基于发展权的反贫困升级与劳动能力建设

肖 巍

(复旦大学 马克思主义学院，上海 200433)

1986年，第41届联合国大会高票通过《发展权利宣言》，确认发展是一项不可剥夺的权利(发展权)，发展权利的实现首先要摆脱贫困，而这就必须有国际、国内两个层次的反贫困战略。21世纪以来，从“千年发展目标”(MDGs，2000)到《2030年可持续发展议程》(2015)，消除极端贫困和饥饿均被视为首要任务。反贫困并不仅仅是救济行动。各国都在努力寻找适合自己的反贫困办法，然而，当反贫困取得一定成就时，难度也随之增大，如何研判贫困形势、精准扶贫、精准发力就格外重要了。所有举措都应有利于提高穷人依靠自身劳动脱贫的能力；在脱贫能力不足的地方，就要针对所存在的某些体制性缺陷进行改革，而这就对反贫困的制度和能力建设提出了新的要求。

一、从发展权利的视野看

《发展权利宣言》提出：“发展是经济、社会、文化和政治的全面进程，其目的是在全体人民和所有个人积极、自由和有意义地参与发展及其带来的利益的公平分配的基础上，不断改善全体人民和所有个人的福利。”①为此，各国特别是发展中国家就必须致力于消除发展障碍，通过各种手段促成发展权利的实现。这些内容不但是国家，也是联合国层次推进改革的优先事项。冷战结束不久之后，世界人权大会《维也纳宣言和行动纲领》(1993)重申发展权利是一项普遍的、不可分割的权利，“为了在执行发展权利方面取得持久的进展，需要国家一级实行有效的发展政策，以及在国际一级创造公平的经济关系和一个有利的经济环境”。②

冷战终结，全球化进程步伐加快，在全球化压力下，由于各国竞相吸引资本，劳资关系出现了严重失衡，各国金融机构面对资本流动性增强，放松了监管和限制，充满风险和投机的“赌博资本主义”甚嚣尘上，而一些利用体制漏洞钻营而形成的暴利行业迅速成长。在“赢者通吃”的政治逻辑控制下，财富急剧向它们集中。③劳方的讨价还价能力则被大大削弱了。一些国家被迫采用“社会倾销”(Social Dumping)手段，靠牺牲劳动者利益或降低人道标准来进行竞争。这种做法也被称为“竞相趋劣”(race to the bottom)。各国劳动者收入增长缓慢、停滞甚至下降，贫困的发生率也增加了。④各种贫困不仅是穷国人民的灾难，也是世界上许多社会动荡、环境恶化，乃至种族冲突、恐怖袭击的深层原因，并以复杂方式影响人类发展的进程。国际劳工组织(ILO)《世界就业和2016社会前景趋势报告》认为，1990年以来，尽管全球极端贫困率减少了一半多，但全球贫困状况依然严峻。全球有近20亿人每天的生活费不到3.10美元，在发展中国家和新兴经济体，这个比例相当高(超过了36%)。ILO社会和经济问题特别顾问特别提醒，现在这个世界约有30%的穷人只占有2%的收入。⑤劳动弱势的情况在贫困现象中仍然是最主要的。

时任联合国秘书长安南在2000年的千年峰会上指出，“全球化的好处和机会高度集中于少数国家，而且国内分布也不平衡；对于那些包括劳工标准、环境、人权以及减贫等方面的社会目标支持却很落后，而这些力量正在迅速造成新的经济不稳与社会失调”。⑥为了在国家和全球范围创造发展条件，使人类免于匮乏，联合国提出了“千年发展目标”。千年发展目标的第一项就是消除极端贫困和饥饿，即：到2015年，使每天维持生存花费不到1美元的人口比例减半，使遭受饥饿的人口比例减半(均以1990年数字为参照)。“解决饥饿、疾病、贫困和教育匮乏的许多办法是清楚明确的。所需要的是为这些努力更合理地提供资源，更公平有效地分配服务。除非每个国家，无论是穷国还是富国，承担起对世界上几十亿贫困人口的责任，否则这将无法实现。”⑦2001年“9·11”事件进一步暴露了造成恐怖主义的全球分裂和贫困根源。“除了作为一个道义方面的问题外，人们认识到贫穷削减工作是保证和平和安全所必需的。”⑧联合国及其有关机构在策略和运作方式等方面加大了支持扶贫的力度。根据联合国《2015年千年发展目标报告》，⑨消除极端贫困和饥饿是千年发展目标中完成比较好的目标，极端贫困的人口从 1990年的19 亿下降到2015年的8.4亿，已经减少了一半多。

其次是促进性别平等及妇女赋权、安全饮用水和减少贫民窟等部分目标，大多数国家的小学教育男女平等了，儿童死亡率也下降了一半多……但是，千年发展目标在各国、各地区实现的进展还很不均衡。

千年发展目标于2015年实施到期。2015年9月，联合国发展峰会通过了《2030年可持续发展议程》(即2015年后发展议程)，这个议程包括17个“可持续发展目标”(SDGs)：第一个就是在世界各地消除一切形式的贫穷；第二个是消除饥饿，实现粮食安全，改善营养和促进可持续农业……所有可持续发展目标均促进千年发展目标衔接更长远也更具有变革性的可持续发展前景。该议程的序言提出，“我们认识到，消除一切形式和表现的贫困，包括消除极端贫困，是世界最大的挑战，也是实现可持续发展必不可少的要求”。为此必须采用统筹兼顾的方式，从经济、社会和环境这三个方面实现可持续发展；还将在巩固千年发展目标成果基础上，继续完成其尚未完成的事业：到2030年，在全球所有人口中消除极端贫困；按各国标准规定的陷入各种贫困的各年龄段男女至少减半；执行适合本国国情的全民社会保障制度和措施，其中最低标准要在较大程度上覆盖穷人和弱势群体；保证所有男女特别是穷人和弱势群体享有平等获取经济资源的权利，享有基本服务，获得土地和其他形式财产所有权和控制权，以及获取自然资源、合适的新技术和小额信贷等金融服务；增强穷人和弱势群体抵御灾害的能力，降低他们遭受极端天气事件与其他经济、社会、环境冲击和灾害的概率及受影响的程度等。⑩

二、反贫困升级的焦点是增强劳动能力

反贫困维护的是人的生存权。世界银行关于贫困和穷人的看法认为，穷人因为缺乏必要的食品、住房、医疗和教育，而无法过上正常的生活，他们在身体疾病、经济萧条和自然灾害面前变得非常脆弱，还经常要遭受其他不公正的对待，特别是在涉及他们生计的重大议题上几乎没有什么发言权。“贫困不仅仅指收入低微和人力发展不足，它还包括人对外部冲击的脆弱性，包括缺少发言权、权利和被社会排除在外。”联合国开发计划署(UNDP)近年在测量贫困状况的“人类贫困指数”(HPI)基础上，又提出了“多维贫困指数”(MPI)，该指数还包括儿童死亡率和营养不良比例、受教育年限和中学入学率，以及对水、燃料、卫生设施、住房和基本家用电器等拥有的指标，以更准确反映困难群体的贫困程度。

时至今日，世界范围的反贫困已经越来越与发展的权利联系在一起了。为配合千年发展目标，联合国开发计划署《2000年人类发展报告》的主题是“人权与人类发展”，明确提出“消除贫困是21世纪的主要人权挑战”，所有权利都相互联系，相互促进，重要的是增强穷人摆脱贫困的能力，创造有助于他们获得权利的协同作用；但任何纸面上的东西并不能赋予这些权利，还必须有一系列发挥作用的准则、法规、制度和经济社会条件，政府和其他机构要使这些安排能够实现。发展促进人权，包括制定帮助穷人实现权利的政策，推进穷人参与决策的公共进程，而所有这些内容不仅仅取决于国家或政府的行动，还要有一个使各国都能自觉有为的国际环境。

21世纪以来，世界反贫困的重点从救济式的援助逐步转向反贫困治理结构和工作机制，尤其重视三个方面的反贫困战略和行动：一是扩大机会，通过刺激经济增长以强化贫困人口的资本(如受教育的程度)，并设法提高资本回报率，增加他们的就业和其他机会；二是促进赋权，各国有关机构和相关制度要负责和及时地对穷人的意见和建议做出回应，推动他们参与地方决策和政治进程，消除各种因性别、身份、种族、民族、地域所造成的歧视性障碍；三是加强社会保护，减少穷人遭遇各种疾病、经济歉收、政策紊乱、自然灾害和暴力打击等情况时的脆弱性，这些情况一旦发生，就要为他们提供应对性的帮助，以安全有效的社会保障体系来减轻灾难造成的影响。通过这三个方面的共同行动，“为改变贫困面貌带来新的推动力，这将使解决人类贫困与建立社会公正，同时又具有竞争和生产力的社会成为可能”。当然，各国的反贫困行动还要依据各自国情制定战略措施及其优先事项；国际社会在增加援助和减免债务、促进全球金融稳定、为国际公共物品提供资源、架起数字鸿沟的桥梁以及赋予穷国穷人更大发言权等方面也很有必要采取进一步的联合行动。

在2015年联合国发展峰会上中国领导人指出，“对各国人民而言，发展寄托着生存和希望，象征着尊严和权利”，“唯有发展，才能消除冲突的根源。唯有发展，才能保障人民的基本权利。唯有发展，才能满足人民对美好生活的热切向往”。只有通过发展，才能保障人民的基本权利，才能为消除贫困、改善民生提供坚实的基础性条件。但是发展并不会自动成为反贫困的“法宝”，反贫困最终还是要靠增强穷人的能力，特别是穷人主动改变困难现状的劳动能力。

中国古人云：“不稼不穑，胡取禾三百廛兮？不狩不猎，胡瞻尔庭有悬貆兮？”(《诗经·伐檀》)这明显就是从事农耕狩猎的劳动。墨子认为“赖其力者生，不赖其力者不生”(《非乐》)，而孟子则强调智力劳动的优越性：“劳心者治人，劳力者治于人；治于人者食人，治人者食于人；天下之通义也。”(《滕文公上》)在西方近代，主张世俗化的新教比较鼓励勤劳致富的敬业劳动，别开生面。亚当·斯密把劳动看作是对安逸、自由和幸福的牺牲。大卫·李嘉图认为一般劳动是财富的真正乃至唯一的源泉，劳动也因此被纳入古典经济学的范畴。到了黑格尔，劳动主要是作为精神领域的抽象劳动，是人的自我意识外在化、物化和对象化的表现。马克思站在劳动立场上讨论人、自然、社会及其历史关系，认为劳动就是客观的物质活动即生产劳动，是人与自然关系的分化。由于劳动反映了人的本质的对象化特点，也就可能出现异化，成为支配甚至反对人本身的力量；共产主义就是要消灭这种异化，特别是异化劳动，从必然王国走向自由王国，“社会化的人，联合起来的生产者，将合理地调节他们和自然之间的物质变换，把它置于他们的共同控制之下，而不让它作为一种盲目的力量来统治自己；靠消耗最小的力量，在最无愧于和最适合于他们的人类本性的条件下来进行这种物质变换”。马克思之后，不时有人或提出社会存在本体的劳动观(卢卡奇)，或以交往行为视角区分了经济学意义和人类学意义的劳动(哈贝马斯)，或正面评价了劳动从古代被贬斥到现在被尊崇的演变(汉娜·阿伦特)……

今天，“劳动”这个概念及其赋权意义已经发生了很大变化。“全社会都要贯彻尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造的重大方针，维护和发展劳动者的利益，保障劳动者的权利。要坚持社会公平正义，排除阻碍劳动者参与发展、分享发展成果的障碍，努力让劳动者实现体面劳动、全面发展。”这里的劳动含义相当丰富，更多是与知识、人才、创造相提并论的活动。我们说马克思之所以是对的，是因为他证明了“人们为了能够‘创造历史’，必须能够生活。但是为了生活，首先就需要吃喝住穿以及其他一些东西。因此第一个历史活动就是生产满足这些需要的资料，即生产物质生活本身，而且，这是人们从几千年前直到今天单是为了维持生活就必须每日每时从事的历史活动，是一切历史的基本条件”；“整个所谓世界历史不外是人通过人的劳动而诞生的过程，是自然界对人来说的生成过程……”也就是在这个意义上，劳动构成了人类发展(历史)的前提，即所谓“历史不过是追求着自己目的的人的活动”。

在马克思看来，劳动就是人的生产活动、实践活动，是属于人的“类本质”的东西。无论个体的人还是集体的“人”，没有劳动，就不可能求生存，更谈不上谋发展。人类越进步，社会越发展，劳动方式也就越来越多样化、越来越灵活、越来越丰富。但无论如何，人们只有通过劳动才能实现价值，获得满足。积极的劳动态度，相称的劳动能力，体面的劳动方式，正是通过劳动(工作)实现发展权利之必需。从人权角度看，贫困是个人获得生活资料的能力和权利(主要体现在以交换、生产、自身劳动力、继承或转让为基础的能力和权利)的下降和不足。事实上，贫困的发生往往是与能力剥夺(capability deprivation)联系在一起的。除了显而易见的低收入外，疾病、缺乏机会、丧失权利、社会歧视、人力资本不足和社会保护无力等都可能是造成能力剥夺的因素。“贫困必须被视为是一种对基本能力的剥夺，而不仅仅是收入低下。”反贫困所要求的扩大机会、促进赋权和加强社会保护，扩大的就是适合自己的就业(劳动)机会，促进的就是增强自身劳动能力和本领，加强的就是保障劳动安全的社会援助体系。

穷人实现发展权不能也不应该仅仅停留在口号上，“资源分配和经济增长模式必须是有利于穷人、有利于人类发展并有利于人权的。由经济增长所创造出来的资源需要投向消除贫困、促进人类发展和保障人权”。放眼世界，成功的反贫困战略通常包括这些要素：从穷人的实际出发；投资穷人的组织能力和行动能力；变革使他们摆脱困境的社会规范；支持那些带领穷人发展的领导者。反贫困战略还要动员穷人增强能力，采取有效措施使他们在发展中成为重要的合作者；政府对此要进行再定位，改进有关政策来防范贫困发生，加强与穷人之间的伙伴关系，关怀性别不平等以及儿童的脆弱性问题，保护穷人的权利。要之，就是要千方百计激发人们通过自身劳动改变困境的能力。

各国的实践表明，政府不但要采用援助方式救济贫困人口，还要多渠道、多种方式增加对贫困地区基础设施的建设投入和生产性投资；同时在人力、财政、金融等方面推行扶持脱贫的优惠政策。人们注意到，长远地看，教育和人力资源开发是增强穷人能力、减轻贫困的根本性措施，而这就必须重视教育和人力资源的开发，尤其是有针对性地增强就业能力和劳动能力的教育培训。

三、精准扶贫、脱贫的劳动能力建设及制度保障

孙中山曾经说过，中国如果强盛起来，不但是要恢复民族的地位，还要对世界负一个大责任。毛泽东期盼中国应当对人类有较大的贡献。20世纪80年代，邓小平希望中国能在21世纪中期达到中等发达国家水平，“到那时，国家总的力量就大了，可以为人类做更多的事情，在解决南北问题方面可以尽更多的力量。我们就是有这么一个雄心壮志”。

中国领导人在“2015减贫与发展高层论坛”(北京)上指出，“中国人民积极探索、顽强奋斗，走出了一条坚持改革开放、坚持政府主导、坚持开发式扶贫方针、坚持动员全社会参与、坚持普惠政策和特惠政策相结合的中国特色减贫道路。经过中国政府、社会各界、贫困地区广大干部群众共同努力以及国际社会积极帮助，中国6亿多人口摆脱贫困。中国是全球最早实现千年发展目标中减贫目标的发展中国家，为全球减贫事业做出了重大贡献”。未来5年，我们将使目前7000多万贫困人口脱贫。这是中国落实《2030年可持续发展议程》的重要步骤。中国倡议着力加快全球减贫进程，加强减贫发展合作，实现多元自主的可持续发展，改善国际发展环境，为共建一个没有贫困、共同发展的人类命运共同体而不懈奋斗。在2016年二十国集团(G20)杭州峰会上，中国领导人承诺，中国将继续为全球反贫困做出贡献：“促进包容性发展，实现共同发展是各国人民特别是发展中国家人民的普遍愿望。”中国还将通过多种途径和方式，“减少全球发展不平等和不平衡，使各国人民共享世界经济增长成果”。中国将继续履行与自身发展阶段和发展水平相适应的国际义务，加强与发展中国家和有关国际机构在反贫困和人权领域的交流与合作，推动世界反贫困和人权事业健康发展。这充分展现了中国反贫困的伟大业绩以及在世界反贫困战略中扮演更加重要、更加积极角色的决心。

中国改革开放以来，实现了“迄今人类历史上最快速度的大规模减贫”，中国的减贫行动“有力促进了贫困人口发展权的实现，为全面建成小康社会打下了坚实基础”。中国的减贫成就赢得了国际社会的广泛认可，有力地提升了发展中国家将生存权、发展权作为最基本人权的话语权。20世纪90年代中期，中国政府制定了国家扶贫攻坚计划；21世纪伊始又制定了《扶贫开发纲要(2001—2010年)》，明确了“政府主导、社会参与、自力更生、开发扶贫”的扶贫道路。中国的“开发式扶贫”致力于贫困人口脱贫能力的增强，引导和帮助贫困地区贫困人口参与扶贫开发；还通过加强农村基础设施建设、普及乡村义务教育、加快农村医疗卫生体系建设，以及动员社会力量，有力地减少了贫困人口。2015年，中共中央、国务院提出了未来五年脱贫攻坚工作的顶层设计。2016年，“十三五”规划纲要对全力实施脱贫攻坚总体目标做出战略部署。这些举措不仅仅是中国反贫困升级版的有力行动，也为全球落实2030年可持续发展议程之“消除一切形式和表现的贫困”要求提供了中国方案。

政府主导的反贫困战略重点是物质资本的投入，但贫困的根源不仅是物质资本匮乏问题，更是贫困人口的“能力匮乏”(capability failure)问题。尽管中国在政府主导方面取得了很大的成功，但还有相当大的改进空间。且不说政府救济和民间捐赠客观上助长了无偿受助和不劳而获的心理，降低了穷人主动脱贫的意愿，地方政府的某些扶贫做法也很值得检讨。在市场经济条件下，分散的农户有较强的响应市场信号、选择产业方向的能力。事实上，与种植粮食作物回报稳定、风险较小相比，种植经济作物或有更高回报，但风险也较大，这个时候，若地方政府替农户做主，通过特殊政策鼓励甚至强迫他们规模种植某种经济作物，就会大大增加市场风险。近年来，因政府推动产业调整事与愿违的案例时有耳闻。“相对其他一般农业地区，贫困地区存在着自然条件较差、交通不太便利且信息不灵通的缺点，如果种植经济作物出现过剩，贫困地区将是首当其冲的受害者。结果就是，地方政府试图通过发展产业来让农民脱贫，却可能不仅浪费了国家投入调整产业结构的资源，而且让农民受到不应有的损失。”这些扶贫措施之所以没有产生预期的效益，恰恰是市场激励制度供给不足所致，穷人的权利被忽视，他们摆脱贫困的劳动能力并没有得到改进。根据国际经验，摆脱贫困还要求国家(政府)在能力建设、基础设施建设和社会良治等方面迈过重要关坎，促进可持续的经济社会发展。这还需要有一系列政策措施，包括向社会部门投资，提高农业生产率，支持私人经济活动的产业发展，重视社会公平，以及良好的城市管理和环境可持续性。

另外，一般当贫困人口下降到总人口的2%(我国目前大约5%)时，减贫难度急剧增加。总是存在一些顽固性贫困，如有的地方有的人群虽然脱了贫，一有风吹草动就又返了贫(我国农村返贫率约20%，有的地方有的年份甚至高达50%以上)。还存在某些抵消扶贫效果的因素，例如利益集团作梗，官僚主义，甚至腐败(包括虚列开支、挤占挪用和设置“小金库”，等等)。中国开发式扶贫已进入攻坚阶段，一方面要大幅度增加扶贫投入，出台更多针对贫困地区贫困人口的政策措施；另一方面将大力实施精准扶贫，“我们坚持中国制度的优势，构建省市县乡村五级一起抓扶贫，层层落实责任制的治理格局。我们注重抓六个精准，即扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准，确保各项政策好处落到扶贫对象身上。我们坚持分类施策，因人因地施策，因贫困原因施策，因贫困类型施策，通过扶持生产和就业发展一批，通过易地搬迁安置一批，通过生态保护脱贫一批，通过教育扶贫脱贫一批，通过低保政策兜底一批。我们广泛动员全社会力量，支持和鼓励全社会采取灵活多样的形式参与扶贫”。归结起来，就是瞄准扶贫对象的真实需求，包括脱贫的主观意愿、选择路径和实际能力，不能搞揠苗助长，不能摆花架子，也不要代替他们做主“拉郎配”。

反贫困还要充分发挥市场和社会力量的作用，督促政府促进公平和提高效率。为了减少腐败发生率，必须将扶贫资源瞄准贫困对象，帮助他们从正规渠道获得信贷支持；引导和鼓励他们建立经济合作组织以增强脱贫能力；通过合适途径促使他们能够参与反贫困决策并监督有关项目的运作。在这些方面，市场机制和社会力量都大有可为，“关键是要找准路子、构建好的体制机制，在精准施策上出实招、在精准推进上下实功、在精准落地上见实效”。

重要的是，任何救济和援助都只能“救急”而不可能“救穷”，反贫困工作和政策重点要放在消除贫穷的根源上。生产或劳动“是这些个人的一定的活动方式，是他们表现自己生命的一定方式、他们的一定的生活方式。个人怎样表现自己的生命，他们自己就是怎样。因此，他们是什么样的，这同他们的生产是一致的——既和他们生产什么一致，又和他们怎样生产一致”。授人以鱼，不如授人以渔。要阻止贫困的代际传递，就必须提高贫困人口的生存与发展能力，提供比较通畅的流动机制和获得就业与保障的机会，激励他们面向市场增强劳动能力。有关政策要“做到对症下药、精准滴灌、靶向治疗，不搞大水漫灌、走马观花、大而化之”。精准，就要坚决清理那些不符合贫困标准的对象、不符合扶贫资质的企业、不符合扶贫要求的项目。“扶贫开发贵在精准，重在精准，成败之举在于精准。”要使反贫困资源更好地惠及目标人群，帮助他们增强劳动能力、实现发展权利。

注释：

①《发展权利宣言》，见《国际人权文件选编》，北京大学出版社2002年版，第304页。

②《维也纳宣言和行动纲领》，见《国际人权文件选编》，第43页。

③见[美]雅各布·S.哈克、保罗·皮尔森：《赢者通吃的政治：华盛顿如何使富人更富，对中产阶级却置之不理》，陈方仁译，格致出版社、上海人民出版社2015年版。

④即使在发达国家，经济结构调整也引发了许多新的贫困问题，某些“夕阳产业”的劳动者失业，陷入贫困，他们在劳动力市场和其他社会参与机会中遭到排斥或歧视。这也促使很多人加入反全球化运动中。

⑤值得注意的是，2012年发达国家贫困人数超过3亿，达到历史最高值，这与近年涌往欧洲的大批难民有关。妇女和儿童是遭受贫困影响最严重的两大人群，在新兴经济体和发展中国家，一半以上15岁以下的儿童生活在极端贫困或中度贫困状态中，发达国家约有36%的儿童生活在相对贫困线以下。见《全球贫困问题依旧严峻：发达国家贫困人口逆势增加》，http://finance.sina.com.cn/world/gjcj/2016-05-19/doc-ifxsktvr0947733.shtml。

⑥安南：《我们人民，角色和作用》，http://www.un.org/chinese/aboutun/prinorgs/ga/millennium/sg/report/。

⑦联合国开发计划署：《2003年人类发展报告——千年发展目标：消除人类贫困的全球公约》，中国财政经济出版社2003年版，第12—13页。

⑧国际货币基金组织：《金融与发展》(中文版)，2002年3月号，第5页。

⑨《2015年联合国千年发展目标报告》(中文版)，http://www.un.org/zh/millenniumgoals/pdf/MDG%202015%20Press%20Release_Chinese.pdf。

⑩《变革我们的世界：2030年可持续发展议程》，http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/69/L.85&referer=http://www.un.org/sustainabledevelopment/sustainable-development-goals/&Lang=C。