民族地区农村学前教育发展政策与实践创新研究——以四川省凉山州“一村一幼”计划为例

谭 强（黔南民族师范学院 贵州 都匀 558000）

一、“一村一幼”的时代背景及社会意义

（一）“一村一幼”计划是教育扶贫的重要组成部分

“一村一幼”计划是指在经济与教育发展迟缓的我国少数民族农村地区发展学前教育政策，原则上在一个村至少建立一个学前教育机构或者幼儿园（教学点），各地因地制宜，在幼儿人数相对多的地方可以建立多个幼儿园或者教学点，幼儿人数相对较少的可以两个或者几个村建立一个幼儿园或者教学点。四川省把“一村一幼”计划作为教育扶贫的重要部分和突破民族地区农村学前教育发展“瓶颈”的重要抓手。2015年以来，四川省在凉山彝族自治州少数民族10县的农村地区开始实施“一村一幼”计划政策，重点开展以双语教育与习惯养成教育为主的学前教育行动。

少数民族地区农村学前教育“一村一幼”计划是教育扶贫的重要组成部分。治贫先治愚，扶贫先扶智，“一村一幼”计划作为扶贫的重要途径与内容，系我国精准脱贫的特殊意义所在。四川省凉山彝族自治州地处我国深度贫困的乌蒙山区，主要由彝、藏、蒙古等少数民族组成，系我国最大的彝族聚居区。凉山彝族自治州由于历史的原因，贫困问题严重制约民族地区经济发展，经济发展问题严重制约了教育的发展，特别是农村学前教育的发展，学前教育发展严重制约了中高等教育的发展，中高等教育的发展严重制约了经济的发展，以此形成恶性循环的怪圈。“一村一幼”计划作为扶贫的重要内容，就是希望从源头上解决脱贫的根本问题，从而实现教育扶贫的根本目标。

（二）“一村一幼”系少数民族农村地区教育发展的前提条件

学前教育系人之初教育，系一个人教育的开端，更是中高等教育发展的前提条件与重要基础。理论上，我国民族地区虽然整体实现“两基”目标，但是学前教育发展滞后，学前教育毛入园率仅有32.5%，少数民族农村地区几乎属于空白地带，义务教育普及水平和质量与人民群众享受优质义务教育的要求还有差距。《四川省民族地区教育发展十年行动计划（2011—2020年）》指出，四川省是一个多民族大省，加快民族地区教育发展，关系全省乃至全国发展稳定大局。党和政府历来高度重视民族地区教育，实施了一系列教育惠民政策。经过几十年特别是近10年的发展，四川省民族地区教育已具备了跨越式发展的条件和基础，为民族地区教育跨越式发展提供了前所未有的机遇。但是，四川省少数民族地区教育发展总体水平与全省、全国发展水平相比仍然较低，教育总量和水平仍不能适应经济社会发展及广大人民群众日益增长的教育需求，巩固、提高、发展的任务仍十分艰巨。按国家新时期教育现代化的相关指标测算，实现民族地区教育跨越式发展，校长、教师的管理水平、业务能力及学校装备水平尚不能满足跨越式发展的需要，干部群众教育观念和认识还需进一步转变提高，所以，“一村一幼”计划必然成为少数民族农村地区教育发展与跨越式发展的前提条件与重要基础。

（三）“一村一幼”计划是重大教育扶贫工程的实践创新

少数民族农村地区学前教育“一村一幼”计划是重大教育扶贫工程的实践创新。一是教育政策实践创新，凉山州少数民族农村地区学前教育“一村一幼”计划实施，推动了《中共四川省委关于集中力量打赢扶贫开发攻坚战确保同步全面建成小康社会的决定》的制定，为开启四川省民族自治地方51个县(市)启动实施15年免费教育计划提供了理论与实践依据。二是构建少数民族地区农村学前教育体系创新实践，坚持政府主导，分级负责，多元投入，逐步形成县级城区幼儿园、乡镇幼儿园、小学学前班、双语教育为特色的县、乡镇、村三级学前教育办学体系。三是教育扶贫工程的实践创新，教育从娃娃抓起，从人之初教育抓起，从源头上打破少数民族农村地区“贫困积累循环效应”；凉山州农村学前教育“一村一幼”计划是民族地区少年儿童学习国家通用语言、化解基础教育阶段教学语言障碍、培养良好行为习惯的奠基工程。

二、“一村一幼”计划的民族教育政策特征分析

（一）“一村一幼”计划政府统筹性

党和国家采取了许多特殊政策与措施支持民族地区教育事业发展，《四川省民族地区教育发展十年行动计划（2011—2020年）》指出，几十年的成功实践证明，加快民族地区教育发展,必须坚定不移地坚持中国共产党的领导，坚持社会主义办学方向，坚持各民族平等政策；必须坚定不移地把教育摆在关系社会发展稳定全局的高度，优先谋划、优先安排、优先发展。一是坚持统筹资源，分类指导。民族地区教育及经济社会发展不平衡，要按照总体规划、因地制宜、分类指导、分步实施的原则，统筹、整合各种资源,合力推进不同区域和各级各类教育全面协调发展。二是坚持统筹资金，确保经费投入。实现民族地区教育跨越式发展，投入是关键,要统筹中央、省、州（市）、县（市） 资金集中投入。未来10年，在中央教育专项资金向民族地区倾斜的同时，省上按第一个《行动计划》筹资渠道，每年筹集7亿元以上专项资金用于本《行动计划》的实施，中央和省专项资金投入后的经费缺口由州（市） 、县（市）负责筹措落实。

（二）“一村一幼”计划特定区域性

“一村一幼”计划仅限于在我省经济发展滞后的深度贫困的少数民族聚集的51个县（市）。其中凉山州彝区17个县，根据《四川省民族地区教育发展十年行动计划（2011—2020年）》，按照自然地理条件与经济发展状况，划分为三类地区。一类地区为自然地理条件较好、近年来经济发展较快且在2003年前已“普九”的4个县（市）（西昌、德昌、宁南、会理） ；二类地区为自然地理及经济社会发展在民族自治地方处于中等水平且在2004年至2007年间“普九”的11个县（会东、冕宁、盐源、喜德、普格、甘洛、越西、昭觉、木里、雷波、金阳）；三类地区为自然地理条件较差、经济社会发展水平较低且在2007年后“普九”的2个县（布拖、美姑）。

（三）“一村一幼”计划社会公益性

民族地区农村学前教育“一村一幼”计划实行免费教育，学生与家长基本不需要缴纳任何费用，属于社会公益性学前教育行动。一是办班经费由省、州（市）、县（市、区）三级财政共同分担，省级财政补助保育教师劳务报酬2000元/月/人，其余办班经费由州（市）、县（市、区）共同分级负责。二是“一村一幼”幼教点所有幼儿保教费全部由财政承担，省级财政补助按700元/生/年标准支付，并按每天3元的标准为彝区县（市、区）幼儿提供营养午餐。三是参照农村义务教育阶段学生取暖费补助发放范围，对海拔2000米以上的村级幼教点实施煤炉供暖工程，确保师生温暖过冬。四是“一村一幼”计划实施的幼儿园或者教学点的校舍建设与维修、教学设施设备费用由当地县级政府统筹解决。五是多数“一村一幼”建设地处边远山区，分布较广，人户居住分散，交通不便，山路崎岖，当地政府免费为在园幼儿提供营养午餐，儿童家庭仅仅支付1元/天/人。省、州（市）、县（市、区）共同筹措资金，有效地解决了目前“一村一幼”计划实施经费问题。

三、四川省凉山州学前教育“一村一幼”计划主要实践内容

“一村一幼”计划实施以来，四川省凉山州民族地区农村学前教育取得了显著成效。据调查，凉山州民族地区农村幼儿教育从无到有，整体入园率提高到82.66%，整体入学年龄从5岁提前到3岁；“一村一幼”学前教育教学点超过4000个，在园人数接近14万人，保教人员超过10000人。“一村一幼”计划重点围绕制度建设、基础设施建设、师资队伍建设、经费投入保障等方面进行了创新实践。

（一）“一村一幼”制度建设

一是制定“一村一幼”计划工作思路。印发关于推进民族地区村级学前教育工作的通知，对“一村一幼”计划的责任主体、资金保障、园舍建设、食品卫生安全等作出具体安排。遵循实事求是、因地制宜的原则，采取“大村独立举办、小村联合举办”的思路，实施“一村一幼”“一村多幼”或者“多村一幼”等多种灵活办学形式，在人口相对集中、交通相对方便、地质条件安全的地方，科学规划和建设村级幼教点（园），确保幼儿就近安全入园。

二是制定“一村一幼”管理制度。按照州委、州政府安排部署，各县成立了“一村一幼”工作领导小组，建立县、乡、村“一村一幼”三级责任体系，及时召开专题工作大会，专题部署落实工作，建立了“五方联动”“多维宣传”工作机制，实现要素保障到位、方案制定到位、部署落实到位。州、县两级教育行政部门按照“一岗双责”原则，制定并细化“一村一幼”规范管理系统制度，指导与督促各地学前教育机构，为“一村一幼”计划实施提高规范管理的制度保障。

三是建立“一村一幼”分步分级建设机制。“一村一幼”计划是一个长期和系统工程，必须按照“分级负责、分年实施”的原则实施。一是逐步贯彻落实《幼儿园工作规程》《幼儿园教育指导纲要》《3-6岁儿童学习与发展指南》，由县教科局教研室、县幼儿园、乡镇中心校负责督促、指导村级幼教点的保育保教工作。在人口较多与居住集中的行政村或者自然村集中设立一个学前教育教学点，按照30人/班左右的标准，根据适龄儿童的数量开设若干个教学班或混合班，并按2名/班配备保教师资。二是细化目标，层次落实，逐步实施。根据各地实际情况，制定年度建设目标，按照县市、乡镇、村分级层层落实责任，制定管理制度与实施方案，分步推进，层次监督考核，州确保“一村一幼”有力有序推进。县级纪检、财政、人社、教育与住建等相关职能部门各司其职，密切配合，协同实施。

（二）“一村一幼”基础设施建设

本着因地制宜、整合资源、科学规划的原则，由各县组织开展学前教育现状与资源摸底调研。一是充分利用与整合闲置或者富余的农村集体公共资源，比如闲置的各村小学校校舍、彝家新寨、新农村建设、村镇综合服务中心广场、村民活动中心室、民俗文化活动中心等富余资源，在人口较多与居住集中的行政村或者自然村集中设立一个学前教育教学点，统筹解决“一村一幼”园舍问题。二是各县级教育局、财政局、文化局、发改局、国土局等行政部门统筹协同，新建“一村一幼”所需经费，通过整合新村建设、乡村文化体育活动室建设、民俗活动场所建设等项目统筹解决。三是按照国家和省相关标准，配备适合幼儿特点的桌椅、盥洗卫生间、玩教具、图书和乐器。编写或选用辅导用书，引导儿童开展双语会话训练，培育双语素养。

（三）“一村一幼”保育师资队伍建设

为认真贯彻落实省委、省政府教育精准扶贫战略，持续深化彝区“一村一幼”幼教扶贫工作，切实保障“一村一幼”保育师资队伍，凉山州采取了各项有力措施。一是采取政府购买服务形式，面向社会公开选聘保育师资人员。凡是年满18周岁45周岁以下的社会人员，高中或者中职毕业及以上学历，身体健康，有从事学前教育意愿者，均可报名参加选聘。二是保障保育人员合理报酬，即省级财政补助保育教师劳务报酬2000元/月/人。三是组织规范岗前培训。按照先培训、后上岗的原则，所有人员一律组织参加统一专业培训。由州县教育行政部门组织教育教学专家或者幼儿园优秀教师组成的专门培训团队，利用假期举办“一村一幼”保育教师岗前培训或者骨干辅导员培训，每期110人，培训5-7天。明确了培训方案、专家课程和培训课程，有针对性的设置彝区儿童课程，提高学员参与度，增强参训学员的责任心和教学规范性，树立正确的教育观、儿童观，明确当前民族地区学前教育事业的责任与使命，端正教育思想，形成良好的师德。其他相关部门和县市全力做好培训过程中的服务保障工作，确保培训取得实效，助推凉山“一村一幼”学前教育上一个新台阶。

（四）“一村一幼”经费统筹

“一村一幼”计划实施经费由省、州（市）、县（市、区）共同统筹资金，分级投入。一是办班经费由省、州（市）、县（市、区）三级财政共同分担，省级财政补助保育教师劳务报酬2000元/月/人，其余办班经费由州（市）、县（市、区）共同分级负责。二是“一村一幼”幼教点所有幼儿保教费全部由财政承担，省级财政补助按700元/生/年标准支付，并按每天3元的标准为彝区县（市、区）幼儿提供营养午餐。三是参照农村义务教育阶段学生取暖费补助发放范围，对海拔2000米以上的村级幼教点实施煤炉供暖工程，确保师生温暖过冬。四是“一村一幼”计划实施的幼儿园或者教学点的校舍建设与维修、教学设施设备费用由当地县级政府统筹解决。五是多数“一村一幼”建设地处边远山区，分布较广，人户居住分散，交通不便，山路崎岖，当地政府免费为在园幼儿提供营养午餐。

四、“一村一幼”计划实践政策建议

（一）逐步完善“一村一幼”计划评估指标建设

目前，民族地区“一村一幼”学前教育计划在标准、范围、内容等方面还缺乏细化、具体、可操作性的政策评估指标，缺乏对学前教育本身的质量提高与标准设计，这样会大大降低学前教育政策的实施效果。所以，应该逐步完善“一村一幼”计划评估指标建设。一是建立符合学前教育发展规律和工作规程的政策标准。幼儿园教育是基础教育的重要组成部分。对照教育部幼儿园工作规程，制定民族地区“一村一幼”教学机构保育和教育的主要目标、幼儿入园和编班标准、安全标准、卫生保健标准、教育原则和要求、园舍与设备标准、教职工标准、管理标准等考核评估指标。二是建立与民族地区农村教育扶贫特点相适应的教育脱贫标准。针对民族地区农村教育扶贫标准与经济发展实际情况，重点转变幼儿家长的观念与意识，激发家庭内生教育动能，增强自我生存与发展的能力。建立学前教育学龄儿童基本信息登记制度，掌握幼儿基本数据和分布情况，逐步有效提升学前教育入园率和地区覆盖率，为“一村一幼”学前教育机构规划布点、经费统筹、保教人员保障、教育设施设备投入等工作提供基础依据，并作为政策执行效果的基本考核评估数据。从而逐步建立灵活、动态、弹性的教育脱贫标准。

（二）加快“一村一幼”计划基础设施建设

学前教育是义务教育的基础、民族地区教育的基石和民族教育扶贫的重大工程。目前，“一村一幼”学前教育硬件建设主要利用通过改造村小闲置校舍、村委会活动室、民俗活动场所等富余公共资源，作为临时应急措施还可以理解，但是如果作为长期办学的幼儿教育场所，那是绝对不是长久之计。所以，各级党委政府必须要科学选址，精心设计，分步实施，按照国家对幼儿园教学场地的标准条件，进一步加快基础设施建设步伐，为民族地区学前教育创造良好的学习条件与基础，为民族地区教育奠定可持续的物质发展条件。逐步完善幼儿园的园舍、设备建设，可以根据实际情况，分步实施建设，使幼儿园的建筑面积、设计和功能，以及设施设备、玩教具配备逐步达到国家和地方的相关标准。

（三）加强“一村一幼”计划师资队伍建设

据调查，“一村一幼”学前教育保教师资基本上都是临时招募的，年龄在18-45周岁，户籍主要以县域内为主，文化程度主要以高中或者中职学历为主的人员，实际上，有些地方人员可能还不到高中或者中职学历文化程度，采取短期从5天到15天的业务培训的形式，而且每一个村级只配置两名保教人员。即使有些地方采取了扶贫对口支教，但是，这些都远远达不到一般的学前教育保教师资水平。教育是一项百年工程，特别是学前教育作为一项长远的教育奠基工程尤为重要，尤其需要重视。一是稳定现有教师队伍数量，采取在岗或者脱产、短期或者长期相结合等多种形式、县级、市级、省级培训多种渠道逐步提高专业素质；二是逐步拓宽专业师资来源途径，增加教师总量，积极与幼儿师范学院校、师范院校沟通，广泛吸收综合素质良好的毕业生充实保教队伍，或者广泛吸收相当素质的志愿者、州内外支教队伍，或者城市学前教育机构优秀保教师资轮流支教。三是逐步提高保教队伍综合素质，完善人事管理制度，建立人事激励机制，提高教育教学质量。四是制定专项政策，提高“一村一幼”学前教育保教师资经济与政治待遇，做到事业留人、待遇留人与感情留人全结合，真真产生稳定和吸引的效应。

（四）加大“一村一幼”计划经费投入力度

经费投入是“一村一幼”计划的基础保障。2015年实施“一村一幼”计划以来，虽然各级政府投入资金已接近6个亿，但是，民族地区基本上是国定贫困县、省级财力倒差县，县财政十分困难，在“一村一幼”的建设中的场所维修和基础设施建设都比较困难，特别是配套资金问题上压力大。要考虑到在这之前，我们民族地区农村学前教育还是空白，没有任何基础，基础设施还只是临时应急场所，保教队伍还是临时聘用人员，保教师资待遇还不高；与义务教育阶段的小学教育、中学教育的财政投入比例还比较低。当然，政府财政压力比较大。但是，为了实现民族地区教育扶贫及跨越发展，为了国家与民族的未来，必须采取以政府投入为主，多元投入相结合的方式逐步提升民族地区农村学前教育投资总量达到基本需求，为“一村一幼”计划实施落地生根与提档升级奠定坚实的物质基础和后勤保障。