公众参与社会治理：理论逻辑及现实路径

邓少君

中国共产党十九大报告指出，“打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。”①习近平：《决胜全面建设小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社2017年版。这是中国特色社会主义新时代推进国家治理体系和治理能力现代化的重大理论和现实课题。然而，学术界对全民参与共建共治共享的研究多数还停留在理念宣导层面，尚缺乏深入的理论探讨；实践界也缺乏理念转化和探索应用。本文以习近平新时代中国特色社会主义理论为指导，以社会治理、风险社会等理论为视角，试图廓清全民共建共治共享的理论逻辑，明晰当前社会公众参与社会治理存在的掣肘因素，旨在不断拓展创新全民参与构建共建共治共享机制的现实路径。

一、共建共治共享的理论逻辑

从社会管理到社会治理的执政理念创新，最大特点是强调社会治理主体之间的互动与协同，政府与社会、市场、社会成员不再是过去的管理与被管理的单向单边关系，而是共同参与、共同治理、共同享有的双向良性互动关系，形成党委政府、社会组织、市场主体、社会公民等多元协同、依法治理、共治共建、共享共赢的社会治理格局。这一理念创新至少符合以下四个逻辑。

1.共建共治共享符合人的内在需求

人类的经济发展主要受市场逻辑制约，社会发展主要受社会逻辑制约。公众作为社会组成的主体，每个人都有不同样的需求，这正是推动经济社会发展的根本动力。美国著名心理学家亚伯拉罕·马斯洛在1943年发表的 《人类激励理论》论文中提出 “基本需求层次理论”（Hierarchy Theory of Needs），认为人的需要可以划分五级：即生理需要、安全需要、社交需要、尊重需要、自我实现需要。②[美]亚伯拉罕·马斯洛：《动机与人格 （第三版）》，许金声等译，中国人民大学出版社2013年版。第一级是生理需要，这是维持人自身生存的最基本要求，比高层次的需要来得更为迫切，也是决定人们行动的最强动力。市场机制往往可以满足包括饥、渴、衣、住、性等方面的生理需要（性交易在实际中总是存在）。只有生理需要等低一级的需求得到满足后，高一级的需要才递次成为新的激励因素。第二级是安全需要，指社会个体需要自身安全保障、摆脱丧失财产威胁、避免疾病侵袭等方面的需要。这也符合贝克提出的风险社会理论，在世界风险社会背景下，每个人都陷入风险四伏的境地，③[德]乌尔里希·贝克：《世界风险社会》，吴英姿、孙淑敏译，南京大学出版社2005年版。都希望远离风险隐患，都希望平安无事，都希望碰到的矛盾纠纷得以顺利解决。第三级是社交需要，包括友爱和归属两个方面，友爱需要是指社会成员渴望伙伴或同事之间关系融洽、保持友谊，希望得到爱情，爱他人、也接受他爱；归属需要是指社会成员具有的对某个群体的归属情感，希望成为群体中一员并相互照顾。社交需要为人的社会属性所决定的，这为社区治理、社区和谐提供了理论支撑。第四级是尊重需要，指社会成员希望获得比较稳定的社会地位，个人的能力、表现和成就能够获得他人和社会的认可。又分为内部尊重和外部尊重：内部尊重是指社会成员希望在不同情境中充满信心、独立自主、具有实力、胜任职责，并内化为人的自尊；外部尊重是指在一定范围内具有社会地位、享有一定威信，得到他人尊重、信赖和肯定性评价。在现实社会中，当一个人为他人解决了问题、控制了风险、化解了矛盾，不仅受人尊重，也体验并享受到自己的社会价值。第五级是自我实现需要，这是最高层次的需要，是指能够实现个人理想、志趣、抱负，最大程度发挥个人潜能，达至自我实现的自由境界。笔者认为还有第六级需要，即信仰需要。信仰是为人所长期执持的成体系的世界观、人生观、价值观。当一个人有了坚定的信仰，就会为信仰奋斗终生。

2.共建共治共享符合党的根本宗旨

中国共产党坚持为人民服务的宗旨，靠着坚定的信仰和组织规矩，从最初的50多名社会精英发展成为8900多万名党员的人类社会最大执政党，这就是正确信仰的巨大力量，也是现代世界范围最大的成功学。共产党来自于人民、植根于人民、服务于人民，从来都把人民群众当作国家的主人、社会的主人，人民群众是历史的真正创造者，是民族复兴的伟大力量。立党为公、执政为民，权为民所赋、权为民所用，发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，是体现马克思主义政党性质的执政理念，也是为人民服务根本宗旨的必然归宿。中国共产党领导中国特色社会主义发展，根本目的就是实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，实现中华民族的伟大复兴；根本途径就是充分调动广大人民群众的积极性、主动性、创造性，让人民群众更多地激发巨大的发展动能和创新活力，创造经济社会财富、共享改革发展成果，更多更切实地提高广大群众的获得感、安全感、幸福感，这也是实现 “两个一百年”奋斗目标的价值追求。改革开放以来，中国政府利用 “市场规律”和 “政府调控”两只无形之手，极大地解放并发展了社会生产力，广大人民群众积极参与改革开放和经济社会建设，取得了举世瞩目的物质和精神成果，为全体社会成员共享社会主义优越性奠定了坚实的基础和条件。但是，在经济社会发展中也出现了不少发展不平衡不充分的问题，如在经济全球化和世界金融危机背景下，供给侧结构失衡导致经济增长乏力、资源环境制约和社会就业形势趋紧，收入分配和再分配机制失当导致社会个体、群体和阶层分化，教育文化建设失误导致社会成员精神信仰缺失等等。因此，解决新时代人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，既需要解决好物质文明持续发展问题，更需要解决好精神文明建设滞后的问题，更好地推进人的全面进步、社会全面进步，④参见前引①，习近平报告。这是关系中国特色社会主义强国和中华民族伟大复兴 “中国梦”目标实现的重大现实课题。经济建设有市场规律的内在驱动，社会建设、社会治理有社会逻辑的规范指引，但市场机制和社会逻辑存在着内在的联系，经济发展需要引入社会规范，而社会发展同样也受市场机制制约。中国和谐社会建设有待于每个社会成员的积极参与，只有在中国共产党领导下，组织动员全体社会成员主动投入，形成 “人人参与、人人尽力、人人享有”的现代社会治理格局，才能完成国家治理体系和治理能力现代化目标的实现，完成中国真正走向繁荣富强、真正崛起于世界民族之林的宏大历史使命。

3.共建共治共享符合风险社会的治理理念

社会学认为，社会系统各组成部分或社会体系中诸要素之间形成的比较持久、比较稳定的相互联系模式，使社会具有结构性的显著特征。一个社会的经济、政治、文化、生活等各个领域的紧密联系、互相协调，才保持了有序和谐的结构状态，并可以承担大部分社会个体孤立存在时面临的各种风险，这也是共建共治共享作为应对高风险社会最为有效的理论逻辑。贝克等社会学家提出，现代化引起 “自然的终结”和 “传统的终结”，⑤[英]安东尼·吉登斯：《风险社会的政治》，载 《现代性：吉登斯访谈录》，尹宏毅译，新华出版社2001年版，第190—191页。吉登斯认为：自然的终结并不是指人类所处的自然世界的消失，而是人的周围世界以及人身体的每个部分都受到了人类自身的干预，未受人类干预影响或改造的物质世界即使有，也寥寥无几。传统的终结也并不意味着传统的消失，而是指传统在人类生活中的角色发生了改变，尽管传统在顽强地存在发展，但受全球化的推进和反思性的增强，以传统方式存在的传统越来越少，传统不再处于人们生活的核心，不再是一种给定的活动和不可改变的东西。已导致世界性风险社会的出现，其中最基本、最深层的风险乃是社会结构的风险，这已为许多国家经济社会发展经验和教训所验证。从人类社会的历史演进来看，由农业社会向工业社会的转型时期，也是社会结构转型、社会秩序失范、社会问题增多、社会风险易发的特殊阶段。中国社会转型同样面临这样的边界，市场经济和科学技术发展导致物质丰富，极大满足了社会成员物质生活需求，但也导致社会结构内部不协调，伴生大量的社会矛盾、社会冲突和社会失序，积累巨大社会张力。社会张力能量的积蓄反过来对社会结构稳定形成巨大冲击，并可能在最薄弱的环节释放或者爆发出来，这就是社会危机或社会风险。中国现代化进程具有13亿多的高密度居住人口、民族众多、语种诸多等特征，城镇化率从1979年的17.9%上升到2016年的57.35%⑥国家统计局：《2016年中国城镇化率达到57.35%》，中国经济网：http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201701/20/t20170120_19752962.shtml， 2017年10月17日访问。，城镇、城市社区的快速发展，使得中国社会公众聚居形态呈现商品房小区、传统单位社区、回迁房小区、“城中村”、城乡结合部社区、纯农村社区、少数民族社区等人类聚居形态多样化并存的局面，社区形态多样和巨变的背后，是人口结构的变迁、人口流动的频密、社区成员异质性的扩大，这种纷繁复杂、异质多变的状态，集中表现为生活观念与利益诉求的日益多元化，居民对社区公共服务需求的日益多样化，大大增加了社会协调与社会治理的难度。

风险社会理论还认为，在古典工业社会，财富生产 “逻辑”统治着风险生产 “逻辑”；但在风险社会中，风险的生产和分配逻辑代替了财富生产逻辑，成为风险社会的轴心原则，也是社会分层和政治分化的标志。人们更加关注如何避免、减弱、改造或疏散在发达的现代性中产生的风险。⑦[德]乌尔里希·贝克：《风险社会》，何博闻译，译林出版社2004年第1版，第6页。风险分配一般有两个方向，一是在空间上按照现存的社会中心—边缘结构，由中心向边缘转移；另一个是在时间上从当下向未来转移。社会现代化发展总是存在着中心—边缘结构，中心和边缘都会产生风险，但是边缘产生的风险必然会由边缘承担，而中心所产生出来的风险则往往会被分配转移到边缘上去。中心地带的人们对自我利益的维护，往往存在对边缘地带的人们利益的剥夺。因此，巨大的社会风险承担的主体归根结底是社会广大公众。广大公众的共识、共担、共治的价值观和集体行为，是分担、化解社会风险的根本力量。这一理论为经济领域的风险拓展机制如保险事业的发展提供了理论逻辑，也将为社会领域的风险化解提供更广阔的治理思路。中国巨量人口和经济发展蕴含的社会能量、生产潜力和市场容量已经超过世界其他任何一个国家和地区，全体人民共同参与社会治理将形成洪荒之力，成为解决高风险社会难题、建设平安中国目标的巨量资本。

4.共建共治共享符合 “互联网+”的开放思维

人类社会发展正经历新一轮科学技术大变革，随着移动互联网、物联网、云计算、大数据、人工智能等为代表的现代技术突发猛进发展，人类经济社会模式发生着史无前例的深刻变化。现代科学技术不仅是经济发展的创新动力，而且深刻地改变着人类的思维模式和社会生活方式，同时也不断赋予社会治理更高的智慧、更强的动能。“互联网”思维的核心是运用网络倍增效应的技术规律和信息产品复制传播的 “零边际成本”等经济定律，两者相互激荡极大拓展了经济社会发展的空间和内涵。互联网贯穿九大思维逻辑，包括用户思维、大数据思维、跨界思维、迭代思维、极致思维、简约思维、平台思维、流量思维、社会化思维，其在经济领域形成四种典型的商业模式，即基于初始固定投入和边际投入的社会分工的互联长尾模式，把难题分给众人解决的众包模式，注重用户参与、体验和感受的用户体验模式，基础业务免费而增值业务收费大规模定制的近乎 “免费”模式。把握互联网思维离不开三大关键词，一是 “用户量”，其核心是用户体验、用户至上，如腾讯、百度、淘宝以 “免费”和 “体验”争取了各自海量的用户资源；二是 “连接”，腾讯、百度和阿里巴巴都完成了三个重要的连接：人和人的连接、人和物的连接、人和信息的连接，目前正在产生第四种连接：人和服务的连接。有层次的 “连接一切”使得社会成员的生活质量比以前扩展数十倍甚至数百倍。三是 “智慧”，即互联网逐步帮助人们做判断、做选择，随着大数据和云计算成为社会“基础设施”的不断扩大升级，更多的社会公众正主动参与到社会服务与创新中来，人们将拥有生活更便宜、出行更便捷、环境更宜居的 “智慧城市”。打造 “互联网社会治理”的共建共治共享模式，可以优化整合解决社会风险问题的各方资源，全面建立社会公众参与社会治理共建共享新平台，有效应对远远超过传统安全的现实社会矛盾风险和网络社会的安全风险，推进平安中国建设，维护国家政治安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。

二、共建共治共享的现实困境

党的十八大以来，中国社会治理在改革改善党委政府主导作用的同时，不断发挥社会组织、社会公众参与社会生活、社区治理的积极性、主体性作用，促进各种社会治理主体协调、整合、互动、共治，极大提升了社会协同发展、社会问题解决、社会矛盾处理、社会风险化解的能力和效力。但是，基于诸多因素，目前在推进公众参与共建共治共享方面还存在以下主要问题：

1.在治理主体上，重政府管理、轻多元参与

尽管中国市场经济发展取得长足进步，但受传统社会管理模式的惯性影响，政府仍然包揽着几乎全部的社会管理职能，这不仅容易发生政府管理、服务社会过程中的 “越位”、“错位”、“缺位”现象，而且国家治权力量在社会矛盾纠纷解决机制中的绝对主导地位，容易使政府直面各种社会矛盾，处于各种矛盾的交汇点、集聚点。社会治理创新的一个重要内容就是，强化基层民主自治、壮大社会自治组织、培育发展公民社会，在国家治权与社会矛盾之间构建缓冲地带，设置中间隔离层，以弱化社会矛盾对制度的抵抗。⑧季建林、戚小倩：《十 “重”十 “轻”：当前我国社会管理创新建设中的误区》，载 《天津行政学院学报》2011年第6期。但 “无限责任”意识迫使政府必须 “责无旁贷”地沿袭计划经济时代的行政管理方式，正面应对和处置各种社会矛盾，一时看来这种一竿子插到底的管理模式取得了明显效果，却付出了巨大的政治、经济、社会成本。市场经济发展本来是要建立去行政化的“小政府、大社会”，但面对市场机制滋生的大量社会矛盾，政府干预社会不得不加强专业化、精细化、规范化发展，导致政府结构不断膨胀 （如政府辅助人员的过量配置）和权力过分集中，从而忽略了社会发展逻辑，挤压了社会自治空间，失去了提升社会自我发展、自我治理能力的机会。这与创新社会治理和政府职能转变的改革初衷背道而驰。

在基层社会治理中，村居 （社区）应该成为政府社会管理与公共服务的 “桥头堡”，缓解基层社会矛盾的 “排气阀”，基层民主政治建设的 “练兵场”，党和群众保持血肉联系的 “连心桥”。但中国自上而下、以上管下的垂直行政体系，使村居自治组织背负过重的行政任务，在实际运行中与社会公众的内在需求脱节。按照法律规定，村居委会是由基层群众选举、直接组织群众、服务群众的民主自治组织，但随着政府职能的向外扩张和向下渗透，已变成主要执行政府指令的国家治权延伸组织。村居委会成员的工资由政府支付，必然侧重于向上级单向负责，维护国家治权，而不一定是对老百姓负责，官与民之间的界线在此泾渭分明。在当前社会矛盾 “井喷”形势下，村居委每天在忙于完成上级政府部门指派、摊派的各项指标任务后，几乎没有能力和时间关注、搜集、反映民情民意，更容易忽视老百姓的话语权和参与权，造成村居自治力量在基层治理机制建构中的功能缺失，使社会矛盾纠纷排查化解的及时性和有效性大打折扣。同时，镇街和村居基层传统纠纷解决机制的建构及制度安排，往往各自为战，未能形成相互协调、有机衔接的解纷合力，也就难以有效应对和处置在剧烈的社会经济变革中社会利益群体之间不可避免的矛盾纠纷。

2.在治理环节上，重事后处置、轻源头治理

一个时期以来，“维稳第一责任”使得基层社会治理资源中的事后处置资源占比不断增大。有的地方把维护社会稳定工作简单看成是社会治理工作，不是从经济社会协调发展的全局考量，而是就稳定论稳定，就稳定论治理，就稳定抓治理；有的地方认为社会治理就是化解已经出现的社会矛盾纠纷，而这些都是政法、信访、司法、民政等部门的事情，导致现有政法维稳资源疲于应付，而其他一些行政管理部门源头治理意识不强，配合协调意识薄弱，在客观上削弱了社会治理的实际效果；有的地方和部门在社会治理中仍然延续 “控制型”管理思维，解决社会问题主要靠 “罚”、“卡”、“压”、“打”，结果只重视管制控制、而轻视交流协商，只重视事后处置、而轻视源头防范。有的地方政府在社会服务上存在严重不给力的现象，重管理制约、轻服务疏导，如审批事项繁多、办理程序冗长、抱着公章收费、靠着许可收钱，个别地方和极少数人员，甚至设置障碍、权力寻租、贪腐成性等，不仅歪曲了社会治理的本质，而且制造了大量的官民矛盾，这些现象极不适应基层群众的期盼，也损害了政府在社会公众心目中的正面形象。社会治理的真正源头在于社会公众，如果社会协同能力差，公众参与程度低，势必使矛盾问题向着不利于社会秩序稳定的方面转化，社会矛盾纠纷得不到及时化解，就会积累、激化、蔓延、升级、爆发，导致基层社会混乱，社会逐渐失去动态平衡、良好有序、健康运行的优化状态。

3.在治理手段上，重行政手段、轻法律道德

一方面，计划经济体制形成的政策执行模式，如习惯于会议贯彻会议、文件贯彻文件，重审批把关、重执法检查而轻服务指导、事前预防等行政运行方式和手段仍然发挥着惯性作用，一些地方缺乏对现代政府运行机制研究，政策风险评估、政策落实跟踪服务、动态监管、绩效考核、失职问责等新机制有待全面建立；一些基层行政职能部门依法管理、依法行政的自觉性不够强，行政管理和行政执法中存在较大的并非公平公正的自由裁量度。这种集决策、执行、管理、评估、监督等职能为一体的传统管理机制，仍然绝对性地控制与操纵着社会管理的整个过程，当然也不可避免存在“人治大于法治”的倾向，以致造成基层行政管理和行政执法过程中的与民争利、与民争权、与民冲突，降低了社会民众对政府的满意度和对法治的信任度。

另一方面，以市场机制取向为重点的改革开放促进了中国经济社会发展，显著地改善了国计民生，也带来整个社会行为规范和价值理念的深刻变化。在宪法体系下，广大社会成员对个人利益的追求获得了正当性和合理性，但市场机制的逐利本性没有得到应有的社会规范约束，个人追求利益行为的征信规范和监督系统还不健全；社会生活和生产行为的复杂性、多变性大大提高，但适应这种复杂性、多变性的社会治理格局还未真正形成、治理能力还没有得到相应提升；市场经济条件下社会成员的价值理念发生多元化的深刻变化，但与这种变化相适应的社会道德体系建设明显滞后；网络社会的发展，手机普及率的提高，极大增强了社会成员的社会生活和人际交往便利，但网络素养教育缺失、网络社会管理滞后，社会公众应对网络问题缺少风险意识和成熟举措，以致不可避免地放任大量网络非理性甚至违法犯罪行为发生，如对某些虚假言论辨别力差，极易造成群体的盲从与冲动，甚至引发社会性恐慌；对某些事件当事人的 “人肉搜索”以及聚众围攻等不理智行为，反映了部分网民道德的缺陷等等，这些都是公众参与社会治理的隐形障碍。

4.从动员方式上，重宣教发动，轻内需驱动

在计划经济时代，中国政府以 “单位”为基础的社会管理体制，包揽社会一切事务，统管所有社会成员，“单位”具有 “控制性”“封闭性”“全责性”等特征，不仅是社会成员的工作场所，也是包揽社会成员生活方方面面的基层组织，人们对 “单位”具有很强依附性，习惯了 “单位”决定自己的命运、解决社会生活各种问题，养成了归属心理和依靠习惯。尽管改革开放以来这种 “单位”管理逐渐被社区管理、居民自治所取代，但大部分社会成员的思想观念并未摆脱对 “单位”的依赖，广大公众的社会参与和自主管理的意识仍很脆弱，社会责任感和志愿精神也未充分确立，参与社会事务的意愿和能力远不能适应现代社会治理格局的要求。这又反过来促使本可以通过社会自治解决的许多社会事务转移到政府大量承担，延缓了 “社会协同、公众参与”共建共享格局的构建。在市场经济条件下，基层政府组织往往缺乏动员发动社会公众的合适方法，大量的媒体宣传、社区宣传、思想教育、倡议号召，虽然取得一定的社会效果，由于没有触动社会公众的真正内需，往往是一阵风吹过、一切还是原样子。据笔者2016年12月下旬在韶关、河源、梅州三市组织的 “社会公众对平安创建知晓率”的街头随机问卷调查，统计三市群众对平安创建知晓率分别为：“知道并参与”分别为25%，“知道但没参与”分别为55%，“不知道”的20%，表明尽管政府作出了巨大投入和努力，但群众主动参与度不够，广泛动员组织 “全民创安”还有很大潜力。如何运用市场逻辑和社会逻辑，最大限度地动员社会力量和组织全体公民，切实增强社会风险意识，更加主动投入社会矛盾治理，更加积极参与基层平安细胞创建，是实现共建共治共享模式必须解决的现实难题。

三、共建共治共享的创新路径

在现代化市场经济体系不断发展情况下，政府包揽社会治理特别是社会矛盾处理已经不堪重负。应该大力推动社会治理重心向基层下移，运用社会逻辑和市场逻辑，最大限度地动员社会组织和全体公民，更加积极地参与共建共治共享，真正让政府的 “要我做”变为老百姓的 “我要做”，让群众从治安治理和平安创建的 “旁观者”变为 “参与者”，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。⑨参见前引①，习近平报告。

1.运用基本需求层次理论拓展社会公众参与共建共治共享

在市场经济条件下有效组织动员公众参与社会治理，必须紧扣公众的基本需求。在物质生产基本满足人们基本生存情况下，公众对社会治安、平安环境产生强烈期盼，正如当年一些城市居民为应对不断增大的社会治安风险，不顾政府反对也要在自家阳台窗户投资搭建防盗网一样，老百姓对关乎自身切身利益的安全投入是舍得的、也是自觉的，这符合人的内在需求原理。深圳市面对实有人口激增而社会管理缺位导致人口管理矛盾逐渐凸显的情况，抓住流动人口与出租屋紧密相联、业主与租户都有起码的安全需求等特点，组织动员21万人的 “城中村”社会力量，在全市范围内推广 “楼长制”与 “出租屋门禁+视频管理”模式，提供了群防群治、共建共享的新模式，较好解决了1300万流动人口一直困扰深圳特区社会管理的一大难题。⑩杜艳：《一楼之长》，载 《南方日报》2015年03月17日第SC02版。深圳的出租屋管理社会动员机制说明，全民治安、全民创平只有切合老百姓的内在需求，不断创新基层治理社会动员模式，才具有坚实的群众基础，凝聚巨大的治理合力。

人的需求层次理论还告诉人们，人在满足生存、安全等基本需求后，还有社交需要、自我实现的需要，希望受到他人信赖和社会尊重。实际上，基层社会蕴含着丰富的多元治理有生力量、资源要素，包括社区的积极分子、憧憬小区美好生活的房屋业主、各种志愿者、社工、慈善家、乡贤等。他们乐于为其他社会个体解决问题、控制风险、化解矛盾，这样可谓是佐雍得尝，不仅助人受尊，也体验并享受到自己的社会价值。梅州市大埔县在15个镇街开设 “百姓说事室”或 “百姓法律诊所”，通过整合人民调解员、律师、退休公检法司干部、德高望重的 “村贤”等资源，为群众提供了一个交心、谈心、化解矛盾的平台。①叶穗冰：《中国法律类社会组织的生存条件分析》，载 《攀登》2015年第2期。“百姓说事室”是人民调解员、基层法律工作者、律师与群众面对面 “说事”“议事”的交心谈心场所，群众可以把想说的话说出来，想讲的事讲出来，在这里得到帮助，消除积怨，打开心结，减少隔阂，也能使基层领导干部及时了解和掌握群众的想法和需求，达到最大限度地预防、减少和及时发现、化解各种矛盾纠纷。

2.运用市场机制原理驱动社会公众参与基层共建共治共享

人类社会发展首先是满足人的基本生存需要的物质商品生产，市场机制是其内驱动力。其次人会有安全需要。化解矛盾、维护治安、防控风险等基层治理内容就是人的安全需求范畴，当这种需求中的一部分成为社会服务产品时，也会受到市场规律的制约。风险社会理论认为，在市场经济初期，人们更多地关注物质财富的分配和积累，即 “得到”机制是否公平；而在风险社会，人们则更多关注的是风险的分配和转移，即 “安全”机制是否足够。为此，金融领域的保险机制得以诞生。保险机制遵循危险分散、大数法则、公平合理、收支平衡的基本原理，起初是集合多数人的微小力量，积沙成塔形成巨大合力来分摊个人风险发生后经济损失的一种理财管理制度，它先自助而后人助，当风险结果发生时，所购买的保险生效理赔可以弥补经济损失，而不影响家庭的生活品质。它在性质上是私益性的，并以自愿为基础。随着社会物质生产的丰富，财富两极分化出现，并导致社会失去公平、社会矛盾丛生，追求公平法则的保险理念开始在社会保障方面发生作用，产生了社会公益性保险，医疗保险、失业保险、养老保险等 “三险”健全成为发达社会的重要标志，对社会的公平合理和健康运行起到保障性作用。但保险的发展不止于此，社会运行中一些特定行业具有固有的特定的风险，如交通事故、医疗事故的必然发生，如果行为施害方没有经济能力弥补受害方的经济损失，常常会衍生一些民事赔偿纠纷，这是所有社会成员必然面对的责任风险问题，因而具有公益性、民生性，应该引起国家治权的直接干预，从而诞生了强制责任保险，如交通责任强制保险的产生和全面推行，使得所有车主以购买责任险的形式参与社会共治，不仅增强了安全责任意识，而且在交通事故发生并次生相关民事纠纷赔偿时，纠纷的处理从过去以政府部门 （交警）为主处理转为以社会力量 （保险公司）为主处理，这符合公众利益，也成为公众共同认可并遵循的社会规范。同样在医患纠纷领域，广东近几年推行医疗责任险，医院、医生、患者提前以购买医疗责任险的方式参与医患纠纷治理，形成了人民调解机制与医疗纠纷保险理赔有效地叠加的 “调解-保险三结合”制度框架，即将事前医疗责任险的推行与医疗纠纷人民调解第三方调赔机制有机结合；将医疗责任险的风险预防、分担机制与医疗纠纷人民调解的专业性、中立性有机结合；将人民调解组织的社会性、便捷性和经济性与多元参与社会治理和社会监督的治理机制有机结合，创造性地推出与现阶段中国社会转型相适应的医患纠纷调解新模式，②邓新建、邓少君：《以市场机制吸纳社会力量》，载 《法制日报》2017年3月27日第1版。有效降低了 “医闹”事件的发生。

基于这样的逻辑，可以得出保险机制对于社会治理的四个价值：一是保险具有风险预防、风险分散、风险补偿、风险保障等功能，对于化解社会风险、促进社会稳定起着重要作用。二是保险机制极其有助于完善社会治理体系，它是更为深层次的组织动员社会组织和社会公众参与社会治理的市场化模式；三是保险作为专业、独立的第三方组织介入矛盾治理体系，可以使政府在社会运行管理的诸多方面，从既当裁判员又当运动员的尴尬局面中摆脱出来，有利于转变政府职能、构建现代政府；四是保险机制参与预防和化解社会矛盾，有助于复杂问题化繁为简，让主要基于利益纠葛的人民内部矛盾转变为清晰规范的经济契约关系，并提高解决矛盾纠纷的效率。在中国社会矛盾凸显时期，更多的公益性责任保险机制应该得到政府和公众的认可，并在社会运行中更加广泛地加以运用。如在 “三农”、教育、金融、劳资、安全生产、环境保护、社会治安、医疗卫生、食品安全、弱势群体保护、城市出租屋管理等矛盾纠纷多发和风险隐患凸显的许多领域，均需要建立具有分散社会风险、缓解社会矛盾功能的市场化保险机制，以保险机制内蕴的社会风险评估、危机预防预警、风险监管协助、应急宣传教育、危机处置反思等一系列的专业特长，展示责任保险产品的广阔发展愿景。这无疑也对运用其他市场机制原理构建社会治理共建共治共享格局提供了有益启迪。

3.运用 “互联网+”思维构筑社会公众参与共建共治共享新平台

中国在推进新型工业化、信息化、城镇化等各项现代化建设中，正抓住 “互联网+”战略实施的良好契机，实现跨越式、弯道式的快速深度发展。据中国互联网信息中心发布的信息，到2017年6月，中国网民规模达7.51亿，中国的手机普及率超96部/百人，手机网民规模大7.24亿，世界上最庞大的网络社会在中国已经形成。在网络社会，新媒体、自媒体等迅速兴起，社会传播渠道日趋多样化，社会大众由过去的媒体受众变成生产者和消费者，人们逐渐减弱对传统的主流渠道尤其是通过组织传播信息的关注度，而越来越重视并直接参与更能满足社会成员个性化需求、自我掌控的 “小众”媒体、“自媒体”。越来越多的社会成员通过创建网站、发布帖子、组织微博论坛和建立各种微信群，关注社会热点、制造新鲜话题、传播时尚概念、汇集交流信息、探讨焦点问题、宣泄个人情绪……每个社会成员可以在无限的网络社会空间依据自我意愿做事说事，发表见解，讨论是非，并不受时间、地点、人员数量的限制。因而，网络媒体成为传播社会源头信息的重要载体和主要通道，体现出鲜明的前端性、即时性；成为制造集聚社会舆论的全新平台和传播场域，显示出高度的开放性、交互性；成为引导强大社会舆论的首选手段和炒作工具，呈现出强烈的自主性、多元性。

互联网集聚了社会的大部分个体，成为社会治理不容忽视的力量，为网络环境下完善社会治理体系提供了极大资源和可行路径。如通过互联网和手机终端，可以建立新时期国家治权联系群众的便捷平台，形成 “互联网+群众路线”的新型模式，引导广大公众理性表达意愿、反映诉求、投诉问题、依法维权，并及时回应社会关切，调节利益关系，化解社会矛盾，保障合法权益，平息突发事件；可以通过互联网公开国家治权体系的行政执法和司法信息，强化社会和舆论监督，及时纠正“不作为、乱作为、缓作为”现象；可以建立互联网社会舆情监测评估系统，开展社会舆情大数据搜集分析，做好政府重大项目决策社会稳定风险评估工作；可以通过互联网曝光、抨击各类违法犯罪行为，形成强大的公众舆论威慑力，规范社会行为；可以建立基于互联网的网格化、可视化、智能化的社会治理平台，明确基层治理责任范围，规范治理程序，丰富治理手段，提高治理效率；可以建立基于互联网的基层政府综合服务 “一站式”平台，减轻基层公务员劳动强度，降低行政运行成本，提高行政管理效率和公共服务水平。在互联网时代，社会公众已不仅仅是社会治理的客体，同时也成为社会治理的主体，国家治权、社会治权与公民私权正在形成合作互补、协同共治的关系，离开广大社会公众的积极参与，将难以凝聚社会资源形成社会治理共建共治共享的巨大合力。

4.运用法治原理作为凝聚社会公众参与共建共治共享的最大公约数

在中国特色社会主义发展新时代，不同社会个体、社会群体和社会阶层均有着不完全相同的利益诉求，对诸如民主、自由、公平、正义、人道、市场经济等价值体系也有不完全相同的理解，有时甚至存在深刻的分歧和对立，这是中国进入人类风险社会时代面临社会矛盾治理极其复杂、极有难度的重要原因。但对于法治，各种社会主体的分歧最少，也最易达成共识。因为只有法治才能保障和满足每个社会成员最基本的两样需求：权利和安全。法治被形容为一种良好的社会治理状态。“法治应当是一种社会治理的目标，即建成法治国家、法治政府、法治社会，实现国家长治久安，社会和谐有序，人民生活幸福。”③王利明：《法治是我们追求的目标》，载 《光明日报》 2016年9月5日第14版。中国共产党在完成从革命党到执政党的历史转变之后，致力推进依法治国不断取得历史性突破，中国特色社会主义法治体系日益完善，全社会法治观念也明显增强，但法律制度中的 “革命型”印记尚未完全消除，法治实践中强调管理管制、打击惩处过多，而关注预防建设、协调协商、保护人权尚有不足，特别是社会领域法治建设比较滞后，从 “硬法”向“软法”的演进尚未完成。在全面推进依法治国方略、建设社会主义法治国家的进程中，需要大力构建完善社会行为预期、公权管理过程公开、公私治权责任界定明晰的法律制度体系；需要在全社会强化多元主体运用法治思维和法治方式化解矛盾、应对风险、破解难题，把社会治理纳入法治化轨道；需要强力推行依法行政，严格执法司法，真正把公权关进制度的笼子；需要把社会治理法治化与精细化、常态化、信息化有机结合起来；等等这些法治建设任务异常繁重，有赖于全社会坚定法治信仰，提升法治素质，形成学法尊法守法用法的良好法治氛围。

四、共建共治共享的法治要求

中国古语云：“世不患无法，而患无必行之法”（桓宽:盐铁论）。“天下事，不难与立法，而难于法之必行”（明·张居正语）。中国共产党 “坚持法治实施为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，以保障人民根本利益为出发点和落脚点”，④周强：《形成高效的法治实施体系》，载 《求是》2014年第22期。把宪法和法制体系以及蕴含的法治精神作为现代化国家治理的根本要求，把提高全社会法治文化、法治信仰作为根本路径，不断增强全体公民的宪法意识、法治意识、规矩意识，形成尊崇宪法、遵守宪法、维护宪法权威的良好社会氛围。中国自1986年开始进行 “一五”到 “七五”的每五年一期的普法宣传，对于提高全体公民法律意识和法律素质，提高全社会法治化水平起到了重大推动作用。但客观地看，普法在一定程度上陷入了形式主义的泥坑，并未在基层全面、真正树立起依法治理和法治权威。普法作为组织动员社会公众参与社会治理的重要途径，既要覆盖所有公民，又要突出重点群体，从法治观念改变上入手，从体制机制上强化，从具体实践中落细落地。

1.领导干部是普法用法的导向和引领

各级党政领导是依法治国、依法执政的领导者、组织者、垂范者、引领者。在全面实施依法治国方略的形势下，带头学法、模范守法、积极用法、推动普法，对全民普法起表率和引导作用，是对各级领导干部法治素质的基本要求。领导干部作为社会结构中的关键少数，在社会发展中处于枢纽、标杆位置，应带头接受普法教育，建立学法普法常态机制，不断提高法治信仰、法治意识、法治思维、法律素质，提高依法执政、依法决策、依法行政、依法监督的法治能力；应引领社会带头尊法守法用法，“不得有超越宪法法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、逐利违法、徇私枉法。”⑤参见前引①，习近平报告。这也是一个地方深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定至关重要的基本前提。领导干部要把对法治的坚定信仰、对法律的敬畏尊崇转化成法治思维习惯和法治行为方式，将手中的权力纳入法治轨道，想问题、作决策、办事情在法治之下、而不是法治之外、更不是法治之上，做到法无授权不可为。领导干部不要简单从工具和方式层面来理解法治，而忽略法治的目的价值，需要的时候就讲法治，不需要的时候就抛之脑后。要以民为心、以民为本，立法为公、执法为民，维护政府法治公信，致力社会公正公平，做到为官一任、造福一方，为官一任，正风一方。

2.全体公务员是普法用法的先锋和骨干

广大公务员是国家法律法规的具体执行者，是国家公权的直接行使者，也是动员组织群众参与社会治理的主要组织者，其法治素质直接影响和制约依法治国战略的实施和法治政府建设的进程。建立现代法治政府，依法规范行政行为，依法化解社会矛盾，维护社会和谐稳定，迫切需要提高全体公务员的法治素质和道德操守。公务员的法治素质包含树立坚定的法治信仰、浓厚的法治意识，强化法律面前一律平等、尊重和保障人权的法律观念，掌握法律法规的基本知识，养成遵守法纪、依法办事，权受制约、权受监督的习惯，提高依法化解矛盾、维护社会稳定的能力，这些都有赖于对公务员的普法教育。应将公务员普法教育纳入法治政府建设指标体系，推进公务员学法用法制度化、日常化、长效化。要重点建立和普及对公务员自由裁量权的基准制度，细化和规范行政执法、司法的裁量权；深化行政审批制度改革，加大简政放权力度，切实减少并规范行政审批事项，优化审批流程，提高审批效能；推进公务员依法监督、依法查处、依法判决社会运行的违法违规行为。深化执法司法公开，建立健全 “阳光审判”“阳光检务”“阳光警务”“阳光狱务”，让每个国家公务人员始终怀有亲民、爱民、为民、利民之心，时刻把人民群众的安危冷暖放在心上，通过日常的行政执法和司法实践，让每个社会公民在每一件执法、司法案件中体会到公平正义。

3.企业经营管理群体和农民群体是普法用法的重点和难点

企业是社会经济的主体，是国家发展的主要力量，也是社会治理的重要参与者。在市场经济条件下，各类企业既要在竞争中创新发展，又在承担社会责任，还要依法保护自身权益。企业经营管理者法治意识、法治素质的高低，直接关系企业的依法经营、依法管理、风险防范、健康发展。在依法治国背景下，应以加强法治乡镇、法治村居建设为契机，以基层普法为路径，通过构建基层普法平台，打造法律服务实体，营造法治文化氛围，推动法治企业建设实质性进展；应重点宣传企业生产经营过程中常用的法律、法规，提高企业 （并推而广之包含事业单位、新经济组织、新社会组织）经营管理者的依法决策、依法经营、依法管理、依法办事的能力和水平。农民占据中国社会成员的大部分比例，但农民文化素质相对偏低、农村法治教育基础比较薄弱，一些农民对法律上的权利和义务意识比较浅薄，存在 “信政府不信法律”“信访不信法”等维权误区，导致农村信访现象和社会不和谐因素逐年增加。要加强法治资源向农村下沉，改变过去大多时候采取横幅、标语、黑板报、宣传橱窗、宣传资料等比较单一的普法方法，增强普法内容的针对性、实用性要，结合农村土地承包和经营权流转、宅基地与征地拆迁、山林水土、食品安全生产、集体经济股权分红、农民工权益、村居选举、家庭邻里等领域矛盾纠纷多发的 “三农”突出问题，分类别、分专题、分时段、分领域加大普法力度，重点深化农村 “两委”干部法治培训，加强对务工农民的法治宣传教育，提高依法表达利益诉求、依法维护合法权益、依法参加基层民主建设和社会治理的意识和能力。

4.广大青少年是普法用法的长远之基

青年兴则国家兴，青年强则国家强。当代中国，青少年违法犯罪成为突出的社会问题，犯罪率不断上升，低龄化、暴力化、团伙化等特征明显。一些学者甚至将青少年犯罪与贩毒吸毒和环境污染一道并称世界 “三大公害”。必须大力关心关爱青少年群体健康成长，加强青少年普法宣传教育工作。一要构建国家、学校、家庭、社会 “四位一体”的青少年法治教育新格局。国家应改革现有九年学制为十二年学制的义务教育制度，让所有未成年人走入社会之前免费接受全民教育，这是国家强盛之大计、民族崛起之上策。应把法治教育列为全民教育的必修内容，贯穿小学、初高中、大学教育全程。学校发挥普法教育主阵地作用，克服当前 “应试教育”“教书不育人”的弊端，因人施教，因材雕刻，入心入脑。家庭切实履行监管职责。“子不教，父母过”，家长是孩子的启蒙老师，对孩子要关爱而不溺爱，关心而不偏心，放心而不放手，既要关注其健康和成绩，也要关注其品德和素质，切实担负起监护人职责。相关部门要做好顶层设计，制定长远规划，细化实施方案，做到部门联动、各方协同，真正形成 “四位一体”、互联互动、齐心关爱青少年成长的 “一盘棋”机制。要特别关心流浪、闲散青少年、留守儿童等重点弱势群体，有针对性地纳入社会帮扶监管体系，不能任其随波逐流、任意发展，成为社会治理的短板，拉低中国文明的水准。二要增强对青少年法治教育的针对性、实效性。根据青少年不同的成长阶段，循序渐进安排相关的法治学习内容，重点培养教育青少年明确法律意义，初步掌握宪法是国家的根本大法、法律与人的关系、未成年人保护法、刑法、治安管理处罚法、交通安全法、消防法、禁毒法、食品卫生法、环境保护法等与他们成长和权益切身相关的重要法律，增强规则意识，自觉遵守法律，学会运用法律武器增强自我保护意识和维护自身合法权益。三要注重青少年法治教育的有用性、趣味性。采取 “看、听、讲、写、赛、考”等形式多样、内容丰富、引人入胜、富于挑战的方式方法，培养全体青少年从小就知道作为现代社会公民，要 “有理想、有本领、有担当”，对自己、对家庭、对学校、对社会负责，学会正确运用法律武器，加强 “防侵害、防歹徒、保平安”的自我防范，不断提高依法自我保护、自我维权的能力，作有益于个人、家庭、社会、国家的良好公民。