法治之规则之治以党员干部为观察视角

田刚

（中共清镇市委党校 贵州 清镇 551400）

党的十八届四中全会提出，要提高党员干部法治思维和依法办事的能力。党的十九大报告进一步指出，党员干部需要增强政治领导本领，坚持法治思维，并在加强思想道德建设章节中，特别强调要强化规则意识。法治思维是在以规则意识为核心要素的法治意识、法治观念基础上的进一步升华。[1]规则意识是法治思维的核心和基础，必须通过规则之治提升规则意识，从而增强法治思维和政治本领。治国凭圭臬，安邦靠准绳。在推进法治国家、法治政府和法治社会建设中实施规则之治，对决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利，实现中华民族伟大复兴的中国梦起着重要保障作用。

规则是法治的载体。[2]规则既有法律法规制度等刚性规范，又包括社会公德、职业道德等柔性规范。规则之“治”不是单方面的治理，需要个人、社会、组织各方综合施治，既有自治，又有他治。自治即自我约束、自我管理的自律与自觉，他治即依靠平等主体和上下级关系的约束与管理。本文重点从机关、企（事）业单位及村（居）党员干部这一视角探讨法治之规则治理策略。

一、规则之治的现实必要性

规则之治具有规范、惩戒、指引等方面的作用。笔者仅从个人、平等主体之间、上下级管理者与被管理者之间这三个维度探析规则之治的现实必要性。

1.规则之治是实现真正自由的保障。规则之治既要有规则又要守规则。没有规则，找不到治理之依据，会让治理成为无本之木、无源之水；有了规则不遵守，也是纸上谈兵、空中楼阁，谈不上规则之治。没有规则和不守规则都是迈向自由大道的桎梏。

首先，没有规则的社会将变成秩序紊乱的社会，人人无法享受真正的自由。比如，没有交通规则，不按“红灯停、绿灯行”的规则出行，人人都想抢先一步，整个道路就会一片混乱，人人都无法享有出行自由；没有治安管理处罚法等法律规则约束，满大街盗抢横行，人人都无法享有安全自由；没有环境保护相关法律法规的规范约束，大家都乱丢垃圾、乱排乱放，整个空气水源被污染殆尽，人人都无法享有健康自由。只有规则引领社会，才能使人们在秩序井然的社会生活中享有真正的自由。

其次，不守规则将使自己身陷囹圄而失去自由。卢梭在《社会契约论》中说：“人是生而自由的，但却无往不在枷锁中。”[3]（P4）人的自由在现实性上是有限自由。[4]也就是说，没有规则制约的自由不是真正的自由。比如，贪腐官员试图安享今后自由生活而不守规则贪赃枉法，最终被关进“笼子”失去自由。追求自由的人最终失去自由甚至付出生命代价，实质是违背规则追求自由所导致的恶果。这些自由是短暂自由、假自由、伪自由。自由是有边界、有底线的，只有在边界内、底线上的自由才是真正的自由，只有遵守规则才能让短暂自由、假自由变成长久自由、真自由。

2.规则之治是构建和谐社会的保障。现代社会是一个多元化融合型社会，党员干部跟普通群众一样，无论是生活还是工作，都离不开人与人之间的交往。人际交往包括很多方面，比如邻里相处、商品交换、结伴出行、思想交流等，涉及的交往关系有亲属、朋友、同学、战友、同事及领导与被领导的关系等。每个人的性格、情感、价值观、受教育程度、社会阅历等方面都不同，所以每个人的交往价值取向、沟通语言方式和行为习惯都不一样。

如果没有或者不遵守诚实守信、公平交易等社会交往规则，各行其是，人与人之间的交往必定有很多障碍。俗话说“人心隔肚皮”，谁都不知道别人怎么想，必然引起很多猜忌，在这种相互不信任的情况下，将会增加交往成本、产生矛盾、关系破裂，甚至带来社会不稳定。

如果大家都按规则行事，合法合规而为，不合法不合规而不为，求同存异，就能实现彼此和谐相处，并在良好预期中增进和谐，维护社会稳定。比如，就诚实守信这一社会主义核心价值观基本要求而言，个人诚信意识是道德层面规则意识的基础。[5]诚实守信既是人际关系交往的基本道德规范，也是民事主体间进行商品交换的基本行为准则。如果遵守诚实守信这一规则，大家互利共赢，如果单方面因谋求自身利益最大化而背信弃义、不按规则行事，必将破坏交往关系，遭受道德谴责甚至法律惩处。

3.规则之治是提升治理效益的保障。现实中的治理手段和方法主要有人治、情治、法治等。根据管理者的治理理念、文化水平、社会阅历、工作经历等的不同而选取不同的手段或各有侧重，治理效果也参差不齐。凭主观意愿进行管理，施以典型的人治，试图节约管理成本，增加行政效率，但因变数太多，未能给管理对象以良好预期。这种方式使得人人看领导脸色行事，拉关系、搞依附现象普遍存在，结果无法进行有效治理，反而增加了治理成本。以情治理会让被管理者认为领导以人为本、很人性化，愿意为领导和单位卖力，这样虽能收到短期效果，但好景不长，因为人往往都具有理性经济人特性，会趋利避害，惰性会逐渐显现，最后领导被迫时时事事用“感情投资”拉动工作，有的因为“投资”不到位、“投资”信息不对称等导致前功尽弃。

正如习近平总书记所说：“人类社会发展的事实证明，依法治理是最可靠、最稳定的治理。”[6]（P63）虽然一个单位的治理工作需要综合各个方面的手段和方法，但持法治思维，施以规则之治是关键，是最重要的手段和方法。有良好的规章制度并坚持依规治理的单位，能使治理手段和方法保持稳定性和一致性，并能有效降低治理的人力、物力、财力成本。即使因为刚性的规则约束让有的被管理者认为没有人情味，不以人为本，有的甚至因为一时的利益受损认为不合理不公平，但通过实现规则面前人人平等，随着时间的推移，被管理者由不理解变理解并积极主动支持，最终可增强领导的公信力和单位的凝聚力、向心力，提升治理效果。

二、规则之治存在的主要问题

1.规则缺失问题。当前，我国社会主义法律体系已经建成，但在法律法规完善的过程中，现实治理仍然存在规则缺失问题，主要表现在四个方面：一是没有制定相应规则。治理者缺乏规则意识，无制定规则的意愿，更谈不上规则之治。这种情况在基层农村治理工作中尤为突出。笔者在深入农村开展调研中，当问及“有没有制定村支两委为民办事的规章制度”时，有的村干部戏说：“所有的都在我心中”，有的解释道：“我们农村这点事，不需要什么规章制度，按规则办事反而增加麻烦、耽搁时间。”另外，一些机关单位在治理工作中也没有制定相关规章制度，凭借主观意愿和领导意志想当然开展管理工作的现象也屡有发生。二是规则不健全。如有的法律法规存在漏洞，有的规定模糊，有的存在冲突，在实践中不具有可操作性，使得规则在具体治理工作中缺位，名存实亡。比如，关于农村土地的历史遗留问题，因现行相关法律法规不明确，难以依法依规裁决。三是规则不启用。如有的单位部门将规章制度束之高阁，或纵向横向套用抄袭印制不结合单位实际的一大堆规章制度，将其存放于档案柜，目的是为了应付上级检查，在现实管理中施行的是“黑头不如红头，红头不如口头”的做法。四是规则不恒定。如有的单位虽制定了规章制度，且在制定时坚持民主集中原则，充分听取民意、集中民智，反复讨论、商定，但在执行过程中却随意性较大，或稍遇执行阻力便随意废除规则，或为了送人情、讲关系而改变规则。

2.不懂规则问题。实践中，有相当一部分党员干部在工作中不注重学习而不懂规则。如有的认为法律法规应该是司法机关等法律专业人士所应具备的知识，与自己关系不大，于是平时不注重学习，连一些基本的法律常识或与自己业务相关的法律知识也知之甚少，遇到事情一头雾水，不知道怎样做才符合法律规定，更谈不上如何适用法律。近一个时期以来，有关专家学者在分析多名高层和基层贪腐干部违法犯罪的原因发现，81.4%入狱者的反省材料中，认为自己犯罪与平时不学习不懂法有关。[7]（P402）笔者在调研中了解到：某高速公路经过某镇几个村，该镇项目办负责人因在路桥公司与村民签订的土地征用协议上签字而被以渎职罪立案查办。项目负责人感觉冤屈，因为他认为自己是在上级领导要求下“被签字”。这就涉及学法懂法问题，有的党员干部认为领导要求办的就可以办，出了事有领导担着，自己不会担多大责任，最多只是违纪。《公务员法》第54条明确规定：公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。因此，在上级领导指示或要求明显违法时，作为被指示或被要求而违法犯罪的下属同样不能免责。党的组织原则要求下级服从上级、个人服从组织，但这是在宪法法律框架内的原则。我国宪法规定，任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。习近平总书记指出，任何人都不得凌驾于国家法律之上。因此，此项目负责人在当时的应对措施应是首先向领导提出依法办理之建议，如果领导不采纳，也必须选择“不听活”来坚守法律底线。否则，触碰规则底线必然身陷囹圄。

3.藐视规则问题。在规则执行过程中，一些党员干部知法懂法，也知晓遵守规则的重要性，但仍然存在恣意破坏规则、随意变更规则、选择性执行规则等藐视规则的情况。

一是恣意破坏规则。据人民论坛问卷调查中心于2018年1月15日～22日在全国31个省区市的4284名群众中作的问卷调查数据显示：11.1%的受访群众认为基层干部存在“不按规矩办事，不依法行政”的问题。[8]笔者在调研中了解到：某县相关部门工作人员在县城棚户区改造的前期征拆工作中，藐视上级制定的征拆办法，不按统一标准对同一批次拆迁房屋面积进行核算，有的被拆迁房屋的门窗、灶台等装修附属设施被核算为补偿面积，有的则没有。工作人员讲关系、送人情，不“一把尺子量到底”，乱用心中的尺子恣意丈量裁判的行为导致部分拆迁户不服，经多次协商未果后，个别拆迁户被逼为“钉子户”，严重影响了城市整体规划，同时也削弱了政府公信力。又如，有的新官上任为了烧好“三把火”，不论青红皂白，不管之前的规则科学合理与否，首先就废除前任领导任期内所立规则，最后被下属戏谑为“规则就是领导、领导就是规则”。

二是随意变更规则。规则一经制定便具有稳定性。但有的管理者动不动以“实际情况”“特殊情况特殊处理”等借口变通规则执行，让“实际情况”和“特殊情况”摧毁规则之治应有的稳定性。如有的单位虽制定了规章制度，且在制定时坚持民主集中原则，充分听取民意、集中民智，反复讨论、商定，但在执行过程中却随意性较大，或稍遇执行阻力便随意废除规则，或为了送人情、讲关系而改变规则。又如，某单位领导为了给任期内随时变动规则留下余地，热衷于将制定的规章制度冠以“试行”二字，在执行过程中也“半年一小改，一年一大改”，甚至随时更改。随意变更规则给治理工作带来极大的诟弊：一方面，变更后的规则可能给一部分人带来了自由与利益，但可能践踏了另一部分人的权益；另一方面，规则不稳定会使被管理者无所适从，难辨是非对错。

三是选择性执行规则。有的领导为了拉关系、送人情，选择性执行相关制度。比如，有的单位领导在亲近的下属做了某事时则执行相关奖惩制度，但另一些下属做了相同的事时却以种种理由不执行相关制度。又如，有的单位领导虽不直接选择性执行规则，但运用手中权力搞变相选择性执行：当有利益可寻时，安排、建议、引导亲近的某下属去做某事，从而使其获取制度的奖赏，捞取制度红利；当有弊无利或弊大于利时，则安排、建议、引导另外的下属去做，而明示或默示亲近的下属不去做，从而规避风险。这看似严格执行规则，实质是一种投机钻营行为。最根本的原因还是规则执行者心中没有公平正义，从而让制度红利为少数人、个别人所获取。

三、实现规则之治的路径策略

1.制定规则，确保治有良规。法治本身不仅是规则之治，而且必须是良法之治。没有良好的规则、规则缺乏、规则相互冲突，均不能实现善治。[9]制定科学合理的良好规则，是实现有效治理的关键和基础。

首先，让民众参与制订规则。法律必须被信仰，否则它将形同虚设。[10]（P7）人们往往能自觉遵守内心信服的规则，对内心不信服甚至反对的规则只会被动遵守，甚至视为镣铐而想方设法摆脱规则之治。习近平总书记在十九大报告中强调：“有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛。”要让广大人民群众参与规则的制订，不能仅仅由管理者说了算。仅由管理者单方制订的规则，不仅可能没有充分尊重人民群众的意愿而在执行中受阻，而且可能因为有很多环节和细节没有考虑周全而顾此失彼，使规则失去最大限度的科学性、合理性。有的领导干部担心如果让被管理者参与制订规则，会因被管理者站位不高、不顾全大局，导致所订规则不能有效推动本单位事业发展。实则不然，据笔者调研了解，绝大多数被管理者有较强的责任感，他们会公平公正用好手中权力。即使有时候可能会有失偏颇，但作为管理者同样可以予以矫正和纠偏，大可不必先入为主，因不敢信任而剥夺民众参与制订规则的权利。

其次，充分开展调查研究。卢梭曾说：“明智的创制者也并不从制订良好的法律本身着手，而是事先要考察一下，他要为之而立法的那些人民是否适宜于接受那些法律。”[3]（P55）习近平总书记强调：没有调查研究，就没有发言权，更没有决策权。制订规则相当于行使决策权。因此，制订规则前，要切实深入基层听取人民群众的意见建议，真正做到了解民情、倾听民意、集中民智，让订立的规则具有最大限度的科学性、合理性和可操作性。

最后，从合法、合理、合情三个维度进行考量。一是不能与上位法律法规相冲突。有的地方性规则很“接地气”，符合地方风俗习惯，但与相关法律法规相抵触，甚至将地方一些恶习以规则的名义合法化。比如，有的村规民约规定：外嫁女不享有父母财产的继承权，畜牲吃庄稼打死不赔，等等。[11]要坚决抵制这种“恶法亦法”的观念，做到所定规则符合上位法规定。二是规则要合理。法律具有普适性特征，有的法律条文只作宏观层面的规定，在适用中需要下位法及规章制度进行合法合理的进一步规定或释义。比如，《公务员法》只规定对旷工行为要予以处罚，但怎么认定旷工没有具体规定，于是有的单位规定“一切不事先履行书面请假手续的均视为旷工”。这样的规章制度就有失偏颇，不合常理。假如一员工在外地出差中突发疾病需就近治疗，不可能先回单位履行请假手续再去治病。因此，在制订规则时，要考虑在宪法法律框架下，根据相关法理精神和法治理念考虑其合理性。三是规则要合情。法律具有工具属性，法治的目的是通过法律法规等规则之治，最终为人民群众谋取福祉。因此，考量规则的人性化与法治的工具属性没有本质的冲突，其宗旨是一致的。比如，某村在村寨大门贴上警示规则：“进村被狗咬伤自负，本村概不负责”。这种不分情况推卸责任的警示规则，不但不符合《侵权责任法》相关规定，而且不合理也不合情。因此，在不与上位法相冲突的前提下，要考虑规则的合情性，符合人性伦理道德的规则才能得到广大民众的衷心拥护。

2.学习规则，摒弃无知无畏。根据我国法学理论及相关法律规定：对法律认识错误不能作为合法抗辩理由，即不能以不知法不懂法作为推卸责任和逃避制裁的理由。如果因为不学法不懂法而不受法律约束，相关惩戒规则就会变成一纸空文。因此，有了规则还要通过学习懂得规则、遵守规则，才能避免受规则之惩戒。

就学习内容而言，有共性和个性两个方面。一是要学习宪法、法律法规、社会主义核心价值观、中华传统美德等共性规则。在共性学习中，尤其要注重学习宪法。宪法是我国社会主义法治的规则之源。[12]党的十九届二中全会强调：要在全党全社会深入开展尊崇宪法、学习宪法、遵守宪法、维护宪法、运用宪法的宣传教育活动。[13]要通过学习宪法，增强宪法意识，从宪法精神中领悟法治精神，增强法治思维和规则意识。二是根据自身工作性质、行业特征等不同情况，选择学习相关专业法律法规、单位规章制度、行业规范、章程等。

学习方法有自学、集中学习、示范引领学习等。一是根据自身情况，合理安排时间进行学深学精，真正把相关法律法规、日常生活规范学懂悟透，避免“闲时不烧香急来抱佛脚”。二是根据“谁执法谁普法”的原则，由相关部门组织开展普法宣传，最大限度让更多民众知法懂法。各级各部门各行业加强规章制度、章程的宣传教育，不能以发放纸质文本或微信、QQ上传学习资料代替面对面的领学与解读。如果仅仅是发放学习资料，有的干部职工可能根本就不去学习，即便学习也是走马观花，难以做到深学真懂。要通过会议、小组活动、专题讲座等方式开展集中学习，而且不以一次为限，要通过反反复复学，原原本本学，让每一次学习成为提醒和警示，让干部职工时时绷紧遵纪守法这根弦。三是党员领导干部要发挥示范带头作用。其身不正，虽令不从。只有领导干部以身作则、模范带头遵守规则，才能在普通职工和民众中起到好的示范效应，让学习模范成为最有效的学习方式。

3.践行规则，共享制度红利。党的十九届二中全会强调：“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。”规则的生命和权威同样在于实施，被实施的规则才是有用的规则。要让规则被有效实施，作为党员干部特别是党员领导干部需要注重示范引领、严格执行、平等施规几个方面。

一是示范引领遵规。俗话说：村看村，户看户，群众看干部。党员干部往往成为群众遵规守法的参照物，“关键少数”领导干部是普通党员干部的“领头雁”。一方面，就外部引领而言，党员干部要坚持法治思维，增强法治观念，提高依法办事的能力，通过依法依规公平公正做好征地拆迁、精准扶贫等工作，在广大人民群众中树立良好形象，增强政府公信力，产生正能量的聚集效应，让普通群众效仿遵规。反之，如果党员干部恣意破坏规则，会产生负面的“破窗效应”，普通群众会效仿破规，而且损害党员干部形象，降低党员干部在民众中的威信。另一方面，在单位内部规则遵守方面，要发挥党员领导干部的先锋模范作用。正人先正己，领导干部首先要模范遵守规则，以上率下，引领其他干部职工遵守规则。如果说一套做一套，“只许州官放火，不让百姓点灯”，必然导致群众不满和抵触。只有领导干部身体力行遵守规则，才能够更好地要求下属遵守规则。

二是严格执行规则。法律有限，人事无穷。规章制度同法律法规一样具有僵硬性和局限性，经济社会的快速发展必然带来各种情势的更替发展，治理工作中也会面临很多特殊情况。但法治建设、法律秩序不能离开法的一般性而偏执于特殊性。[15]规则不能随意变动，要确保所订规则的稳定性和延续性。要让规则有定力，首先领导要有定力。在执行过程中可能会收到不同的意见建议，或者确有从短期内看执行现行规则不公平不合理的地方，但在一定时期内严格执行规则制度本身就是一种公平合理与正义。因此，管理者在规则实施过程中，不能随意放弃或者变通执行规则，要坚持严格执行已经订立并生效的规章制度。没有“重大情势变更”绝不更改规则，要让被管理者吃下“定心丸”，在良好预期中遵守规则，否则“法无定法则无法”。如果规则确实不合时宜，需要与时俱进，也要按照相关程序做到先立后破。遇到重大特殊情况确实来不及修改、订立新的规则，也要综合考量，确保所采取的临时应急举措合法、合理、合情。

三是平等执行规则。法治是公正的规则之治。[15]宪法规定法律面前人人平等，对规章制度等规则的执行同样如此。规则要真正树立权威，必须排除“例外”，不分贫贱、一视同仁，尤其对于手握权力者，更应当不折不扣地照规执行。[16]作为规则的执行者必须把握好规则的普适性，不搞选择性执行，心里揣着公平正义，严格公平公开执行规则，维护规则权威，让大家共享制度红利。