中国图书馆事业进入新的历史时期——《中华人民共和国公共图书馆法》学习札记

邱进友

(广州医科大学图书馆，广东广州 511436)

40多年的执着追求，2001年立项后17年的不懈努力，终于使《中华人民共和国公共图书馆法》(简称《公共图书馆法》)于2017年11月4日第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议审议和投票通过。国家主席习近平11月7日签发主席令，宣告我国第一部图书馆法正式诞生，并于2018年1月1日起实施。这是我国第一部真正的图书馆事业专门法律，既是我国近百年来图书馆事业发展实践和图书馆学理论研究的总结，也是对几十年图书馆界曾经有过的错误思想、错误行为的拨正。认真学习和贯彻落实《公共图书馆法》是当前图书馆界的重要任务。

1 为新时代推进公共图书馆事业的发展指明了方向

《公共图书馆法》“总则”前三条首先阐明了公共图书馆的性质、功能和任务，为公共图书馆的发展指明了方向。本法明确公共图书馆：“指向社会公众免费开放，收集、整理、保存文献信息并提供查询、借阅及相关服务，开展社会教育的公共文化设施[1]”。这里我们注意到“免费开放”四字，并未特指某次免费，也就是说图书馆的任何服务都免费，任何形式的收费都不是公共图书馆所能为。服务对象用了“公众”二字，而不是过去常说的“读者”“工农兵”，说明本法所说的服务对象更广泛、更具包容性，也体现了本法赋于大众阅读权益的公平和均等性。说明公共图书馆是一种公共文化设施，而不仅仅是一种“思想文化阵地”“斗争工具”。

公共图书馆的功能是什么？国家为什么要建设和发展公共图书馆？制定《公共图书馆法》目的何在？这就是第一条阐明的，为了“保障公民基本文化权益，提高公民科学文化素质和社会文化程度，传承人类文明，坚定文化自信”。本法没有停留在一般性的政治宣示和功能表达，而是上升到维护“公民权益”的高度认识公共图书馆的基本属性。制定《公共图书馆法》的最终目的，是通过保护和发展公共图书馆，传承人类文明，保护公民文化权益。公民利益高于一切，国家为了满足民众阅读和获取信息的多样化需要，不能不这样，也不得不这样。

中国是社会主义国家，中国的公共图书馆是社会主义公共文化体系的重要组成部分。“公共图书馆法”为公共图书馆事业的发展提出了正确的指导方针和发展方向——以人民为中心，继承和发扬中华优秀传统文化和革命文化，发展社会主义先进文化。只有确保公共图书馆的正确方向，才能保证公民文化权益的实现。历史事实反复证明，公共图书馆一旦偏离这一方向，公民通过图书馆阅读和获取信息的各种权益很容易被剥夺或部分被剥夺，甚至受到精神上的伤害。

2 有力保障了公民的基本文化权益

《公共图书馆法》用法律形式确认保护公共图书馆的生存和发展，就是保护公民基本文化权益。公民在公共图书馆阅读和获得信息是一种权力。公共图书馆为公民提供服务不是在做慈善、搞恩赐，而是应尽的职责，它不仅仅是一种群众文化活动，而是一种政府行为，是人民政府在“为人民服务”。这是《公共图书馆法》立法的最重要成果。

过去，人们只认为公共图书馆是文化活动的场所，是自我教育的园地，甚或认为是资产阶级和无产阶级激烈争夺的思想文化阵地。2015年12月公布的《公共图书馆法(征求意见稿)》也认为：公共图书馆仅仅是以“提供阅读服务为目的，收集、保存、研究和传播文献信息，向公众开放，并经依法登记的非营利组织[2]”。立法的目的只是为了促进公共图书馆事业发展，发挥公共图书馆功能，满足公民精神文化需要，提高公民科学文化素质和社会文明程度。这里一未提“免费”，二未提“公民权益”。认识本就模糊，思想立意不高。更不可理解的是，将其定义为“非营利组织”。美国的OCLC(Online Computer Library Center,Inc.)是非赢利组织，每年可赚10亿美元；英国牛津大学出版社、剑桥大学出版社也被定为非赢利组织，前者每年销售收入11亿美元，后者年收入4亿多美元。如果真是那样，公共图书馆可就惨了，它整天为挣钱而发愁，如何顾得上公民的权益。所以有人认为以上征求意见稿的表述，仅仅是政治态度的宣示，并未触及立法的实质。

近年来图书馆学理论界对公民阅读权力和图书馆责任的讨论不断深入。《公共图书馆法》吸收了这一研究成果，采纳了专家们的建议，将“保障公民基本文化权益”写进法律文本，这不仅是理论认识上的重大突破，也是图书馆实践活动的一大跨越。有了“保障公民文化权益”这句话，《公共图书馆法》就有了“主心骨”，有了深厚的根基，整个法律体系的展开就有了坚实的法理基础，许多条款的阐述就顺理成章了。譬如：第二条“向社会公众免费开放”；第三条“应当将推动、引导、服务全民阅读作为重要任务”；第四条“县以上人民政府应当将公共图书馆事业纳入本级国民经济和社会发展规划，将公共图书馆建设纳入城乡规划和土地用地总体规划，加大对政府设立的公共图书馆的投入”；第七条等强调对老、少、边、贫地区的公共图书馆建设加以扶持，对少儿、老年人、残疾人的读书需求给予照顾，以保证他们的文化权益得以实现；第三十三条要求公共图书馆能够“按照平等、开放、共享的要求向社会公众提供服务”；第四十三条要求公共图书馆“妥善保护读者的个人信息、借阅信息以及其它可能涉及读者隐私的信息，不得出售或以其它方式非法向他人提供”。有了《公共图书馆法》，那些动辄收费、出租办公司、开餐馆的现象，动辄“因故闭馆”“为难读者”的行为，行将遁迹。有违本法，损害公民文化利益者，“将追究法律责任”(第五十条)。

所有以上条款都是为了一个至高无上的目的：“保障公民基本文化权益！”《公共图书馆法》正是通过促进公共图书馆的建设与发展来实现这一目标,这就使本法站在一个更高的高度。

3 支持和鼓励社会力量参与公共图书馆建设

随着我国经济的发展，国际地位的提高，许多热心的海内外个人、企业法人和民间组织相继创建图书馆，为一定范围的群体服务。如一些大型民企图书馆、房地产公司创办的居民小区图书馆等。它们算不算公共图书馆，该不该纳入《公共图书馆法》管理的范围，一直是学术界争论的焦点。

赞成者以王子舟、柯平为代表，他们认为：①UNESCO(United Nations Educational,Scientific and Cultural Organization)、IFLA(International Federation of Library Associations and Institutions)等国际组织和一些国家的《图书馆法》都基本涵盖了民间图书馆；②中共中央、国务院、文化部制定的关于文化体制改革、发展纲要等文件中都鼓励民间兴办、捐建图书馆；③各地已有的《公共图书馆条例》也大多纳入民间图书馆；④从清末到民国各时期制定的图书馆规程、条例也都包含私立图书馆；⑤近30年民间图书馆大批出现，《公共图书馆法》不应回避现实。把民间图书馆作为公共图书馆的重要补充，不但理论上说得通，在实践上也非常必要[3-5]。

持反对意见者以程焕文、李国新、翟建雄为代表。程焕文教授认为：“公民设立的图书馆是私有财产，法人和公司设立的图书馆是公司的财产，凭什么要它们成为公共图书馆”？“如果图书馆界有一个声音要让民办图书馆成为公共图书馆的主流，那就是在坑害我们的事业，想毁掉我们的事业”[6]。李国新教授认为：公共图书馆创办和维持耗费大量人力物力，无利润可图，是个人和企业承受不了的，不具有可持续性[7]。翟建雄研究员认为：“民办图书馆情况复杂，立法难度大，暂不入法，有利于其今后的发展。”[8]

但是，《公共图书馆法(征求意见稿)》修定者采纳了前者的意见，在第四条中明确提出：“国家鼓励公民、法人和其它组织自筹资金设立公共图书馆。县级以上人民政府应当积极调动社会力量参与公共图书馆建设，并按照国家有关规定给予政策扶持”。第六条还鼓励国内外公民、法人和其它组织通过捐赠方式参与境内公共图书馆建设。第二十条明确规定：“公民、法人和其它组织设立的公共图书馆，可以以捐赠者的姓名、名称命名公共图书馆、公共图书馆馆舍或其他设施”。第四十五条提出“国家采取政府购买服务等措施，对公民、法人和其他组织设立的公共图书馆提供服务给予扶持”。民办图书馆作为一种慈善性质的事业，是对公共图书馆事业的重要补充。但个人力量有限，民办图书馆永远不可能成为主流。何乐而不为！

通读《公共图书馆法》全文，还可以看到，为了区分国办公共图书馆和民办公共图书馆，大多数条文称“公共图书馆”，有些条文称“政府设立的公共图书馆”。这说明，我国的《公共图书馆法》有些规定对政府设立的公共图书馆和民办公共图书馆的要求是一样的，这就保证了民办公共图书馆也要达到一般公共图书馆建设水平和服务要求，确保其公共图书馆的性质。同时又要区别对象，不勉为其难，显示了政策的灵活性，以鼓励公民、法人和其他组织积极参与公共图书馆建设事业。

4 加强阅读指导，推动全民阅读成为公共图书馆的重要任务，吹响了全民阅读集结号

在世纪之交，我国国民的读书率一直在下降，甚至在书业界知道4·23世界读书日的人也很少。2004年以后，每年4月23日前后开始举办读书活动。中共中央宣传部、教育部、文化部等部委连续多年发出联合倡议，鼓励国民读书。各地图书馆陆续在4月23日前后举办读书周、读书月活动。近年来，国家还推动建设农家书屋、职工之家，中国图书馆学会设立了阅读和指导专业委员会。由于各方面的努力，国民阅读率停止下滑，略有提升。阅读，关系国家民族文化素质、科技水平、经济发展、国家命运，不抓或抓不好，将贻患无穷。公共图书馆虽然是藏书最富，读书条件最好的地方，但对于如何宣传、组织和指导民众阅读并未做认真研究和发动工作，常常是“等客上门，得过且过”，在推动全民阅读方面成效不大。

刚刚公布的《公共图书馆法》以法律形式强调公共图书馆“指导阅读，传承文化”的职能。“总则”首条指出：公共图书馆的功能在于“提高公民科学文化素质和社会文明程度，传承人类文明，坚定文化自信”。第三条更明确规定：“应当将推动、引导、服务全民阅读作为重要任务”。第三十三条再次强调，公共图书馆应开展“公益性讲座、阅读推广、培训、展览”等服务活动。第三十六条进一步规定：“公共图书馆应当通过阅读指导、读书交流、演讲诵读、图书互换共享等活动，推广全民阅读”[9-10]。可见，国家对公共图书馆开展阅读指导十分重视，再三强调。对公共图书馆来说，这项工作不再是一种软的倡议和希望，而是一种硬性要求；不应是义务，而是任务，是责任。每个公共图书馆都应该认真研究，制定“加强阅读指导，推动全民阅读”的工作计划，将阅读指导作为考查图书馆绩效的重要指标。

5 明确宣示公共图书馆的建设和发展是各级政府的职责

虽然百年以来人所共知公共图书馆是由政府创办和管理的公共文化设施，但有政府官员对此不了解、不重视。一旦工作繁忙、经济紧张，首当其冲地将公共图书馆边缘化。或让图书馆资金自筹、经营创收、甚至关门大吉。曾几何时，不少县级公共图书馆长年不买一本书，或将图书馆变身餐馆、出租他用，政府却不闻不问，甚或乐享其利。

《公共图书馆法》第四条公开宣称：“县级以上人民政府应当将公共图书馆事业纳入本级国民经济和社会发展规划，将公共图书馆建设纳入城乡规划和土地利用总体规划，加大对政府设立的公共图书馆的投入，将所需经费列入本级政府预算，并及时、足额拨付”。第五条对全国和地方公共图书馆的管理作了具体安排。第十三条明确提出“公共图书馆网络建设坚持政府主导”，“县以上地方人民政府应当根据本行政区域人口数量、人口分布、环境和交通条件等因素，因地制宜确定公共图书馆的数量、规模、结构和分布，加强固定馆舍和流动服务设施、自动服务设施建设”。“县以下应利用镇(街道)和村(社区)的综合服务设施设立图书室”。第三十一条要求县级人民政府建立以县级公共图书馆为总馆，包括镇、村图书馆(室)、文化站的图书馆服务体系。

《公共图书馆法》还规定，对文化主管部门或其工作人员在公共图书馆管理工作中滥用职权，玩忽职守，徇私舞弊的，对公共图书馆及其工作人员在服务中收费或变相收费的，将给予“处罚”或“处分”；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

6 加快基层图书馆(室)建设，完善公共图书馆服务网络体系

各省、市图书馆加强网站建设，开展网络化服务，是普及阅读、满足广大民众文化需求的重要措施，也是图书馆人多年的追求。近年来许多省、市、特别是广东的一些市在网络化服务方面做了许多工作，譬如图书馆之城、图书馆联盟、流动图书馆等。但是，上边没有文件规定，下边没有硬指标，中心图书馆也没有“责任性任务”，单凭图书馆馆长的热情和事业心难以取得较大成果。有鉴于此，《公共图书馆法》第十三条明确提出：“国家建立覆盖城乡、便捷实用的公共图书馆服务网络”；“公共图书馆服务网络建设坚持政府主导，鼓励社会参与”。县以上人民政府要根据本地区人口、环境和交通条件制定公共图书馆服务网络建设规划，包括图书馆的数量、规模、结构和分布等。公共图书馆网络建设，要特别关注基层，让百姓身边有图书馆(室)、让更多公民阅读方便，普遍受益。为此，第十四条提出，“地方人民政府应当充分利用乡镇(街道)和村(社区)的综合服务设施设立图书室，服务城乡居民”。本法还提出各县图书馆网建设可实行“总分馆制”，即以县馆为总馆，乡镇(街道)综合文化站、村(社区)图书室等为分馆或者基层服务点。在网络建设中，要应用现代信息技术，完善数字化、网络化服务体系和配送体系，实现通借通还，促进公共图书馆服务向城乡基层延伸。总分馆制的优点在于经费统筹使用，人力和文献资源统一调配，便于数字化、网络化建设，各种资源的充分便用。第三十一条提出，“总馆应当加强对分馆和基层服务点的业务指导”，保证基层服务点业务的正常开展和基层服务点工作人员业务技能的不断提高，以保证公共图书馆网络职能的发挥，使基层劳动人民阅读权益得到有效保障。

为使我国图书馆网更加完善，保证全体公民基本文化权益的实现，本法强调扶持老、少、边、贫地区公共图书馆的建设，针对老年人、儿童和残疾人的特点，可建立儿童图书馆、老年阅览室，提供特定文献和无障碍设施。

公共图书馆网的建设是我国图书馆事业的基础建设，是保证公民文化权益和服务水平的前题，是今后一个时期各级人民政府和图书馆工作者的重要任务之一。

7 全心全意为读者服务，拒绝经营和收费

公共图书馆的服务是有偿还是无偿？应不应该收费？这个不言自明的问题，却长期困扰着图书馆决策者。民国时期《通俗图书馆规程》曾规定阅览收费。新中国建立后，我国的公共图书馆借书免费，办证交纳押金，超期罚款。但上世纪70年代末以来，在各行业“搞创收、发奖金”的影响下，图书馆除开展正常业务外，捞钱有道，各显神通。某报刊曾报道某贫困地区变图书馆为饭馆的新闻，其实当时办餐馆、开公司的何止某贫困地区，各地繁华都市包括北、上、广的许多大图书馆都在开公司、办各种馆。可以说在各种图书馆中，特别是公共图书馆里，公司、铺子、小卖部举目皆是。许多都市图书馆都有取阅书刊，计册交钱，或先购阅读卡才能看书的例子。那样的时代、那样的社会中，各图书馆常常以挣钱多为荣，攀比之风日盛，余毒至今犹在。

《公共图书馆法》“总则”第二条明确规定公共图书馆是“社会主义公共文化服务体系的重要组成部分”，“向社会免费开放”。坚定明确地反对任何形式的经营和收费行为，廓清了长期以来笼罩在图书馆中的“钱图雾霾”，杜绝了靠图书馆捞钱挣外快的幻想。国家欢迎和鼓励任何形式的捐赠，反对“与其服务无关的商业经营活动”，对其应当免费提供的服务收费或者变相收费的，“给予处罚”，并“对主管人员和直接责任人员依法追究法律责任”。

8 加强信息技术研究和数字化建设，向现代化图书馆迈进

进入21世纪，我国图书馆在信息化、数字化建设方面迈出了重大步伐，发挥了重要作用。但是与国外发达国家的图书馆相比，还有一定距离。主要表现在全局性、系统性、统一性的建设，与社会各部门的协调，社会主管部门的认识和法制建设跟不上信息技术发展的需要。譬如，数字资源的生产与应用的关系、版权和知识产权问题等都没有很好解决，甚至一些图书馆评估指标体系中，没有把电子图书、数字书刊纳入馆藏资源体系和服务体系，以致于图书馆人无所适从。

《公共图书馆法》明确规定：“文献信息包括图书报刊、音像制品、缩微制品、数字资源等”。第八条强调，“国家鼓励和支持发挥科技在公共图书馆建设、管理和服务中的作用，推动运用现代信息技术和传播技术，提高公共图书馆的服务效能”。这就为图书馆开展现代信息技术应用研究、加强网络化、数字化建设提供了立论依据，为图书馆提高服务技术水平和服务能力，迈向现代化指明了方向。本法不仅强调省市图书馆要逐步实现现代化，也要求县级公共图书馆及基层馆室逐步“完善数字化、网络化服务体系和配送体系，实现通借通还”。

《公共图书馆法》针对“服务”问题，在第三十九、四十、四十一条连续再三要求公共图书馆要应用现代化的流动服务设施、自动服务设施等“为社会公众提供便捷服务”。“国家构建标准统一、互联互通的公共图书馆数字服务网络，支持数字阅读产品开发和数字资源保存技术研究，推动公共图书馆利用数字化、网络化技术向社会公众提供便捷服务”。同时要求“政府设立的公共图书馆应当加强数字资源建设、配备相应的设施设备，建立线上线下相结合的文献信息共享平台，为社会公众提供优质服务。”

北京大学李国新教授明确指出《公共图书馆法》的历史贡献主要体现在对公共图书馆作出既体现国际一般规律又具有中国特色的法律界定，指引我国公共图书馆事业发展方向，呼应新时代社会主要矛盾转化的历史要求[11]。《公共图书馆法》为我国公共图书馆事业的发展勾画出一个现代化的美好蓝图，相信它的实现将确保国民文化权益最大化。