不但将教育管理权下放给地方，而且明确指出“地方可以结合当前工作发展情况，因地制宜、因事制宜地决定存、废、修订，或者另行制定适合于地方情况的制度”这实际是将教育政策制定权也下放到地方，[6]851使地方在新中国成立以来首次占据高等教育事业发展的主导地位。但由于“大跃进”“反右倾”背后的错误逻辑，我国这次突破苏联模式固化的运动还是造成了教育质量下降和教育秩序混乱。1961年在“调整、巩固、充实、提高”的“八字方针”指导下，中共中央批准试行《高教六十条》，对于恢复高等教育秩序起到了重要作用，1963年6月中共中央颁发《关于加强高等学校统一领导、分级管理的决定(试行草案)》，规定“对高等学校实行中央统一领导，中央和省、市、自治区两级管理的制度”中央重新收回之前对地方下放的高等教育管理权。[7]1183

文革时期我国大学治理变革路径(1966—1977年)：1966年5月，随着中共中央“五一六”通知的发布，长达十年之久的“文化大革命”开始席卷全国，自此新中国建国以来艰难探索建立的大学治理模式被完全推倒，大学从学术殿堂沦落为阶级斗争场所。1969年10月中共中央发出《关于高等院校下放问题的通知》，“将教育部及国务院各部门所属绝大部分高等院校，交由所在省、市、自治区领导。”整个“文化大革命”期间，随着教育部的撤销，中央对大学的领导与管理被下放到地方一级，全国高等教育秩序面临崩溃。直到1976年10月“四人帮”被粉碎，十年动乱浩劫的“文化大革命”终于结束，面对几近摧毁的我国高等教育事业，邓小平同志以政治家的胆识，亲自抓教育领域拨乱反正，开始了之后高等教育的恢复重建工作。

综上述，新中国前30年大学治理变革是以政府为主导，以满足政治使命、国家需要为目的，围绕中央和地方在大学治理过程中权力关系分配进行的交替“集权——分权——集权——分权——集权”的大学治理结构性变革过程，被形象的描述为“一收就死”“一放就乱”。大学自身在政策制定、资源配置、建设计划、人事制度等方面均受政府管控，没有办学自主权，因此从某种意义上看，这一系列变革过程仅仅是政府内部关于大学治理的结构性变革，并没有对政府、大学、社会治理关系产生重要影响。

2.功能性变革路径选择为主的时期

我国大学治理恢复重建时期变革路径(1978—1989年)：随着1978年十一届三中全会的胜利召开，经“文化大革命”破坏“满目疮痍”的高等教育事业正式进入恢复重建阶段，1979年3月中共中央撤销1971年《全国教育工作会议纪要》扣在广大知识分子头上的“两个估计”，同年10 月，教育部修订的《全国重点高等学校暂行工作条例(试行草案)》颁布，对恢复高等教育办学秩序起到重要作用，期间我国大学治理结构再次回到之前“中央统一领导、地方分级管理”的体系下，政府对高等教育事业重新确立集权统治的特点，高校始终没有获得在大学治理中的应有地位。在此背景下，1979年12月《人民日报》发表了复旦大学校长苏步青、同济大学校长李国豪、上海师范大学校长刘佛年、上海交通大学党委书记邓旭初呼吁给高等学校一点自主权的文章。在一定意义上可以说，这是我国大学治理中办学自主权问题的伊始，并在之后的治理变革中成为关键。面对大学呼吁“松绑”，1985 年 5 月，中共中央正式颁布《中共中央关于教育体制改革的决定》，标志着在新的时代背景下，我国高等教育事业完成恢复重建，正式进入体制调整改革阶段。在政府和高校的关系上“加强宏观管理，简政放权，扩大学校办学自主权”，开始“学校逐步实行校长负责制”的尝试，在中央和地方的关系上，通过1986年颁布的《高等教育管理职责暂行规定》，“加强省、自治区、直辖市人民政府对高等教育的统筹权”。[8]213但由于1989年的政治风波，中共中央叫停了“校长负责制”的试点，1989年8月，中共中央政治局讨论并通过《中共中央关于加强党的建设的通知》，提出“高等院校实行党委领导下的校长负责制”，[9]自此几经变化的高校领导体制以“党委领导下的校长负责制”延续至今。总得来说，1978年以来的这些高等教育领域的治理改革，取得了一定成效，但由于始终处在国家计划经济体制大环境下，高等教育本身无法抽离经济、政治、文化制度背景的影响，并没有达到理想的改革效果，政府在与大学的关系上依然处于集权统治地位。

我国大学治理改革发展时期变革路径(1990—2009年)：1992年10月，党的十四大召开正式确立了以建立社会主义市场经济体制为目标的改革道路，自此我国正式进入改革开放和现代化建设新阶段，市场主体亦随着国家改革发展战略开始进入高等教育改革发展路径。1993 年 2 月，中共中央、国务院颁布了《中国教育改革与发展纲要》，在政府和学校的关系上，明确提出要扩大高校办学自主权，使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体，政府转变对学校的直接行政管理为宏观管理。在中央和地方的关系上，进一步确立“两级管理、分级负责的教育管理体制”，扩大省(自治区、直辖市)的教育决策权、统筹权。从内容上看，这些改革确实体现了一些市场经济体制的因素，但从过程和结果上看，仍然采取的是行政的逻辑，由政府来主导整个改革历程，许多深层次问题依然没有得到解决，大学办学自主权落实依旧不足，尤其是1992年国家“分税制”改革以来，财政体制从之前的“财政包干制”变为“分税制”，国家财政摆脱了向地方借钱的困难阶段，逐渐形成了国家“财权”上移、“事权”下放的局面，尽管有中央“财政转移支付”平衡地区差异，但反映到高等教育领域依旧是中央和地方在高等教育资源、权责方面的巨大差距。因此有学者称“改革开放20年来，我国大学治理政策一直是在围绕着中央与地方、政府与学校两个维度进行变革，前者的努力方向是促成教育管理的地方分权，后者着力实现的是增进大学办学的自主权限，但改革并没有取得根本性进展。”[10]直到1998年8月，作为新中国成立以来第一个以正式立法形式颁布的高等教育基本法律，《中国人民共和国高等教育法》为我国大学治理变革路径引入专门的“法制因素”，从法律条例上规定了我国高等学校的领导体制及相关行为主体权责，肯定了高校7项办学自主权，包括制定招生方案、设置和调整学科专业、制定教学计划、开展科学研究等方面，为之后的“法人治理”提供了“法制前提”。

我国大学治理全面深化改革时期(2010年至今)：随着我国建立社会主义市场经济体制的目标确立以及社会主义法制体系的逐步形成，“市场因素”“法制因素”进入我国大学治理变革，发挥重要作用，然而由于我国大学发展“先天不足”，大学治理体系结构、内外部制度环境，不完善、不合理，难以在短时间达到现代意义上的大学“善治”，需要在深层次对我国大学发展进行改革规划。在此背景下，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020 年)》，提出要建设“依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校、社会之间新型关系”“落实和扩大学校办学自主权”“完善中国特色现代大学制度”“完善治理结构”“加强章程建设”等。2013年党的十八届三中全会从国家改革发展的角度，提出要“全面深化改革”“推进国家治理体系和治理能力现代化”“使市场在资源配置中起决定性作用”，大学治理改革作为国家治理改革的重要部分之一，也在进入“全面深化改革”的重要阶段。有学者提出“全面深化改革”是一个整体，不能简单看作“全面改革”和“深化改革”两个部分的相加，而是高等教育理念、体制机制甚至高等教育体系的重建和系统重装。[11]因此这一时期也将成为我国大学治理变革路径选择的关键历史节点。

(二)我国大学治理变革历史路径的特点

1.总体上走的是一条以功能性变革为主要路径的发展道路

回顾新中国成立以来的大学治理变革历史路径，结构性改革和功能性改革两者并非处于相互排斥的对立，而是呈现交替进行、互为协调的特点。前30年，围绕中央和地方在大学治理过程中权力关系分配进行结构性变革为主要路径，体现为“集权——分权——集权——分权——集权”的大学治理结构性变革过程。1978年之后更多选择一条功能性变革道路，从大学办学自主权问题浮现，到1992年市场因素进入，1998年法制因素进入，期间曾有结构改革愿景但限于特定时代条件没有得到落实，再到如今的“全面深化改革”，构成大学治理的因素逐渐健全。可以看出，前30年变革过程仅仅是政府内部关于大学治理的结构性变革，在政府、大学、社会治理关系层面并没有产生重要影响，因此从某种意义上看，我国大学治理总体上还是走的一条功能性变革为主要路径的发展道路。

2.遵从行政逻辑至上，大学自生自发逻辑缺位

大学治理变革作为一种大学治理意义上的制度变迁过程，在我国充分体现在政策变迁上。政策作为一种政治行为，其意义的发挥，必须建立在大的政治系统的运作过程中，通过本身所承载的政治话语及其相关逻辑发挥效用。福柯曾指出“必须将话语看作是一系列事件，看作是政治事件，通过这些政治事件，它运载着政权并由政权又反过来控制着话语本身。”[12]260由此，反观我国大学治理的变革，建国初的国家政权逻辑、“文化大革命”的阶级斗争逻辑、十一届三中全会后的经济逻辑、高等教育法背后的国家法治逻辑等，这一系列话语变革过程背后是自上而下的行政逻辑体现。这一行政逻辑主导背后，既是19世纪中后期以来民族救亡图存运动变革传统的承接，也是新中国成立以来，作为后发外生型国家，为了实现高等教育赶超发展，前期与世界主流体系割裂影响的延续。把大学治理变革作为一种国家层面的需要强制“嵌入”到国家意志版图的同时，用行政逻辑替代学术逻辑，忽视了大学自生自发逻辑。

3.以治理之术的变革为主

综观我国大学治理变革历史路径，政府在这种集权治理模式没有发生结构性变革的前提下针对相关治理主体进行功能性渐进“授权”，表面上大学和社会被赋予了更多的治理权，实则大学在重要的规章政策、选任领导、资源配置等方面依旧没有实质权力，社会参与大学管理也仅停留在理论空间。在此过程中政府加强了对相关治理运作过程的监督、测量、考察、评价力度，正如福柯认为“禁止、拒绝、抑制不仅远远不是权力的根本形式”“通过对特定社会群体的控制”，[13]42“或是某种示范性的干预……权力在更具有连续性的微观渠道也能得到流通，能够直接贯彻个人、他们的身体、他们的姿态和日常行为。”[14]154这种从治理“舞台前台”的粗暴掌控到退居“隐蔽后台”的权力之眼的监督模式不仅约束了利益相关者的外在行为方式，而且型塑了他们的内在认知意识，这种毛细管的权力作用看不见、摸不着，也许却更为“致命”，因此总的来看，政府的大学治理之道并没有发生意愿的转化，由于功能性变革的路径依赖，各种不必要制度的捆绑束缚，致使变革的仅仅是治理之术。

三、我国大学治理走向善治的困境与突破

(一)我国大学治理走向善治的困境

我国大学治理变革的历史路径，是国家治理逻辑变迁的反映，在特定的历史时期满足了国家和社会对高等教育职能的需要，但也导致了我国大学治理空间缩小，治理成本增加，治理效益递减；象征性治理现象涌现；高校社会治理主体缺位等困境。

1.治理空间缩小，治理成本增加，治理效益递减

以功能性变革为主要路径的我国大学治理变革，某种意义上是使得我国大学治理空间缩小、治理成本增加、治理效应递减的关键因素。这里的治理空间是指特定治理结构下的制度性调整操作空间。金观涛在对我国历代封建王朝变法分析中提出“变法效果递减律”，他认为“纵观整个历史过程，历代王朝变法成功的概率，随着无组织力量增长和社会结构的老化而递减”“关键在于封建大国只能用一体化调节力量来控制调节社会，只能用官僚机构来进行改革”。[15]83反观我国大学治理，在治理初期，通过结构性变革，打破过去僵化体制下资源配置的高度扭曲，为后续变革提供新的治理空间，制度创新通过功能性改革，针对具体问题进行查缺补漏式的调整性、适应性变革，在治理空间内产生巨大效益。但这种效益并非无限增长，随着功能性变革加剧，治理过程中的新问题会不断出现，原有的治理空间被冗杂的制度束缚缩小，功能性变革只能随着我国大学治理规模的扩大，朝“纵深”方向发挥作用，增加治理成本，这里的治理规模借鉴周雪光定义“国家在统领、管理、整合其管辖领土及其生活于其上民众的空间规模和实际内容”。[16]此外，利益相关者自身的逐利行为也会使得原有的治理结构老化、退化、无效化，产生摩擦成本，甚至治理风险。

2.象征性治理现象涌现

象征性治理源于对“治理失灵”问题的探讨,有学者将其看作“与正式的制度规定、主流意识形态导向所描述的理想治理状态存在一定落差的实际治理状态，是次于正式制度所欲实现的秩序的一种治理状态”。[17]这里的大学治理中象征性治理现象更多指的是一种狭义的通过某种符号的或象征信号的措施实施的治理。长期行政逻辑主导下功能性变革为主的改革路径，使得我国大学治理场域中的相应主体长期维持一种稳定的结构性权力关系，致使作为场域实践生产机制的“惯习”趋于稳定，进一步强化了大学治理中行为主体的本位主义，机会主义。当场域本身环境发生变化时，相应的惯习将会作为旧有场域结构的卫道士，抵制变革，在缺乏有效的约束机制的情况下，大学也会通过组织制度模仿、搭便车行为进行象征性治理。此时变革的成功与否很大程度上取决于两种力量的博弈胜败以及变革产生的“创造性破坏”是否能够被接受。[18]59而这种接受与否，也是基于行为主体对自身利益的考量以及成本负荷的计算。最典型的就是近来的“大学章程现象”，一方面政府自上而下的行政逻辑推动下高校纷纷响应号召颁布大学章程，希望“在外部政府控制与内部组织控制的权力互侵断层结构面上，以大学章程为治理权力的过渡站，建构上承国家治校决策法规，下启大学内部治理规章的权力互动连续体”，[19]另一方面却是大学章程停留在程序合法性层面，并没有得到充分的履行，某些大学章程在制定、执行及文本表达过程中就具有模糊性、象征意味，成为了一纸贴在现有大学治理结构上的合法性标签。

3.治理主体单一、高校社会缺位

随着我国大学治理事业的推进，高校和社会作为利益相关者的治理主体地位逐渐明晰，反映到高等教育治理实践中，表现为对治理主体地位权益的诉求，对治理主体关系重塑的渴望。具体到大学治理变革进程中，政府的确也通过各种渐进式“授权”方式，逐步下放了一些治理权力给高校和社会主体，然而吊诡的是，尽管政府不断“授权”，高校和社会依然“抱怨”治理权缺失，现实大学治理还是政府全权主导的单一主体模式，高校社会缺位现象严重，而这种“矛盾”现象的背后和我国大学治理改革以功能性变革为主的改革路径密切相关。功能性变革的前提是在维持现行治理结构体制框架稳定不变，因此以这种变革路径为载体的各种渐进式“授权”只是针对相关利益主体诉求的调整性、适应性变革，是一种针对高校社会参加大学治理的“授权”而非“确权”，政府随时可以“收权”，其实质仍然是一种全能主导下的集权治理模式，这里的“剩余控制权”包括大学治理过程中的“目标设定权、检查验收权、实施激励权”等。[20]当然我们这里并非全盘否定集权治理模式本身，治理是一定历史条件下的产物，并没有永恒性，在特定时期它确为我国高等教育事业发展起到了推动作用，但在新的时代背景下，我国高等教育事业重新融入世界体系，需要高校和社会被纳入到大学治理中，发挥其应有的作用。

(二)我国大学治理走向善治的突破

1.重构治理变革逻辑，以大学自生自发逻辑为主

大学作为“底部沉重”的“自组织”，其知识生产、传承、创新，人才培养背后承载的是整个社会的文明价值，它有也需要发挥自身运行的逻辑。我国的大学治理变革在“科教兴国”的战略指导下，实际上走的是一条“国兴科教”的赶超型现代化道路，“即国家政府运用自己的权威，通过对教育与科学事业采取积极的、强有力的干预政策，促进教育与科学的昌盛，继而提高国民素质，推动经济发展并繁荣国家”[21]191但这并不意味着国家在承担对大学财政资助、政策支持的同时，应根据行政逻辑对大学进行干预、限制、管控，正如鲍曼将现代文化比喻为一种“园艺文化”，大学亦身处其中，而政府“它通过根深蒂固的对于自生自发性的不信任……那么有花园的地方就必然有杂草。清除杂草是一种创造，而不是一种破坏活动，所有的杂草将被隔离、控制、阻止蔓延、转移并被保持在社会界线之外。”[22]124这对于秉持中世纪以来“大学自治”“学术自由”传统的大学来说无疑是一场屠杀。因此政府需要尊重大学自生自发的学术逻辑，通过合理的顶层设计，运用负面清单尽可能给予大学充分自主权，扮演一名“守夜人”的角色呵护大学生长，使其更好的发挥人才培育、科学研究、社会服务的职能。

2.克服治理变革惰性，适时进行功能性变革与结构性变革间的转化

我国大学治理长期处于政府自上而下集权式治理，过于集中的中央支配权力下，为了降低治理风险，实施多样化、精细化的压力型统治，导致治理成本增加。政府具有对大学高度集中的行政权、立法权、人事权、财政权等，而大学负责绝大部分事权，使双方处于“事”与“权”的持续不对等，长久以往效率难以维持。这种不合理的委托代理关系，背后的目标冲突，信息不对称，资源竞标赛，人事晋升等机制不断被扭曲、异化，成为阻碍大学治理结构性变革的重要因素。此外，我国大学治理的变革惰性，一定意义上也和我国走“先增量后存量，先体制外后体制内，先实验后推广”的改革路径相关，[23]这里并不是要提倡激进化改革道路，而是针对功能性改革路径本身的转型改革任务分阶段解决的特点，正如有学者指出“现代大学制度建设中的“改革悖论”：改革必须由政府领导和推动，但改革必须首先改革政府。”[24]随着我国市场经济体制确立，国家深化改革发展，国家治理体系治理能力现代化改革进程加快，要求政府角色在我国大学治理结构体系进行“壮士断腕”般的深化结构性变革，达到人人参与、共同治理、权责分明的治理状态。这不但需要我们通过结构性变革在大学分权治理、集权统治之间寻找特定时期的动态平衡点，也需要我们在结构性变革和功能性变革两者的协调配合中找到合理契合点，打破治理变革道路中存在的制度变革惰性，适时进行功能性变革与结构性变革间的转化，进行应有的结构性变革，从而达到大学治理事业的“善治”。

3.落实治理主体地位，真正推动高校社会参与大学治理

我国大学的发展道路是源于民族救亡图存的使命呐喊背景下集权变革模式的赶超型大学发展，缺少西方大学中世纪以来的自治传统，因此“我国大学权力结构的演化更多属于一种强制性制度变迁，政府在大学治理结构中处于绝对的核心地位”，[25]这就导致了大学、社会参与治理主体地位的长期缺位。政府、大学、社会作为大学外部治理的权责主体，理应建立一种以大学自生自发逻辑至上的三角矩阵关系来替代政府为主导的单线主体，通过法律法规真正廓清三者之间的权责边界，使政府干预之手、市场未见之手、大学自发之手能真正分权制衡。政府在宏观治理层面，通过合理供应配置资源，科学制定法律法规，及时提供权利救济等方面引导呵护大学生长，禁止权力渗透、挤压、操控大学的治理空间；大学在具体办学层面，充分履行自己面向社会独立办学的法人地位，在人才培育、科学研究、服务社会以及内部管理等方面合理合法充分的行使和履行自己的权责；社会则通过横向监督、纵向资助、多方评价等手段履行自己作为治理主体的地位。金耀基先生曾提出“现代化运动是一‘多面向’的工作，任何一个单一因素进步之果实与努力，都可能为其他因素的落后所吞没，导致‘点’的进步为‘面’的落后所吞吃。”[26]57我们需要一种忠于“未来”的视角，真正落实高校社会参与大学治理的主体地位，向以法治为基础的现代治理方式转变。