中国养老保险政策执行中个人账户“空账”问题的思考

(郑州大学　河南　郑州　450001)

一、阐释现行养老保险制度及“空账”现象

我国于1997年颁布《关于建立企业职工基本养老保险制度的决定》，从此拉开了我国社会养老保险制度实行社会统筹和个人账户相结合的混合管理制度的序幕，即“统账结合”。该制度吸取了给付确定和缴费确定两者的优点实行社会统筹，和个人账户相结合的混合型管理模式，其社会统筹基金借鉴传统型养老模式，采取现收现付的筹资方式，即从现在在职人员治理筹集资金，由国家，企业，个人三者共同承担，共同支付退休人员养老金，从而形成下一代对上一代供养的契约；而个人账户则选择储蓄积累的筹资方式，由在职人员为自己准备一笔钱以备将来养老之用，由政府统一管理，更加强调激励因素。所谓现收现付制的养老保险模式，即用正在工作的当期人缴纳的养老保险金来支付当期老年人的养老费用的制度安排，其实质是“代际赡养”，当期的年轻人抚养当期的老年人，当期的年轻人在下一期成为老年人，由下一期的年轻人来抚养，世代交替，不断延续。从理论上来讲，我国的统账结合制度体现了公平和效率的结合，是具有历史意义的变革。但是在该制度的运行过程中却产生了个人账户空账运转问题。世界银行一份报告:中国几乎所有的养老保险费用都被用来支付现期退休金，支付给把保险基金的节余利息也都是名义的，在目前制度下，设立的个人账户大多都是空账，账户中几乎没有什么实际资产，这样的空账运转根本不能满足养老基金积累的目的，也无法起到为老年人的养老保险提供稳定因素。政府应该发挥主导作用，通过发展经济，提高社会保障支出支付能力，完善社会统筹和个人账户基金管理的制度设计等措施来完成空账向实账转变。

二、分析空账现象出现的原因

(一)转制成本

我国养老保险经历了现收现付制度向统账结合制度的转变，在这一模式转变过程中必然花费成本，即转制成本。从现收现付制向统账结合的混合制，这就意味着当前就业人群要缴纳养老金来建立自己的个人账户，这部分养老金将不作为代际转移，由此会产生“缺口”。具体来说转制会牵涉到三种人：一是在新制度实施之前就已经退休的“老人”，一部分就是在新制度实施之前参加工作在新制度实施之后退休了的“中人”，还有一部分就是在新制度实施之后参加工作的“新人”。我国规定对于老人继续实施老办法，仍沿用现收现付的养老支付模式，对于新人就实行现行的统账结合的养老保险模式，提取社会统筹基金和个人账户基金。对于中人，其缴费大部分不超过15年，因此退休之后并不能享受基本养老基金的待遇，其个人账户退休后一次性发放给本人，但是这一部分人的养老保险基金虽然在新制度下没有计入个人账户，但是这些钱却被国家用来支付上一代的养老保险费用或者进行其他投资，他们同样是对新制度作出了贡献，因此这些人虽不能享有基本养老金待遇但是仍然嫩而过享有由国家补贴的过渡养老金，这也是公平正义的体现。可现实问题是，由于老龄化问题的存在，老人和中人数目比较多，而社会统筹积累的养老基金又十分有限养老基金收不抵支，尽管国家财政在逐步提高社会保障支出的比例，可仍然不能弥补养老金的巨大空缺，因此就只能通过暂时挪用个人账户即新人的养老金，从而造成了个人账户空账现象不可规避且十分严重，而事实上，这些新人实际上既要承担自身的养老储蓄，又要担负着上一代人的养老金，造成个人账户空账运转，这实际上也造成了新的代际之间的不公平，为新人未来的养老生活带来不稳定因素，不利于是会稳定的维系，但是这是模式转换下的转制成本，这是新制度将要取代旧制度所必须付出的代价，无法规避，因而空账现象必然出现。

(二)混账管理模式，监督机制不健全

由于我国养老保险制度的实施尚且处于初级阶段，体制尤其是监督机制不健全，社会统筹基金与个人账户的基金还没有分开管理，有时混为一谈，造成挪用现象严重，再加上是政府统一管理，透明度差管理成本高收益小，管理不科学等等弊端便造成了个人账户里的资金流失。有些地方甚至寅吃卯粮挪用养老基金来修建公共设施，投资建厂。这种局面出现的原因一方面没有明确社会统筹和个人账户基金的不同性质和作用，另一方面也是由于监督机制和责任追究机制不健全而造成的。我国目前尚未出台一部切实有效的全国性养老保险单行法律，这不仅不利于规范养老保险的运行，也不能明确国家、企业、个人之间的责任。因此加快出台一部全国性养老保险单行法律势在必行，在有法可依的基础上，还应该实行内外结合的监督体系，依靠多部门力量对养老保险基金收支及运营状况进行监督，在提高养老保险基金管理效率的同时，杜绝资金挪用现象的发生。

(三)养老保险基金缴费过高

养老缴费国际水平一般在15%到20%的水平，可在我国缴费比例却高达20%。这在国际上可算是相当高的了，可我们同时应该看到高缴费率的背后却是过低的收益率。承担养老经费的主体大多面向企业。我国民营经济发展迅速，民营经济要承担沉重的养老基金，且国家在给予民营企业税收等优惠政策方面等激励措施做得还不够到位，要让企业无偿拿出一部分盈利余额来支持养老政策显然不划算，大多数民营企业仍处于观望态度。加上国营企业正处于改革攻坚阶段，经济效益差，还不具备拿出相应资金来缴纳养老金的实力。这也就使得国营企业缴费少拿不出资金来完成社会统筹，而企业为了不使利润外流，不得不采用压低职工基本工资办法来减少养老保险过高比例的缴费，更有效益低下者拿不出养老缴费金额，从而更加不利于推动制度转型，造成空账扩大化。

三、养老“空账”问题的对策及建议

(一)将社会统筹资金和个人账户资金进行分离，做到透明化管理

当前我国养老保险基金的运营主要是由政府部门负责的，这使得基金的管理效率十分低下。如果基金运营与行政管理相分离，一方面，基金可以由具备相关的专业知识和技能的人员进行管理，这样可以提高基金投资效率，另一方面，也可以避免由于政府部门的腐败带来养老保险管理成本增加的问题，还可以防止政府部门对养老保险基金的挪用而在我国实行的统账结合的社会养老保险制度，由于长期以来社会统筹和个人账户资金都是由政府统一实行混合型管理，民间力量往往很难做到对政府资金管理的有效监督，因此政府内部很难避免资金运营不善，腐败寻租等问题的出现。而要避免个人账户资金被当做公共资源被随意挪用，就必须对这两种性质、用途完全不同的资金进行分开管理，政府在对个人账户资金进行管理的时候也需界定好自身角色，即政府仅仅是养老金缴纳者的资金“代理人”，在财政发生困难或者发展地方经济需要的任何时期，都不得任意挪用公民个人账户资金来填补财政资金的“缺口”。同时，政府也应定期向社会公布养老保险金的操作情况，接受社会各界的监督。

(二)提高养老保险基金的投资收益率和使用效率

政府接受入保人养老金的缴纳，就有责任为缴纳人未来的养老金做好增值保值工作，如何规避因通货膨胀而带来的资金缩水或因运营不善带来的资金减产问题是政府在推进养老保险改革并提高参保率的重要难题。目前，我国养老金投资渠道较为狭窄，收益率也较低，政府统一管理的养老金却缺乏有效进行增值的投资手段，混合型管理反而出现个人资金被挪用现象，被挪用的个人资金往往是被用来填补财政缺口而不是进行有效可靠的投资组合，从而出现个人资产流失，也无法起到增值保值的作用。目前我国的养老保险基金运作效率较低，收益率差，这也在很大程度上增加了养老保险的支付压力。鉴于此，笔者认为可建立专门的社会保险基金理事会，进行专门的基金投资活动，同时，当前我国的资本市场已经较大的发展，各类金融产品层出不穷，也为养老保险基金投资提供了较好的现实基础。在投资中实行多样化的策略，在保证风险可控的前提下，尽可能地选择一些收益较高的产品，确保养老保险账户基金得到有效的利用与保值增值，缓解养老保险支付压力。此外政府应当逐步放宽投资范围的限制，实现养老保险基金投资的多元化允许在安全的条件下让养老基金参与股票市场，债券市场和房地产市场的投资，改变原有以银行存款和国债等增值困难的单一投资方式，根据市场进行养老基金的有效投资组合，实现养老保险投资与资本市场的良性互动。

(三)适度延长退休年龄，应对老龄化加快的进程

关于应对老龄化进程，世界上不少国家都采取延长退休年龄的做法。目前我国实行的退休年限是男性60岁，女工人是50岁，女干部是55岁，在此基础上，政府支持养老金的制度设计是10年期限，而我国平均年龄已达到72岁，收么的延长就为原有的制度设计留下一段亏空，这也就使得养老支付金留下了缺口，从而加剧了社会统筹基金的支付压力，从而加剧个人账户空账运转的局面。尽管延长退休年龄可能会遭遇部分企业和在岗职工的反对甚至加剧就业压力的紧张局面，可是在中国高速老龄化的今天，延长退休年龄无疑确实为缓解个人账户空账运转局面起到了促进作用。就业压力实质属于经济发展水平问题，是在社会转轨阶段随之而来的就业岗位不足及人们就业观念存在偏差等多重因素共同作用的综合性社会问题，将就业压力归咎于退休年龄的延缓的有失偏颇的，无论在任何国家任何社会时期，解决就业问题的根本所在就是要发展经济，因此适度延迟退休年龄对于应对老龄化进程和缓解缝纫账户空账问题都是具有必要性和实施性的。

总之，养老保险个人账户“空账”问题是我国养老保险制度从现收现付制向统账结合转变过程中的转制成本，是无法规避的。在解决这一问题的过程中，政府要担负起主导作用，既要看到转制过程中所暴露出的各个问题，又要积极寻求解决措施，从完善社会统筹和个人账户资金的管理方式，提高投资收益率，提高退休年龄等方面入手来推进改革进程，保证我国养老保险事业的有效运行。