关于环境污染责任保险的综述及对我国的启示

(广东财经大学 广东 广州 510320)

一、引言

自改革开放以来，我国的经济迅速腾飞，但是粗放型的经济发展方式却使生态环境付出了极大的代价，近年来我国环境污染事故频发，环境治理形势十分严峻。

2018年4月17日，央视财经曝光位于山西省临汾市洪洞县的山西三维集团违规倾倒废料、排放污水的情况。山西三维集团违规将电石渣和粉煤灰等工业废渣倾倒在深达几十米的人工大坑中，大坑距离村庄不足百米。据了解，电石渣和粉煤灰属于工业固体废物范畴，不仅会随风飘散，还会对空气造成影响，一旦通过雨水的冲刷极易渗透地下，对地下水和土壤造成二次污染。同时，电石渣属强碱性物质，有刺激和腐蚀作用。吸入粉尘，对人体呼吸道和眼睛有强烈刺激性，还有可能引起肺炎甚至灼伤，这两种工业固体废物需要通过专门的堆场统一贮存并严格管理。除了倾倒工业废渣外，三维集团还将未经处理的工业废水直接排入山西百姓的“母亲河”——汾河，造成当地河流和农田被污染，人民生命安全受到危害。

新闻报道后，山西省成立联合调查组，赴当地调查。4月18日，临汾市对三维集团存在的环保违法行为进行深入调查，根据抽样检测结果，制定了对现场固体废弃物的处置方案。2018年5月13日，生态环境部通报三维集团倾倒废渣案件问责情况，临汾市对环保、水利、国土等部门责任人实施问责。

山西三维集团污染事件在媒体曝光后虽然迅速得到处理，有关责任人也受到了相应的惩处，但是山西省洪洞县的老百姓们农田被毁、家园被污染、生活环境被破坏、生命安全受到危害的事实却是无法逆转的。保护生态环境是经济发展题中应有之义，此次事件引发了对于生态文明建设的深层思考，在环境污染损害赔偿体系中引入保险机制，通过发展环境污染责任保险分散风险不失为处理环境污染问题的有效途径。

探讨环责险对解决环境污染纠纷、分散企业生产经营风险、促进社会稳定发展有着积极意义，也是实施可持续发展战略、建立资源节约型和环境友好型社会的必然选择。本文通过梳理有关环责险的最新研究成果，厘清环责险的承保范围，探讨其投保保模式，介绍了环责险发展现状和问题，提出了一些建立我国环责险制度的建议。

二、对环境污染责任保险承保范围的研究

目前学术界对渐进性污染是否应该承保主要有三种观点：

(一)只承保突发性的环境污染风险，不承保渐进性风险

张伟(2015)认为渐进性污染具有不可估计性和不可控制性，不符合承保条件，承保渐进性风险可能会诱发道德风险，因此要构建差异化的环境污染损失补偿方案：针对突发性的环境污染风险投保环境环责险，而渐进性的坏境污染风险应当建立类似于社会保险性质的环境损害赔偿基金来为受损害的第三者进行损失补偿。

(二)现阶段只承保突发性环境污染风险，未来再承保渐进性环境污染风险

孙宏涛、林煜轩(2017)在考虑到我国立法现状和试点情况的基础上，认为渐进性污染纳入环责险的承保范围，理由主要是：(1)渐进性污染具备可保性；(2)渐进性污染在环境污染事故中占据相当大的比例，承保渐进性污染符合我国环责险立法本意以及污染企业的现实需求；(3)突发性污染和渐进性污染在保险实务中难以区分，刻意区分会影响环责险实行的效率，统一承保更能维护受损害第三方的权益，并能减少法律纠纷。李明奎,昌敦虎(2017)认为从国外环境污染责任保险的实践来看，在环境责任保险开办初期，各国将承保范围限定于非故意的、突发性的环境侵权事故所造成的人身、财产损害。随着风险管理水平提高，环境责任保险市场日趋成熟，保险公司才逐渐把累积性污染损害纳入承保范围。我国当前还缺乏相应的技术条件，因此我国保险公司承保渐进性环境责任风险仍需要等待未来条件的进一步完善。

(三)同时承保突发性和渐进性的环境污染

程玉(2017)从必要性和可行性两方面分析，认为应该将渐进性污染纳入环责险条款中。从必要性角度来看，各发达国家普遍以专业化保单的形式承保渐进性污染，我国应借鉴其经验，同时及早承保可积累试错经验和统计数据，提升环境污染风险评估能力；从可行性角度看，目前无法承保的主要难题在于保险人承保能力不足，可以通过再保险和共同保险、采用差别费率、规定免赔额和保险金限额等方式提高承保能力。但程玉反对先承保突发性污染，待时机成熟后再承保渐进性污染的“分步走”方式。主要理由是：其一，突发性和渐进性污染因果概念难以区分，强行界定极易导致诉讼泛滥；其二，渐进性污染具有特殊性，其未来费率的确定不能仅依靠突发性污染的历史数据；其三，渐进性污染是环境污染的一般意义上的表现形态，将其拒保难以解决社会面临的大规模环境污染损害；其四，突发性污染和渐进性污染难以区分时保险公司倾向于都拒保，不利于环责险的发展；其五，渐进性污染与风险可保性条件的冲突可通过制度设计解决。

三、对环境污染责任保险投保模式的研究

(一)国外环责险投保模式

一是以美国为主的环境污染责任强制保险模式，规定有毒物质和废弃物处理、危险品生产这些可能严重危及民众健康和社会稳定的企业强制其投保环责险。环责险所交保费少、保险金额低，较低程度的风险可以得到有效转移。

二是英国和法国的以自愿保险为主、强制保险为辅的模式。一般由企业自主决定是否就环境污染责任投保，但法律规定必须投保的则强制投保。英法等国是传统经济强国，经济发展地域特征不明显，保险业发展相对成熟，投保理念深人人心，实施任意保险模式也能达到全面推广环责险的目的。

三是德国和印度的混合模式，即强制责任保险与财务担保相结合的模式。存在重大环境责任风险特定设施的所有人需与保险公司签订损害赔偿合同或由政府部门金融机构提供财务担保这种混合模式与德国、印度企业所有制形式相适应，差异化的保险制度可以降低企业的投保成本，提高企业投保的积极性。

(二)国内环责险投保模式

1.强制性与自愿性相结合

秦余国,王志新(2017)认为随着我国经济的高速发展以及公民的环境保护和法律维权意识的不断增强，我国应当实行强制性为主、任意性为辅的环责险承保模式。吴文娟,闫瑞琼(2017)进一步提出应当针对不同的行业采取不同的投保模式，对于一些高污染的行业应该由法律规定强制投保，争取让所有高污染高风险的企业都投保环责险，并对拒保的污染企业加大违规惩罚力度；而对于其他的低污染企业采取自愿投保模式，并对积极投保的企业给予一定的环境税税收优惠，或者通过绿色通道给予贷款支持。李玉玲(2017)借鉴了国外的经验，指出目前美国、德国、瑞典等发达国家基本都实行强制性环责险，即使在实行自愿性环责险的国家，在环境污染严重的领域也会采取强制性的模式，得出强制性环责险将是未来环责险保险模式发展的必然趋势。因此，我国环责险应该以强制性保险为主，并列出了应该强制投保的企业，如涉重金属企业、具有较大环境风险的重点生态功能区的企业和其他高环境风险的企业。

2.统一实行强制性责任保险制度

王宁(2015)认为广泛推行环责险是大势所趋，采取强制的方式能够更快构建我国的环责险体系，并分析了实行强制性环责险的必要性：首先，在实施自愿性环责险时，企业存在逆向选择，而强制性模式能够更均衡地分散环境污染风险；其次，强制性方式能够极大拓宽环责险覆盖面，减轻保险公司的偿付压力；最后，自愿性环责险效果不佳，实际上环境污染损失还是由政府负担，强制性环责险能够将损失分摊到众多的污染企业和保险公司中去，为政府减负。

四、环境污染责任保险发展困境

(一)法律体系不健全

冯生(2017)认为我国环责险立法体系不健全，内容不完善。首先，在基本法《保险法》中对环责险没有明确规定，导致保险公司在开展工作时缺乏法律依据；其次，单行法行政法规范围局限于海洋、船舶方面，部门规章仅与船舶油污损害的保险、基金有关，而地方条例限制在危险废物污染和水污染，只涉及我国环境污染问题领域的小部分；最后，原则性、鼓励性规定多，但缺乏详细具体的操作指导。立法机械化、创造性和针对性不强导致下位法照搬上位法，没有指定符合地方发展的具体制度。

(二)政府支持力度不够

我国政府在环责险发展过程中也存在着缺位和不到位的情况，相比外国而言对环责险的政策支持远远不够。刘泽坤(2017)强调我国的保险市场还不成熟，环责险还处于发展的初期，仅依靠保险公司的力量难以促使污染企业投保环责险，因此需要政府介入，为保险公司和企业搭建沟通的桥梁。

(三)专业机构缺乏

第三方专业评估机构的缓慢发展制约了我国环责险的发展。龚召阳(2017)提出我国环责险市场中缺乏专业机构，而环境污染事故的定损内容有很强的专业性，需要保险员工有大量关于环境污染领域的知识积累，但现阶段的专业人才远远不能满足市场的实际需求。

(四)保险公司承保能力弱

保险公司在环责险的发展过程中发挥着重要作用。於方、牛坤玉(2017)认为我国保险业在环责险发展中存在一些问题。首先，环责险承保领域狭窄，主要是生产型领域中的重金属企业和高污染、高风险行业；其次，保险费率偏高，由于尚未建立成熟的环责险市场，费率厘定缺乏技术支撑，保险公司通常采取提高保费的方式降低自身承担的风险；最后，环责险的偿付能力较低，由于承保的保险公司较少，难以在行业间分散风险。郭金龙,周小燕(2017)主张加强关于环境污染的数据统计，使保险业与环保部实现数据共享，为科学的保险费率奠定数理基础。

(五)企业投保积极性不高

企业在环责险发展过程中也存在保险、环保意识淡薄的问题。刘玉燕(2017)认为企业投保环责险缺乏积极性主要受两个因素的影响：一是外界因素，由于我国没有对环境污染实行强有力的追责制度，尤其是《环保法》没有强制执行力，导致企业往往抱有侥幸态度，即“企业污染、政府买单”，这从本质上削弱了企业购买环责险的需求；二是自身因素，由于我国投保环责险的企业不多，不足以形成大数法则基础，致使投保企业要承担较高的保费，这与企业要分担的风险不匹配，因此不愿意投保。

五、几点启示

关于环责险制度的研究，带给我们如下的几点启示：

第一，关于环责险的承保范围，除了突发性环境污染风险，还要考虑到渐进性环境污染风险，但是鉴于我国的环责险制度发展不成熟，缺乏相关的配套措施，目前只能承保突发性环境污染风险。

第二，环责险投保模式应当以强制性为主。我国环责险试点十年的效果不佳，表明自愿性投保模式根本无法充分发挥环责险的作用。2018年5月7日，生态环境部通过《环境污染强制责任保险管理办法(草案)》亦体现了强制性的方式能扩大环责险的覆盖面，更好地防治环境污染问题。

第三，针对立法存在的问题，应该完善基本法，将环责险纳入《保险法》中，修改有关环责险的单行立法，对环责险专门立法，制定符合地方具体情况的地方法规，同时颁布部门规章，环保部与水利、农业、司法等部门协同运作，使部门规章具有内在的统一性和完整性，为我国环责险的发展提供良好的法律环境。

第四，政府应当实行多样化的补贴方式，减轻保险公司的偿付压力，为保险公司拓展业务保驾护航。与此同时，政府可以牵头设立环境保护基金，并赋予基金组织一定的审查监督权，一方面可监督污染企业是否依法购买环责险和采取降低环境污染风险的措施，另一方面给环境污染提供恢复和治理资金，承担维护生态环境的使命。

第五，应当支持环境污染风险专业评估机构强制介入到环境污染鉴定中，为环责险业务的开展提供技术支持，工作主要内容是评估环境风险、提供防范风险建议、设计污染治理方案等，弥补保险公司的短板，同时采取措施培育专业评估机构，增加专业人才储备，进而逐步形成完善的环责险市场体系。

第六，为了促进环责险的发展，保险公司应当采取相应的措施，如扩展承保对象，除了强制投保的高危企业外，还应当承保其他行业的环境污染风险；规范环境风险评估方法，制定科学合理的保险费率；建立多个保险人组成的环境责任保险联合体，提高赔付能力。建议对企业环境风险形成的全过程建立指标体系；将环境风险受体的内容具化；综合考虑不同行业地区的环境风险差异性；完善环境风险分级标准，使不同评估方法具有内在的统一性。

第七，企业应该转变发展方式和生产观念，将部分资金用于研发先进技术和环保设备，将环保理念运用到生产的每个阶段，设立环境保护部门，从源头上重视风险管理，减少污染事故的发生，减轻企业面临的损失。