政府应急转换机制探析

□李如霞

(南开大学滨海学院,天津 300270)

政府应急转换机制,即政府由常态管理向应急管理转换的机制。它是由国防经济学中的“平战结合机制”发展而来的。现在,世界处于和平时期,大规模的战争已不多见,每个国家所面临的棘手问题是国际或国内大大小小的突发事件,譬如,自然灾害、事故灾难、恐怖袭击、公共疫情等。这使得传统安全问题和非传统安全问题日益显现,政府的应急管理日益常态化,实现常态管理与应急管理之间的灵活转换,建设政府应急转换机制十分必要和重要。

1 建设政府应急转换机制的必要性与重要性

政府的管理大多数时候是在社会常态环境下进行的,在应急环境下所进行的管理时间相对短暂,待相应的突发事件被平息后,政府的管理便会恢复到常态管理。因此,在机构的设置、职能的划分、资源的配置、职权的运行等方面,政府不可能都在常态机制设置的同时,再设置一套与之平行的危机处理运作机制。这就决定了在危机发生时,通常是政府的部分常态管理职能转化为了危机处理的职能。这就需要一套健全的职能转换机制。而且,在现代社会,随着全球化、科技化、知识化、市场化等潮流的出现,我们正逐渐进入到一个风险社会。风险社会的到来,对政府的应急管理能力提出了严峻的考验,也决定了建立应急转换机制的必要性。

现代社会中的风险,与传统社会中因地震、海啸等自然现象所引起的风险不同,它更多地表现出一种人为性,即缘起于人类的决策和行动,是随着科技进步与社会发展而出现的一种具有不确定性特点的负面效应,如生态风险、核风险。这种风险具有明显的跨越地理界限的全球化特征,其危害可能会波及世界的每一个角落。传统社会中承载着防范社会风险功能的社会制度,在风险社会中运行时,可能会出现“制度失灵”现象,导致一系列新的社会风险出现。譬如,当你就某种社会风险,向一层又一层的主管机构求助时, 它们有时会以“这与我们无关”“我们也解决不了”等理由搪塞敷衍。这种“制度失灵”现象反映出现代社会风险治理的困境。

在某种意义上,风险社会是可以依据人们对“安全”的直观感受来加以认知的。德国社会学家乌尔里希·贝克(Ulrich Beck)曾经说过:“阶级社会的推动力可以用两个字概括:我饿!而风险社会的驱动力则可用另外两个字来概括:我怕!”[1]安全感成了生活在风险社会中的人们的本性追求,使人们有安全感,理应成为政府危机管理的重要层面。在资讯发达的今天,人们对于安全感的渴望随之进一步增强。譬如“电梯吃人”事件,一旦发生,大家会争相在QQ、微信、微博等聊天平台中加以传播,速度很快,引起了人们对于电梯安全的高度关注。由于人们不确定这种电梯风险何时发生,何地发生,所以十分惶恐,出入各种场合时,都不敢轻易乘坐电梯了。同时,该事件亦引发了公众对政府监管职责的拷问。对此,政府应妥善处理,若处理不当,极易引发更大的社会危机。可以这么说,在传统的工业社会,“政府管理的重心是通过促进经济增长解决民众的物质需求”[2],而在现代的“风险社会”,政府的一项重要管理职能便是风险管理。

目前,中国正处于社会转型期,公共危机事件频繁,这不仅给社会公众的人身和财产安全造成了巨大影响,还对政府的应急管理水平提出了更高的要求。面对这样的风险社会,政府积极建设应急转换机制,加强危机管理,提升危机管理水平十分重要。

第一,应急转换机制的确立,能够降低突发事件演变为公共危机的概率,减轻突发事件给社会公众带来的危害。譬如,2003年发生的“非典”事件,中国深受其害。最初,中国的“非典”疫情是从广东开始爆发的,由于我们风险研判不足,低估了它的高扩散性特点,未能及时将政府的常态管理职能转换为应急管理职能,以致造成全国性的“非典”扩散大恐慌。据亚洲开发银行统计,“非典”事件共造成“中国内地经济的总损失额为179亿,占中国GDP的1.3%,中国香港经济的总损失额为120亿美元,占香港GDP的7.6%”。现代社会的风险“一旦发生蔓延,轻则造成人员伤亡和财产损失,重则造成社会恐慌、秩序混乱、政权更迭,甚至是社会解体”[3]。若政府能够较早察觉、早转换、早应对,要比晚转换、晚应对带来的社会效果更好。

第二,应急转换机制的实践应用效果,是衡量政府社会治理水平的重要标志。因为政府的管理职能什么时候转换,如何转换,考验着政府对突发事件的把握程度,考验着政府对转换时机和应对方案的科学掌控。2014年12月31日,在上海外滩风景区发生的拥挤踩踏事件,无疑是给政府敲响的一记警钟。这起踩踏事件的发生,首先与政府对风险的认识不到位有直接关系。在将跨年活动场地从“外滩”改为“外滩源”后,黄浦区政府未对可能出现的外滩风景区安全风险予以高度重视,导致判断失误,安保人员的数量配置严重不足。另一方面,与政府对突发情况判断不足、未能及时转换应急管理职能有很大关系。“当晚20点至踩踏事件发生时,外滩风景区的人员流量一直呈上升趋势。黄浦区公安分局指挥中心未能严格落实上海市公安局指挥中心每半小时上报人员流量监测情况的工作要求,也未能及时向黄浦区委区政府总值班室报告”,以至于延误了报请黄浦区政府进行应急转换的有利时机,失去了对事态发展的控制权。

第三,建设应急转换机制,提高预防和处置突发事件的能力,是坚持以人为本、执政为民的重要体现,是政府履行公共事务管理职能的重要表现。不可预知的社会风险增多时,社会公众对政府的需求度与期望值就会增高,与此同时,政府所承受的压力也就会增大。为了满足这些需求和适应这些变化,政府要为社会的管理站好岗,适时扩大其职能范围,既要做好常态管理,又要做好应急管理,且要科学把握管理职能的转换策略,以人为本,减少危害。

2 政府应急转换机制的构成要件

有了政府应急转换机制,当遇到突发事件,需要从常态管理向应急管理转换时,政府便可以按计划启动该机制,有条不紊地去化解危机。正如机器的运行一样,一旦启动,一切便按部就班地开始运转,直到目的达成。而若想达到这种结果,则需要把组成机器的各个零部件安装妥当,否则便会功亏一篑。应急转换机制的有效运作也离不开各就各位的“零部件”,这些“零部件”包括转换依据、转换主体、转换客体和转换责任,这四个“零部件”便是应急转换机制的内在构成要件。

2.1 转换依据

应急转换机制的启动并非政府恣意而为,它是有一定的行为依据的,即要求政府按照应急管理法和应急预案的规定开展转换行为。

政府应急管理法是调整政府应急管理的主体、职权、行为及程序、违法及责任、救济等社会关系的法律规范的总称。目前,我国在应急管理法制方面已经出台了《突发事件应对法》、《传染病防治法》、《安全生产法》、《防洪法》、《防震减灾法》、《传染病防治法实施办法》、《矿山安全法实施条例》、《防汛条例》、《自然灾害救助条例》等众多相关的法律法规,取得了一定的成绩。从总体上看,我国的应急管理法制处于单行立法和综合立法相结合、以单行立法为主的发展阶段,已经基本具备了形式上的完备性、内容上的全面性,能够基本覆盖灾害管理的各环节,实现了应急管理领域的“有法可依”,有利于规范应急管理过程、维护社会秩序与行政紧急权力运行秩序。

在规范应急转换内容方面,我国的应急法制具有两个特点:一是从转换的责任主体角度来规定应急管理转换的内容;二是规定的内容较为原则抽象,不够翔实。我国《突发事件应对法》(2007年)在总则第七条和第八条,分则第四十八条中分别规定了应急转换的责任主体问题。但从这三条的规定来看,在由谁进行应急转换这一问题上规定得较为清楚,但具体该如何实施转换,则规定得偏少。在我国其他的应急法制中,关于应急转换的规定也大多如此。由此可见,我国的应急管理法在规制应急转换行为时尚存在着不完善之处。为此,各地政府制定了相关的应急预案以协助完成应急转换及处置工作。

政府应急预案是政府预先制定的突发事件行动方案,主要依据突发事件演变的过程,就事前、事中和事后的工作开展做出了详细的规定。自2003年启动突发事件应急预案的起草和研究工作以来,我国中央层面和地方层面的应急预案均已基本成型,在实践中取得了明显的成效。现有的应急预案体系建设正朝着完备化、可操作化和无缝衔接化方向发展。如何开展应急转换工作,在政府的应急预案中,我们一般可以找到比较详细的工作内容说明。

作为转换依据,政府应急管理法具有抽象性、原则性和规范性特点,而政府应急预案则具有执行性和可操作性的特点。二者虽都以规范性文件的形式加以表现,但政府应急管理法属于法律文件,而政府应急预案仅属于普通的行政规范性文件,是“基于法律的规定或授权编制的行动方案,预案本身并不是法律法规的组成部分,其法律效力来源于相关法律规定”[4]。然而,在我国却存在着“立法滞后、预案先行”的现象,且国家级和省级等高层级的应急预案缺失了其应具备的执行性、可操作性特点,几乎无法作为突发事件来临时的应对法案,已经异化成“法律规范”。这种“名不副实”的状态,导致这些高层级的政府应急预案出现法律效力不确定、规范能力不足的不利后果。为此,我们需要在考虑实际应急情况的基础上,肯定国家级和省级等高层级政府应急预案的法律性质。至于低层级政府(市、县及以下)的应急预案,在内容上,切忌直接模仿上级预案,应该突出应急预案的可执行性、可操作性特点。

2.2 转换主体

我国的《突发事件应对法》第七条确立了“以县为主”的“重心下移”式的应急转换机制,并规定了上级政府扩大响应的援助机制作为补充。“重心下移的目的,是要改革传统的以条为主的应急管理体制,把部分决策权下放到以块为主的地方政府手中,使地方所做的决策从传统的‘软决策’向‘硬决策’转变,从而在遵循属地管理的基础上让地方有激励把矛盾和问题消化并控制在基层”。[5]我国大多数的县级政府,行政区划面积都较小,凭借一己之力,完全可以建立并运行一个完整的应急管理系统,对当地发生的突发事件及时做出应急转换并加以处置。但这种“重心下移”式的应急转换机制并没有充分照顾到大城市主城区的特点,存在着一定的缺陷。

首先,在大城市的主城区,水电煤气管网、轨道交通等城市保障支持系统都是跨行政区的,各城区之间的人流和物流十分频繁,城区之间的界限并不是特别分明,其整体性和系统性特色比较突出,这样一来,应急资源的共享就颇为便利,所以就没有必要分别在各个区分别建设一个功能完备、自成体系的应急系统。其次,风险的高扩散性特点往往会导致在一个城区发生的风险,迅速蔓延到其他城区,这时,由每个城区单打独斗是不可行的,也是极不现实的。而且,考虑到区的行政面积一般都远小于县,再加上有发达的交通网络做后盾,因此,由这些区共同的上级政府即市政府承担第一响应职责并不会影响到危机应对的及时性。譬如北京市,在其颁行的《实施<中华人民共和国突发事件应对法>办法》中,在“以区为主”构建应急转换机制的基础上,区分了主城区和郊区县,在主城区采取了“以市为主”的做法,这种设计无疑更加符合社会实际。

借鉴北京市的做法,在应对常规性突发事件时,在大城市的主城区,宜将该市的市级政府作为应急转换机制的主体。而对于跨区域突发事件,因需要协调相关的行政区域协同应对,所以通常是由事发地共同的上一级政府作为应急转换的主体。在此,需要注意跨大区域但级别不高的突发事件的应急转换。若也采取常规方案,由其共同的上一级政府统一负责,则会产生一定的问题。“一则负责应对的政府层级太高必将影响决策效率;二则高层级的政府在职权上未必与事件的性质和等级相匹配”[6]。譬如,2008年初我国南方发生大雪灾事件,多条贯通南方数省的高速公路被冰雪覆盖,对于是否采取封路措施,各省各行其是,“你关我放,你放我关”,导致了事态的扩大蔓延。[7]在2008年发生的云南阳宗海砷污染事件中,云南省政府为了彻底解决阳宗海治理中两市三县的协调难题,最后竟然只能通过调整行政区划将阳宗海统归昆明市管辖了事。[8]

综上可知,在跨区域的突发事件应对实践中,我们应该尽量确定一个地方政府作为应急转换的主体,并承担起主要的应对职责。首先,以突发事件的性质和级别为依据来确定纵向应急转换主体,即如果突发事件级别较高,则由多个事发区域的共同上一级政府作为应急转换的主体对突发事件加以应对;如果突发事件级别较低,则仍按属地管理原则由事发地政府作为应急转换的主体。其次,若事发地涉及不同行政区域,在确定应急转换主体时,可以分为三种情况:一是突发事件的状态能够区分主次的,由主要发生地政府负责进行应急转换;不能区分主次的,由首发地政府负责进行应急转换;不能区分主次也不能判别首发地的,由首先启动应急响应的政府负责进行应急转换[9]。最后,需要注意的是,以上两种情况仅是在突发事件发生后,临时所确定的应急转换主体。随着突发事件得到控制,或失去控制,应急转换的主体并非一成不变,相应地也会有所变动。

2.3 转换客体

政府常态管理向应急管理的转换,其实质是政府职能的一种转换,即由常态管理职能向应急管理职能的转换,故而,政府常态管理向应急管理转换的客体是政府的管理职能。

管理职能,即管理所承担的功能,主要包括计划、组织、领导和控制四项基本内容。从政府所处的管理环境来看,我们可以将政府的管理职能分为常态环境下的政府管理职能和应急状态下的政府管理职能。政府在常态行政环境下行使的管理职能主要包括“政治职能、经济职能、社会职能、决策职能、组织职能、协调职能和控制职能”[10]。按照应急管理的过程,政府在应急行政环境下所行使的管理职能,可分为预防职能、预警职能、处置职能和恢复职能。“政府的预防职能主要包括:把突发公共事件应对纳入国家整体发展规划;制定政府应急预案,并适时加以修正和完善;建立监测网络,对危险源、危险区域进行调查、风险评估、监控,责令有关单位采取安全防范措施并向社会公布监测及评估结果和防范措施。预警职能主要包括:政府继续收集、分析、评估相关信息,向社会发布,向上级政府和相关部门报送;在突发事件即将发生,或发生概率增大时,做出进入预警期、实施应急转换的决定,并及时向社会发布相应级别的警报;启动政府应急预案。处置职能主要包括:做出进入处置期的决定;启用相应的财政预备资金,调运储备物资;控制危险源,组织实施营救;采用多样化的行政应急措施,维护社会秩序;及时准确地发布与突发事件相关的信息,保障社会公众的知情权。恢复职能主要包括:及时停止执行应急处置措施;采取必要措施,防止次生灾害的发生;组织灾区群众尽快恢复生产、生活秩序;做好受灾损失的评估工作,制定恢复重建计划;总结应急处置工作的经验教训,制定改进措施”[11]。

2.4 转换责任

视突发事件的发展情况启动应急管理职能,是政府的职责所在。转换责任的确立有利于督促转换主体合法合理地发挥应急转换职能,它是应急转换机制发挥效用的重要一环。

那么,承担应急转换职责的主体是谁呢?按照我国目前“以县为主”的应急转换机制设计,承担应急转换职责的主体当然是事发地的基层政府;唯有在重大突发事件或跨区域突发事件发生时,应急转换职责依法可能会由事发地政府转移至其上一级政府或直接由上级政府全盘接手。

当应急转换主体依法不履行应急转换职能,或违法、不当行使应急转换权时,需要依法承担行政法律责任,这就是“行政问责制”。它是“让负有职责的官员通过公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职等职务身份或职务声誉受损的方式承担个人责任的制度”[12]。“行政问责制”犹如给政府的权力戴上了“紧箍咒”,使得政府及其工作人员在应对突发事件时不敢消极怠慢或恣意而为。它与公共危机管理有着天然的紧密联系。2003年,因处置“非典”疫情不当,时任北京市市长的孟学农、卫生部部长的张文康被免职,开创了我国现行行政问责制的先河。此后,有学者统计了“2003年-2009年《人民日报》和《中国青年报》上报道的101个等级问责事件,其中属于公共突发事件的有79件,占78.2%,仅事故灾难一类就有60件,占59.4%”[13]。

为何要建立行政问责制呢?主要目的有二:激励和回应,即激励政府官员合法履职,全心全意为民服务;回应民众的关切,体现行政民主的属性。但在这“两重功能中,激励功能才是第一位的。理由在于,公众期望的是通过有效激励提升政府公共应急管理的效果,尽量避免公共危机的发生或在其发生后给予良好处置。单纯的回应除了表明政府负责的姿态,并为公众情绪提供宣泄之外,于事无补。因此,只有在激励无效的情况下,问责制的回应功能才显示出价值。”[14]

3 政府应急转换机制的运作机理

机理,原指机器的构造和工作原理。转换机制的运作机理,是指转换机制在运行过程所呈现出的各构成要件之间的相互作用关系。这种关系表现为:首先由接警主体接警,然后由应急转换主体加以研判,最后根据研判结果,按照应急转换依据启动应急管理职能。

目前,警情的接收主要源自当事人报警信息、旁观者报警信息、技术监控装置报警信息和大众传播媒介信息。一般而言,当事人是首先觉察或发现突发事件之人,对于事发现场最为了解,其提供的报警信息对于后一阶段的研判起着举足轻重的作用。旁观者的报警信息同样重要,对当事人的报警信息起着补充和认证的作用。技术监控装置报警信息迅速,地点准确,覆盖面广,全天候运转,是及时发现突发事件的重要信息来源。大众传播媒介,尤其是互联网,为社会提供了海量的信息资源,这些信息资源亦是发现突发事件苗头的重要来源。

接收到警情之后,应急转换主体便需要根据警情的内容,展开科学的研判,看该突发事件是否达到了演化为公共危机事件的临界点,从而为下一步决定是否启动应急管理职能做好准备。对于一般的突发事件,如常规的110、119、120报警事件,接警主体在接警的同时,便可以通过智能辅助手段对突发事件信息进行研判,从而决定启动应急管理职能,组织应急力量进行应急处置,但对于跨部门的一般突发事件和重特大的突发事件,接警主体自己无法单独做出研判,而需要先判断哪些部门需要参与研判,然后将相关警情信息传送给需要参与研判的部门,由这些部门共同组成应急转换主体,从而决定是否启动应急管理职能。在研判过程中,政府部门需要重视实地调研的工作方法。政府可以通过组织一些座谈会、交流会,或到事发地调研等方法,听取各方人士的看法和意见,了解特定群体的心理动态。

应急转换机制启动与否,主要取决于研判的结果。因此,政府首先需要全面准确地了解突发事件引起的各种直接或间接出现的社会现象;其次,在全面掌握各种现象的基础上,细致分析各种现象之间的联系,由表及里、去伪存真,透过现象,把握住突发事件的本质;最后,通过鉴别筛选,找出突发事件发生的关键原因,并对其发展趋势做出预测分析,从而确认事件的性质。若研判结果认定为该突发事件已属于公共危机事件,需要启动应急管理职能,就由应急转换主体及时启动转换机制。